Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (O21/19) por la que se sugieren diversos aspectos: primero, insistir en potenciar las líneas de actuación orientadas a favorecer la desinstitucionalización de los menores, y, en todo lo posible, reforzarlas, a fin de favorecer la permanencia en el medio familiar propio o, en su defecto, en familias de acogida.

21 marzo 2022

Bienestar social

Tema: Valoración de la situación de la infancia y adolescencia en la Comunidad Foral de Navarra

Consejera de Derechos Sociales

Señora consejera:

1. El día 7 de marzo de 2022 recibí la información remitida por el Departamento de Derechos Sociales en el expediente de referencia, tramitado con la finalidad de recabar datos con vistas a la elaboración del informe anual del año 2021 a presentar ante el Parlamento de Navarra, en relación con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley Foral de Promoción, Atención y Protección a la Infancia y a la Adolescencia.

2. Una vez analizada la información facilitada y elaborado el informe anual, le doy traslado de las valoraciones y sugerencias contenidas en el mismo, en la parte a que se refiere esta actuación:

5.4 INFORMACIÓN REFERENTE A LA SITUACIÓN DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN NAVARRA.

El artículo 14 de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia, establece que el Defensor del Pueblo de Navarra velará por la defensa de los derechos de la infancia y adolescencia, arbitrando las medidas oportunas. Entre tales medidas, figura la de valorar la situación de la infancia y adolescencia en su informe anual.

En cumplimiento de la citada previsión legal, se ofrecen en este apartado datos referentes a los principales aspectos atinentes a este ámbito, tomando como referencia lo dispuesto en la citada Ley Foral, por ser la norma principal que disciplina la intervención administrativa en materia de protección del menor en Navarra.

Agradecemos al Departamento de Derechos Sociales la información que nos ha facilitado y que ha permitido la redacción de este epígrafe.

5.4.1. Descripción y evaluación de las actuaciones realizadas.

Actividad reglamentaria y de planificación:

En 2021, la actividad normativa se ha centrado en la actualización del marco jurídico en Navarra en materia de infancia, adolescencia y familia, señalando el Departamento de Derechos Sociales que el objetivo es que la garantía de los derechos de la infancia tenga el enfoque integral que reconoce la Convención de los Derechos de la Infancia. En este sentido, se ha elaborado el anteproyecto de ley foral en materia de infancia, adolescencia y familia, con vocación de que sustituya a la referida Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia.

La información remitida por el Departamento describe el proceso participativo que se ha seguido para la elaboración de una norma que afectará a los aproximadamente 122.000 menores existentes en este momento en la Comunidad Foral de Navarra, en el que se han realizado un número muy significativo de aportaciones. Han participado, organizados en diversos grupos y ámbitos, los propios menores, las familias y las instituciones y entidades, públicas y privadas, que ejercen funciones y actividades relacionadas con el sistema de protección.

Se describen en la información recibida algunas de las novedades más relevantes del proyecto normativo, que cabe sistematizar del siguiente modo:

- En materia de promoción y divulgación de los derechos: previsión de un sistema institucionalizado de seguimiento del bienestar infantil en Navarra, de la facultad de recabar informes del Comité de Ética en la atención social de Navarra, y de la colaboración con entidades que cuenten con teléfonos de asistencia a menores para facilitar la divulgación de su existencia.

b) Refuerzo del derecho a la integridad física y psíquica, y al desarrollo personal, que, contempla, entre otras acciones, la divulgación del Registro Unificado de Maltrato Infantil para mejorar la detección e información sobre situaciones de vulneración de estos derechos.

c) Fortalecimiento de la protección de otros derechos, como el derecho a la protección de datos, el derecho a la identidad y orientación sexual, la libertad de pensamiento, conciencia y religión, el derecho del menor a ser escuchado sin presuponer su falta madurez únicamente a partir solo de la edad.

d) Previsión de medidas relativas al derecho a la educación y, en concreto, de instrumentos para homogeneizar el acceso al tratamiento preciso para alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, de mínimos educativos para guarderías, y de metodologías y motivación frente a la desescolarización, refuerzo de la escuela inclusiva.

e) Reconocimiento y valoración de distintos tipos de familia, así como del fomento de una parentalidad positiva y de medidas de apoyo para que pueda ser ejercida desde una actitud de escucha.

f) Especial énfasis en la cobertura de las necesidades básicas de los menores como un elemento de protección a la infancia, así como en el acceso a escuelas infantiles.

g) Impulso decidido del acogimiento familiar, como alternativa a los centros.

Por otro lado, en lo que se refiere a la planificación y programación de actuaciones, se explica que, a raíz de las evaluaciones intermedias realizadas en el año 2020 de los planes del Departamento de Derechos Sociales y, entre ellos, del II Plan Integral de apoyo a la familia y a la infancia, se ha elaborado el Plan Operativo de Infancia y Familia para el 2021, que introduce los siguientes cambios:

a) Actualizar el marco jurídico, normativo y legislativo en Navarra en materia de infancia, adolescencia y familia, para que la garantía de los derechos de la infancia tenga el enfoque integral que reconoce la Convención de los Derechos de la Infancia (directriz a la que responde el anteproyecto de ley foral antes citado).

b) Ofertar formación específica para el personal técnico que interviene o vaya a intervenir en el ámbito de la protección y defensa de los derechos de la infancia (áreas fundamentalmente de salud, justicia, educación y servicios sociales), destinada a mejorar la prevención y la detección de casos.

c) Ampliar la cobertura y adecuar los recursos de intervención familiar a las necesidades de las familias, los y las niñas y adolescentes, mediante la especialización en la atención y la extensión territorial de los programas y servicios dirigidos a este colectivo.

Con carácter general, en lo que se refiere a esta actividad normativa y de planificación, la institución anima a que se continúen adoptando las medidas precisas para completar los mandatos y previsiones de la Ley Foral 15/2005 o, en su caso, de la norma legal que sustituya a la misma, así como para procurar su más eficaz aplicación, y, si fuera preciso, a revisar aquellos aspectos que se considere que pueden contribuir a una mejor garantía de los derechos de los menores.

Asimismo, se insiste en la necesidad de continuar con las actividades de planificación y programación, a fin de adaptar las actuaciones a las prioridades que se aprecien en cada momento. En este sentido, como se viene apuntando, se ve conveniente que se cuente con indicadores que permitan evaluar eficaz y sucesivamente el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en su caso, la redefinición de las citadas prioridades.

Actividad de promoción y divulgación de los derechos del menor:

La Ley Foral 15/2005 establece una tabla de derechos y deberes de las personas menores de edad, ordenando su promoción y divulgación.

En relación con esta labor, el Departamento de Derechos Sociales, en línea con lo reflejado en anteriores ejercicios, informa que, en el contexto del diseño del II Plan de Apoyo a la familia, a la infancia y a la adolescencia, se incluyó un área de actuación en esta materia de protección del menor, en colaboración con las entidades que actualmente integran la Alianza por los Derechos de la Infancia.

Además, se han celebrado tres sesiones del Consejo Navarro del Menor en 2021 y se ha activado la Red de Atención Integral a la Infancia. Componen dicha Red tres comisiones con diferentes funciones: Comisión Directora de Atención Integral a la Infancia, Comisión Técnica de Atención Integral a la Infancia y Comisión Operativa de Atención Integral a la Infancia.

Esta institución valora la labor desarrollada en este ámbito y anima a intensificar las iniciativas de promoción y divulgación de los derechos de los menores.

Actuaciones de prevención:

Las actuaciones de prevención tienen por finalidad fundamental evitar o minimizar las posibles situaciones de desprotección y conflicto social.

La intervención de la Administración en este ámbito se desarrolla fundamentalmente a partir de la colaboración y coordinación entre las distintas instancias que, por razón de su actividad, atienden a personas menores de edad (servicios educativos, servicios sanitarios y servicios sociales, esencialmente).

En relación con esta labor preventiva, se explica que, en el contexto de ejecución del II Plan integral de apoyo a la familia, la infancia y la adolescencia en Navarra, continúan la líneas de actuación señaladas en precedentes informes, con mesas sectoriales de colaboración-participación (Departamentos de Salud y Educación, Atención Primaria de Servicios Sociales, entidades gestoras de servicios de atención a la infancia y adolescencia) en el diseño, puesta en marcha y formación del II Manual de Procedimiento para la detección, notificación, valoración e intervención en las situaciones de riesgo y desamparo. El manual, se explica, supone el desarrollo de una única herramienta de valoración de las situaciones de dificultad o conflicto social, hace posible el establecimiento de un modelo básico y consensuado de trabajo en red en todas las áreas de servicios sociales, y persigue la formación continua de las personas profesionales de Salud, Educación y Servicios Sociales, así como el desarrollo e implementación de programas de eficacia probada.

Por otro lado, en cuanto a la implementación de programas, el Departamento informa de la ampliación de la cobertura e intensidad de la intervención y de mejora del modelo de atención con el refuerzo de la intervención socioeducativa y psicológica en los recursos y servicios de preservación familiar; de la ampliación de la cobertura e intensidad de la intervención y de una mayor especialización y extensión de la implantación territorial de los puntos de encuentro familiar; de la implantación generalizada y mejora de la cobertura del programa especializado de apoyo y seguimiento al acogimiento familiar y la adopción, que contemple la capacitación parental y el apoyo psicoterapéutico; y de un nuevo programa de acogimiento residencial en el se incluye a todos los menores residentes en Navarra, independientemente de su origen. Respecto a esto último, se explica que, ante la llegada masiva de menores migrantes en años anteriores, se generaron recursos residenciales específicos para ellos, pauta de atención que se ha venido a modificar, integrándolos en los recursos normalizados del sistema de protección.

Esta institución valora positivamente las medidas de mejora de la coordinación y prevención referidas, animando a reforzar el necesario marco de colaboración y coordinación, por ser imprescindible a la hora de afrontar adecuadamente la prevención y detección de situaciones de desprotección.

Ha de reiterarse la conveniencia de intensificar, en todo lo posible, la labor preventiva, calificada por la Ley Foral 15/2005 de prioritaria, para procurar evitar que las problemáticas que afectan a los menores desemboquen en la necesidad de que intervenga el sistema de protección de forma más expeditiva.

La institución ve preciso insistir, finalmente, en lo conveniente de continuar complementando las acciones dirigidas a potenciar la coordinación entre los agentes que actúan en materia de protección de menores, con los programas o acciones preventivas en el ámbito de la sensibilización social, del apoyo familiar, de las relaciones sociales, de ocio y animación, y de la formación y del empleo, en los términos previstos por el artículo 32 de la Ley Foral 15/2005.

Asimismo, en línea con lo apuntado en el anterior informe, valoramos positivamente el enfoque de integración de la atención de menores extranjeros no acompañados a través de los recursos normalizados del sistema, insistiendo en que, por tratarse normalmente de menores adolescentes, se ha de poner un especial énfasis en los aspectos relativos al acompañamiento en el tránsito a la vida adulta, evitando en todo lo posible la ruptura en la atención prestada al llegar a la mayoría de edad, que puede comprometer el proceso de inclusión.

Actuaciones del sistema de protección:

a) Situaciones de riesgo.

Entre las situaciones de desprotección, en términos generales, las de riesgo son aquellas que presentan una menor intensidad y, por lo tanto, exigen un menor grado de intervención administrativa.

A efectos indicativos de esta variable y de su evolución, el Departamento de Derechos Sociales viene facilitando a esta institución la cifra total de menores atendidos por el sistema especializado de protección. Se incluyen los menores en guarda (acogimiento residencial o familiar y guarda provisional en centros de observación y acogida o en familias de urgencia), los menores en centros de día, los menores en programas especializados de intervención familiar, los menores en el programa de educación de adolescentes, los menores atendidos por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia, y los menores incluidos en programas de autonomía personal.

La cifra de menores atendidos por el sistema especializado, según se colige de los datos del Departamento de Derechos Sociales referidos a 2021, sería de 2.346. La cifra es superior a la del año 2020 (2.243) y sigue la tendencia al alza que se aprecia, en términos generales, en los años precedentes (1.744 menores en 2018, 1.705 menores en 2017, 1.446 menores en 2016, 1.413 menores en 2015 y 2014, 1.267 menores en 2013 y 1.206 menores en 2012). Únicamente la cifra de 2019 es superior (2.411), año en el que, como se apuntaba en anteriores informes, hubo una especial incidencia de la llegada y atención a menores extranjeros no acompañados, que tuvo un fuerte impacto en el sistema de protección de menores y, especialmente, en las situaciones de guarda.

Si se comparan los datos correspondientes a un periodo de diez años (2011-2021), se comprueba que la cifra ha pasado de 1.160 menores a 2.346 menores, lo que supone un incremento superior al 100%. Esta evolución, medida en los últimos cinco años (2016-2021), supone un incremento aproximado del 62% (de 1.446 a 2.346). Los datos ponen de manifiesto que existe un relevante, y creciente, número de menores atendidos por el sistema de protección.

El peso relativo de los casos en que existe separación del núcleo familiar y, por tanto, asunción de la guarda por la Administración pública, decrece levemente en 2021 respecto al año anterior (1.108 menores, sobre un total de 2.346, lo que supone un porcentaje próximo al 47%, en 2021; frente a 1.081 menores, sobre un total de 2.243 menores, lo que supone un porcentaje próximo al 48%, en 2020). El porcentaje de 2019 era próximo al 54% (cifra condicionada por la situación de la atención a menores extranjeros no acompañados de ese año) y el de 2018 próximo al 45%. Por ello, con la especificidad de 2019, se aprecia que esta variable se mantiene relativamente estable en los últimos años.

Procede insistir en la necesidad de adoptar y reforzar medidas para que la intervención pública se produzca en las fases más tempranas de riesgo, a fin de evitar en lo posible la separación del núcleo familiar.

Las cifras de menores atendidos por el sistema de protección y, en particular, la tendencia de crecimiento que se aprecia en la serie de datos que se ofrecen, continúan, por otro lado, ratificando lo preciso de dotar de suficientes medios a los órganos administrativos y equipos de intervención actuantes.

b) Situaciones de desamparo.

Son aquellas situaciones en que la desprotección se manifiesta con mayor intensidad y suponen la asunción de la tutela del menor.

En el año 2021, fueron declarados en situación de desamparo 227 menores, cifra superior a la de 2020 (197 menores) y que ratifica la tendencia al alza apuntada en anteriores informes y que se aprecia durante los últimos años (222 menores en 2019, 144 menores en 2018, 90 menores en 2017, 40 menores en 2016, 35 menores en 2015, 19 menores en 2014 y 21 menores en 2013).

Como ya se viene reiterando, es deseable que se intensifiquen las medidas tendentes a evitar, en lo posible, las situaciones de desamparo, que suponen un mayor grado de desprotección y, por ende, de intervención.

Por otro lado, han sido 22 las declaraciones de remoción del desamparo, por cese de las causas que lo determinaron (13 en 2020, 15 en 2019, 12 en 2018, 6 en 2017, 4 en 2016 y 2 en 2015).

Ha de insistirse en la necesidad de que la Administración pública continúe con los esfuerzos tendentes a procurar las condiciones que hagan viable el retorno de los menores a sus familias de origen. Es preciso recordar a este respecto que este es el objetivo último del desamparo y que ello lleva implícita la obligación de potenciar la intervención con las familias que, por diversas circunstancias, no atienden o no pueden atender a sus menores.

En definitiva, es conveniente continuar reforzando las funciones de prevención, de detección de situaciones de riesgo y de intervención social con las familias, en aras a evitar, en lo posible, que las circunstancias determinen la necesidad de declarar el desamparo de los menores y, llegado el caso, de ser declarada tal situación de desprotección, a hacer viable el retorno.

c) Actuaciones de apoyo a las familias.

Se refiere este punto a las familias que han recibido apoyos de la Administración pública, ya sean de carácter técnico o económico, con independencia de cuál haya sido la modalidad de actuación, y con el objetivo de tratar de evitar la separación o procurar el retorno, si la misma se hubiera producido. El dato es significativo por cuanto da una idea del número de familias que pueden precisar apoyo de la Administración y, por lo tanto, que encuentran dificultades, de mayor o menor intensidad, y de diversa índole, para atender adecuadamente a los menores de edad.

Según los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales, 1.231 familias recibieron algún tipo de apoyo en el ejercicio 2021 (el dato era de 1.053 familias en 2020, de 1.098 familias en 2019, de 1.296 familias en 2018, de 1.134 familias en 2017, y de 844 familias en 2016). Se trata de familias atendidas por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia, familias acogedoras y que reciben apoyo técnico, familias que reciben ayuda económica por acogimiento, familias con menores en programas que no suponen asunción de la guardia (centros de día, programa de intervención familiar, programa de educación para adolescentes), y familias con prestaciones económicas compensatorias.

El dato pone de manifiesto que existe un notable número de núcleos familiares que precisan, en mayor o menor grado, de apoyo público por razón de la situación de sus menores, ya sea de desprotección o en riesgo de estarlo.

Todo ello hace preciso que se evalúe si los recursos con que actualmente cuenta el sistema de protección de menores son adecuados y suficiente para las necesidades de dicho sistema. En todo caso, se insiste en lo aconsejable de realizar un esfuerzo para dotar a los agentes actuantes en este ámbito (fundamentalmente, órganos competentes en la materia de la Subdirección de Familia y Menores, Servicios Sociales de Base, EAIAs y entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras) de recursos suficientes, personales y materiales, para acometer con éxito esta tarea de tan elevada trascendencia social.

d) Menores en situación de guarda.

La guarda es una de las medidas previstas para afrontar situaciones de desprotección y se ejerce a través de la figura del acogimiento, ya sea residencial o familiar.

En los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales sobre los menores en guarda, se deslindan las situaciones de guarda provisional (a través de los centros de observación y acogida, y de familias de urgencia), de las situaciones de acogimiento, residencial o familiar (en este caso, estaríamos ya ante una guarda “no provisional”, acordada tras la fase de valoración).

A partir de tales datos, se constata una evolución similar a la descrita en relación con la cifra de menores atendidos por el sistema especializado de protección. El dato de 2021 (1.108 menores) es ligeramente superior al de 2020 (1.081 menores), inferior al de 2019 (1.301 menores), y nuevamente superior al de ejercicios precedentes (797 menores en 2018 y 751 menores en 2017).

Como aspecto positivo, destacar que han crecido las situaciones de guarda provisional en familias de urgencia (de 11 en 2020 a 21 en 2021), al tiempo que han descendido las cifras de guarda provisional en centros de observación y acogida (de 401 en 2020 a 392 en 2021).

e) Menores tutelados.

La tutela, administrativa u ordinaria, es otra de las medidas de protección establecidas por la ley, vinculada a la situación de desprotección más intensa, esto es, al desamparo.

La cifra proporcionada de menores tutelados en 2021 es 549, que, como es lógico por la correlación existente, refleja una evolución similar a la expresada en apartados anteriores, siendo superior a la de 2020 (512), inferior a la de 2019 de 2019 (574 menores), y superior a la de años anteriores (427 en 2018 y 347 en 2017). La evolución al alza se aprecia también si se toma un periodo de diez años, habiéndose más que duplicado el dato (la cifra era 214 en 2011).

f) Acogimientos vigentes y formalizados.

La tutela de los menores desamparados y la guarda se formaliza a través del acogimiento.

En el año 2021, se formalizó el acogimiento de 216 menores, cifra inferior a la de 2020 (264 menores) y 2019 (382 menores).

La cifra de menores acogidos (no se computan en este apartado los menores que se encuentran en centros de observación y acogida, o en familias de urgencia, con medida de guarda provisional) es de 695 menores (680 menores en 2020, 675 menores en 2019, 520 menores en 2018, 494 menores en 2017 y 499 menores en 2016). Como puede apreciarse, la cifra total de menores acogidos ha crecido de forma significativa durante los últimos cinco años.

En lo que respecta a la relación entre unos y otros tipos de acogimientos, la Ley Foral 15/2005 declara la prioridad del acogimiento familiar respecto al residencial, así como del acogimiento en familia extensa respecto a la ajena, con la pretensión, con el carácter de principio general, de que el menor se halle en la situación más afín o cercana posible a su ámbito natural.

Por lo que se refiere a la primera relación (acogimientos familiares y residenciales), los datos recabados muestran que, en 2021, el porcentaje de acogimientos residenciales es levemente inferior al 60% (413 acogimientos residenciales, sobre un total de 695 acogimientos). Este indicador se mantiene en niveles muy similares en 2018, 2019 y 2020, pero era inferior en años precedentes (el dato de 2015 era próximo al 45% y el de 2016 al 54%).

Se vuelve a confirmar, por lo tanto, el elevado peso relativo de los acogimientos residenciales, lo que es expresivo de la dificultad para hacer valer la preferencia del legislador por el acogimiento familiar. Se está, probablemente, ante uno de los principales retos del sistema de protección de menores, pues se aprecia un elevado grado de institucionalización, y dificultades para revertir esta situación. Sin dejar de reconocer que se está ante un problema en que inciden diversos factores, esta institución no puede sino subrayar esta realidad, que demanda actuaciones por parte de los poderes públicos, habiendo insistirse en lo preciso de adoptar medidas que favorezcan el acogimiento familiar, para que los menores que lo precisen puedan ser atendidos, en lo posible, en un entorno familiar.

Respecto a la fase de guarda provisional o de acogidas de urgencia, como se ha apuntado anteriormente, en 2021 han crecido significativamente los casos de atención familiar (de 11 en 2020 a 21 en 2021), al tiempo que han decrecido levemente los de atención a través de centros de observación acogida (de 401 en 2020 a 392 en 2021), evolución que es positiva. No obstante, el peso relativo de los acogimientos en familias de urgencia continúa siendo muy bajo (0,5% aproximadamente). Dado que la preferencia del entorno familiar sobre el residencial también sería aplicable a esta fase, se ve necesario continuar avanzando en la consolidación del recurso de acogida familiar de urgencia, animando a desarrollar e intensificar las actuaciones emprendidas en tal sentido.

Por lo que atañe a la segunda relación (acogimientos en familia extensa y ajena, dentro de los acogimientos familiares), en 2021 el porcentaje de acogimientos en familia extensa es del 58,1% (164 casos, sobre un total de 282 acogimientos familiares), inferior al de 2020 (63,4%). Este porcentaje era del 65,1% en 2019, del 66,5% en 2018, del 58,9% en 2017 y del 64,4% en 2016

Ha de continuar instándose a que se potencien en todo lo posible la intervención y las actuaciones con el entorno familiar de los menores que precisen apoyo, para que, de ser necesario el acogimiento, pueda darse en el ámbito más próximo al natural. Estas actuaciones, por desarrollarse ordinariamente en este entorno próximo, pueden favorecer, asimismo, un mayor número de casos en que el retorno de los menores con sus padres sea posible y una menor prolongación de las situaciones de separación de los niños.

g) Adopciones nacionales e internacionales y declaraciones de idoneidad.

En 2021 se produjeron 6 adopciones nacionales (2 en 2020, 9 en 2019, 11 en 2018, 8 en 2017 y 7 en 2016) y 2 adopciones internacionales (4 en 2020, 22 en 2019, 29 en 2018, 22 en 2017 y 15 en 2016).

Como puede verse, las cifras de adopciones de 2021, especialmente en el caso de las internacionales, al igual que en el ejercicio precedente, son bajas, lo que puede obedecer a la peculiaridad de la situación vivida en los últimos dos años por causa de la covid-19.

h) Menores en situación de conflicto social.

Este punto se refiere a aquellos menores encuadrados en el sistema de protección que, por su situación de grave inadaptación, pueden encontrarse en riesgo de causarse perjuicios o causarlos a otras personas.

En 2021 se encontraron en esta situación 491 menores, según los datos proporcionados por el Departamento de Derechos Sociales. Se incluyen en este cómputo los datos referentes a menores de 14 años con diligencia penales preliminares (160 casos), que se añaden a los datos de menores en conflicto en centros de observación y acogida (152) y de menores en conflicto en otros programas del sistema de protección (179).

El dato comparable del año 2020 era de 368 menores, el del año 2019 de 483 menores y el del año 2018 de 540 menores.

El aumento de casos de 2021 respecto al año anterior se aprecia en los tres ámbitos considerados, con una especial incidencia en el caso de las diligencias penales preliminares (la cifra pasa de 79 a 160).

Ha de continuarse con los esfuerzos tendentes a atajar o reducir esta problemática, mediante la aplicación de medidas preventivas, educativas, culturales y de inserción. Asimismo, ha de insistirse en lo preciso de prestar un apoyo especial a las familias con menores en esta situación de conflicto, que, en no pocas ocasiones, padecen graves dificultades derivadas de la misma.

i) Programas de autonomía personal.

Por tales se entiende aquellos programas destinados a menores con edad comprendida entre los 16 y los 18 años sobre los que ha recaído alguna medida judicial y administrativa, en orden a lograr su integración social y laboral.

Según los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales, en 2021 fueron 227 los menores en programas de autonomía. La cifra era de 194 menores en 2020, de 81 menores en 2019, de 48 menores en 2018 y de 36 en 2017.

Continúan creciendo, por lo tanto, las cifras relativas a estos programas, animando la institución a insistir en las actuaciones y medidas adoptadas en este ámbito, habiendo sido destacada en precedentes informes la conveniencia de potenciar los programas de emancipación o de tránsito a la vida adulta.

j) Menores extranjeros no acompañados.

Como ya se apuntaba en anteriores informes anuales, particularmente en 2019, la atención a menores extranjeros no acompañados tuvo una especial incidencia en el sistema de protección.

En 2020 y 2021 la incidencia ha seguido siendo relevante, aunque no tan elevada como en el referido año 2019.

Se exponen en este apartado los datos proporcionados por el Departamento de Derechos Sociales referentes a la atención a estos menores en el año 2021:

a) Número de menores extranjeros no acompañados atendidos en 2021:

En el año 2021 fueron atendidos en los recursos de protección 363 menores extranjeros no acompañados. Respecto a los recursos de atención, fueron atendidos desde los siguientes programas (un/una joven puede haber pasado por más de un recurso durante el año):

- Centro de Observación y Acogida: 183

- Programa de Acogimiento Residencial: 198

- Programa de Acogimiento Familiar: 3

- Programa de Apoyo a Jóvenes en Proceso de Autonomía: 154

a. Por edad:

Tramo de edad	Mujer	Hombre	Total
<14 años (nacidos/as 2008 y posterior)	0	2	2
>14 – 16 años (nacidos/as 2005 a 2007)	0	54	54
>16 -18 años (nacidos/as 2003-2004)	1	222	223
>18 -19 años (nacidos/as 2002)	2	65	67
>19 años	0	17	17
TOTAL	3	360	363

b. Por sexo:

360 chicos, 3 chicas

b) Número de menores extranjeros no acompañados acogidos en el sistema de protección en 2021.

En el año 2021, han sido acogidos 363 menores extranjeros no acompañados en el sistema de protección, siendo atendidos desde los diferentes programas del siguiente modo (un/una menor puede haber sido atendida desde más de un programa a lo largo del año).

- Centro de Observación y Acogida: 183

- Programa de Acogimiento Residencial: 198

- Programa de Acogimiento Familiar: 3

- Programa de Apoyo a Jóvenes en Proceso de Autonomía: 154

c) Número de medidas de protección adoptadas formalmente con los menores extranjeros no acompañados (guarda y desamparo) en 2021.

En 2021 fueron atendidos desde los Centros de Observación y Acogida un total de 176 jóvenes, inicialmente con situaciones de guarda provisional (primera acogida). La valoración concluyó en el caso de 104 jóvenes con la declaración de su situación de desamparo. En el caso de 35 jóvenes el procedimiento finalizó sin declaración de desamparo, causando baja por diferentes motivos (tutela activa en otras CCAA, fugas, declaración de mayoría de edad…). A fecha 31 de diciembre de 2021 permanecían 37 jóvenes en proceso de valoración, sin haberse concluido el proceso.

d) Número de medidas de acogimiento adoptadas (residencial y familiar) en 2021.

Durante el año 2021 fue constituido el Acogimiento Familiar de dos jóvenes migrantes no acompañados.

En cuanto al Acogimiento Residencial, se incorporaron a dicha medida de protección 68 jóvenes durante el año 2021.

Se mantiene el seguimiento de los dos menores en acogimiento familiar de años precedentes.

e) Número total de plazas residenciales para menores extranjeros no acompañados.

Hasta el 14 de noviembre de 2021, los recursos específicos para los menores extranjeros no acompañados son:

• 1 Centros de observación y acogida (40 plazas),

• 30 plazas de Acogimiento residencial básico (pisos en la comunidad),

• 110 plazas en recursos habitacionales (pisos de preautonomía, en distintas localidades de la geografía navarra)

• 40 plazas de atención en el Programa de Autonomía en medio abierto (sin estancia en centro). Veinte de ellas en Pamplona y otras 20 en el Área de Tudela y Ribera.

A partir del inicio del nuevo concierto social, con fecha 15 de noviembre de 2021 solo hay un centro de 40 plazas exclusivamente para menores migrantes, el resto de plazas residenciales del sistema de protección son para acoger a todos los y las menores independientemente de su origen.

f) Porcentaje de menores extranjero no acompañados respecto del total de menores atendidos en el sistema de protección:

Del total de menores bajo medida de protección (acogimiento familiar y residencial) referenciados en este informe (695 menores), el 29% aproximadamente son menores extranjeros no acompañados.

E) Actuaciones del sistema de reforma:

En referencia al sistema de reforma, los datos proporcionados muestran que en 2021 se dictaron 256 medidas para su cumplimiento en medio abierto, cifra superior a la de 2020 (179 medidas) e inferior a la de años anteriores (325 medidas en 2017, 335 medidas en 2018 y 376 medidas en 2019).

Asimismo, los datos ponen de manifiesto que fueron 37 los menores afectados por medidas de internamiento, cifra también superior a la de 2020 (25 menores) e inferior a la de años anteriores (44 casos en 2017, 49 casos en 2018 y 58 casos en 2019).

Es preciso redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que pueden derivar en conflicto y conductas punibles, con coordinación de actuaciones entre las diversas instancias implicadas (ámbitos familiar, social y educativo, principalmente).

5.4.2. Cuadro de información de la evolución de los últimos años.

I. Menores atendidos por el sistema de protección.

		2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Menores en guarda	Acogimiento residencial o familiar	550	538	469	485	461	499	494	520	675	669	695
	Guarda provisional (COAs)	164	197	184	174	179	225	235	264	611	401	392
	Guarda provisional familias de urgencia			2	7	17	15	22	13	15	11	21
	Total	714	735	655	666	657	739	751	797	1301	1081	1108
Menores en centros de día		27	26	30	46	25	26	27	24	27	23	28
MENORES en Programas Especializados de Intervención Familiar (PEIF)		132	175	152	181	212	176	270	343	332	307	252
MENORES en el Programa de Educación de Adolescentes (PEA)		32	28	28	30	24	25	41	45	40	40	37
MENORES con intervención de los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia EAIA (Estella, Tafalla, Tudela, Comarca/Zona Norte*)		241	224	358	450	468	461	580	487	630	598	694
MENORES en PROGRAMAS de AUTONOMÍA		14	18	44	40	27	19	36	48	81	194	227
Total		446	471	612	747	756	707	954	947	1110	1162	1238
TOTAL MENORES		1160	1206	1267	1413	1413	1446	1705	1744	2411	2243	2346

II. Familias atendidas por los EAIAs.

			2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
EAIA	Estella	Familias	70	72	73	84	88	91	140	97	83	58	85
	Tafalla	Familias	60	56	58	75	65	69	96	57	70	70	80
	Tudela	Familias		5	77	97	110	106	162	81	91	84	87
	Comarca¹	Familias								33	106	121	125
	Total		130	133	208	256	263	266	398	268	350	333	377

¹ El EAIA de la Comarca de Pamplona se ha incorporado a la red de Atención Primaria en agosto de 2018.

III. Familias acogedoras y que reciben apoyo técnico. (dato a fecha 31/12/2021)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Familias acogedoras	198	218	210	210	217	198	190	209	186	190	187

IV. Familias acogedoras que reciben ayuda económica.

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Familias que reciben ayuda por acogimiento

151

156

153

181

194

150 (fam.)

186

191

246 (fam.)

259

269

187 (men.)

296 (men.)

327 (men.)

362

(men.)

V. Familias con menores en otros programas que no suponen asunción de guarda.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
FAMILIAS CENTRO DÍA (se contabilizaban menores, hasta 2013 en que se incluyen familias).			25	40	17	23	25	24	27	18	23
FAMILIAS en programa Especializado de Intervención Familiar	82	83	68	77	92	97	195	215	152	148	183
FAMILIAS PEA (se 285contabilizaban menores, hasta 2013 en que se incluyen familias).			28	30	24	25	28	35	40	40	37

VI. Familias que reciben la ayuda por prestación económica compensatoria.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Prestaciones económicas compensatorias (son ayudas a menores, en 2013 ya se distingue a familias)	96	56	26	-	-	-	-	-	-	-	-
18 Fam.	48 Fam.	71 Fam.	85 Fam.	92 Fam.	102 Fam.	97 Fam.	138 Fam	155

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Prestaciones económicas compensatorias (son ayudas a menores, en 2013 ya se distingue a familias)

18 Fam.

48 Fam.

71 Fam.

85 Fam.

92 Fam.

102 Fam.

97 Fam.

138

Fam

155

VII. Menores en situación de desamparo.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Desamparados declarados en el año	38	32	21	19	35	40	90	144	222	197	227
TOTAL MENORES TUTELADOS	214	202	220	239	178	253*	347	427	574	512	549

* A 31/12/16 sólo se tenían registrados 195 desamparos vigentes, dadas las remociones de desamparos y la pérdida de la vigencia de la medida por mayoría de edad.

VIII. Menores en acogimiento residencial y familiar.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Acogimiento residencial	310	292	225	237	209	271	265	311	411	412	413
Acogimiento Familiar*	240	246	244	248	252	228	229	209	264	268	282
Total	550	538	469	485	461	499	494	520	675	681	695

*En acogimiento familiar no se entiende incluido el acogimiento preadoptivo.

IX. Acogimientos en familia extensa y en familia ajena.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Familia ajena	85	93	88	86	82	81	94	70	92	98	118
Familia extensa	155	153	156	162	170	147	135	139	172	170	164
Total	240	246	244	248	252	228	229	209	264	268	282

X. Acogimientos familiares simples, permanentes y preadoptivos.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Acog. temporales	68	61	72	51	49	42	57	27	25	34	78
Acog. permanentes	172	185	172	197	203	186	172	182	239	223	184
Acog. urgencia										11	10
Acog. preadoptivos	8	9	9	7	0	0	No	No	-	-	-

XI. Menores en situación de guarda provisional.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Centro de Observación y Acogida Beloso Alto* (dificultad)	64	65	56	55	64	67	90	47	73	60	64
Centro de Observación y Acogida Ilundain** (conflicto)	100	132	128	119	115	158	145	217	247	121	152
Centro de Observación y Acogida MENAs									291	224	176
FAMILIAS URGENCIA			2	7	17	15	22	13	15	11	21
TOTAL	164	197	186	181	196	240	257	277	626	416	413

* Desde el 2019 el COA Argaray pasa a ubicarse en Beloso Alto, pasando su gestión a la Fundación Pública Gizain.

** En el 2019 el COA de Conflicto cuenta con dos espacios físicos: Ilundain y Zizur.

XII. Menores en conflicto.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Menores en COA conflicto	100	132	128	119	115	158	145	217	247	121	152
Menores en conflicto en otros programas (acogimiento residencial, PEA, ETC…)	161	91	92	137	341	360	420	241	141	168	179
Menores de 14 años infractores con diligencias preliminares								82	95	79	160
Total menores en conflicto	261	223	220	256	456	518	565	540	483	207	491

XIII. Menores en guarda.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Menores en acogimiento	550	538	469	485	461	499	494	520	675	669	695
COAS	164	197	184	174	179	225	235	264	611	401	424
Familias de urgencia				7	17	15	22	13	15	11	21
Total	714	735	653	666	657	739	751	797	1301	1081	1140

XIV. Adopción nacional.

		2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Nº menores con propuesta de adopción*	Total	8	16	9	10	8	10	8	11	9	9	7
	De Navarra	8	9	5	8	8	5	5	5	8	1	1
	Lista 0-2 años	3	2	3	2	3	2				1	1
	De otras CCAA		7	4	2	0	5	3	6	1	6	6
Nº menores con propuesta de adopción del ANADP		8	10	5	8	8	5	5	7	8	2	7
Autos de adopción		6	7	14	15	3	8 (1 de ellas dene-gada)	8	11	9	2	6
Autos de adopción	Con propuesta de Navarra	6	5	12	7	3	5	5	5	8	2	1
Autos de adopción	De otras CCAA		2	2	8	0	2	3	6	1	0	6
Familias solicitantes		41	30	21	34	15	11	16	21	21	9	8

*La Ley 28/2015, de 28 de julio, modifica la tipología de acogimiento familiar. La figura del acogimiento preadoptivo desaparece. A partir de la fecha de entrada en vigor de la ley se constituye por resolución administrativa una “delegación de guarda con fines de adopción”.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Certificados Idoneidad Nacional	4	5	2	23	16	11	37	22	1	10	9

XV. Adopción internacional.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Familias solicitantes	45	46	18	29	19	23	21	18	18	11	6
Certificados idoneidad	93	70	59	56	22	40	37	29	10	15	12
Menores adoptados	65	45	49	27	30	15	22	29	22	4	2
Total menores adoptados en Navarra	1050	1095	1144	1171	1201	1216	1238	1278	1309	1313	1315
Menores con seguimiento	279	232	205	174	175	132	160	190	191	350	154

XVI. Menores con apoyo de la Administración.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
MENORES CENTRO DÍA	27	26	30	46	25	26	27	24	27	23	28
MENORES en Programas Especializados de Intervención Familiar (PEIF)	132	175	152	181	212	176	270	343	332	307	252
MENORES en el Programa de Educación de Adolescentes (PEA)	32	28	28	30	24	25	41	45	40	40	37
MENORES con intervención de los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia EAIAS (Estella, Tafalla y Tudela, Comarca/Zona Norte*)	241	224	358	450	468	461	580	487	630	598	694
MENORES en PROGRAMAS de AUTONOMÍA	14	18	44	40	27	19	36	48	81	194	227
TOTAL	446	471	612	747	756	707	954	947	1093	1162	1238

XVII. Menores en el sistema de reforma.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Medio abierto**	362	288	303	321	242	251	325	335	376	179	256
Internamiento	31	21	43	54	36	39	44	49	58	25	37

*El EAIA de Comarca y Zona Norte desarrolla su labor a partir del 2019.

** Las cifras se refieren al número de medidas dictadas para su cumplimiento en medio abierto por parte de menores. Las referencias al internamiento son al número de menores.

5.4.3. Sugerencias

En ejercicio de la función de mejora de la protección de los derechos de los niños y niñas y de los adolescentes y de mejora de los servicios públicos que corresponde al Defensor del Pueblo de Navarra, esta institución valora positivamente las medidas recogidas en la información facilitada por el Departamento de Derechos Sociales y anima a su implementación.

Asimismo, ve oportuno trasladar al Departamento de Derechos Sociales las siguientes sugerencias:

Primera. Insistir en potenciar las líneas de actuación orientadas a favorecer la desinstitucionalización de los menores, y, en todo lo posible, reforzarlas, a fin de favorecer la permanencia en el medio familiar propio o, en su defecto, en familias de acogida.

Los datos apreciados vuelven a poner de manifiesto la dificultad para hacer valer la preferencia del acogimiento familiar respecto al residencial, siendo necesario procurar reducir el grado de institucionalización.

Apreciando como positiva la línea de actuación referida a tal finalidad que expone el Departamento de Derechos, se ve preciso sugerir en este ámbito la elaboración de Plan de reducción de la institucionalización de menores y de fomento del acogimiento familiar, que, atendiendo a tramos de edades y otros parámetros adecuados, recoja objetivos, medidas, compromisos, plazos temporales, etcétera, a fin de eliminar o minimizar la institucionalización y procurar revertir la situación apreciada.

Resulta pertinente continuar promoviendo la modalidad de acogimiento familiar, con medidas de concienciación, de formación a las familias acogedores, de apoyo económico, etcétera.

Respecto a los acogimientos familiares de urgencia, aun cuando se aprecia una evolución favorable, el alcance es todavía muy limitado, por lo que se anima a continuar con su fomento.

Segunda. Reforzar en lo posible los recursos del sistema de protección de menores, así como a los distintos agentes actuantes en materia de protección del menor (órganos correspondientes de la Subdirección de Familia y Menores, Servicios Sociales de Base, EAIAs, entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras, etcétera), teniendo en cuenta la evolución prevista o previsible de las necesidades del sistema de protección de menores, a la vista de las tendencias apreciadas en los últimos años.

Se hace preciso insistir en que, como se deriva de la serie de datos presentada, los indicadores de actividad de la última década han crecido de forma muy significativa, lo que aconseja una evaluación y adaptación constante de los medios disponibles.

Se hace necesario que el sistema de protección del menor cuente con suficientes recursos, humanos, materiales o técnicos, para acometer adecuadamente las funciones legalmente encomendadas, y se sugiere que, de ser posible, se refuercen las dotaciones actuales.

Tercera. Continuar con la revisión, mejora y desarrollo de la legislación foral sobre la protección de la infancia y la adolescencia, ajustándola a la evolución del ordenamiento jurídico en la materia, y de los enfoques de atención y protección de los derechos de los menores, así como a necesidades específicas detectadas paulatinamente.

A este respecto, señalar que el Departamento ha informado de la elaboración de un proyecto de ley foral en la materia a lo largo de 2021, habiéndose desarrollado un proceso participativo a tal fin.

Cuarta. Continuar con la puesta en marcha de las medidas y líneas de actuación previstas en el plan vigente de atención a la infancia y a la adolescencia, y de las actuaciones de programación y coordinación relacionadas con el mismo, así como con su evaluación periódica.

Quinta. Tener en cuenta en dicha evaluación la incidencia durante los últimos años de los programas de atención a menores extranjeros no acompañados que vienen desarrollándose sobre el conjunto del sistema de protección.

La institución anima a que se continué con la atención a dichos menores extranjeros no acompañados, mejorando en todo lo posible los programas correspondientes y la coordinación con otras Administraciones competentes, cohonestándolos con el desarrollo de los restantes programas del sistema de protección.

Asimismo, la institución insisite en que considera preciso que se garantice, especialmente en el caso de estos menores, la continuidad de programas de apoyo, acompañamiento y emancipación o tránsito a la vida adulta, de forma que la intervención prestada durante la minoría de edad no padezca rupturas derivadas del solo hecho de alcanzarse la mayoría de edad.

Sexta. Incidir en la difusión de los derechos y deberes de los menores y continuar con las líneas de mejora de la coordinación entre los órganos administrativos que atiendan a aquellos, especialmente los del ámbito educativo, sanitario y social, con vistas a la prevención y la protección temprana de situaciones de riesgo, y a procurar, en lo posible, un sistema que funcione en red.

Séptima. Seguir reforzando la intervención temprana en situaciones de riesgo, a través de los dispositivos y mecanismos existentes para la detección de las mismas, procurando, en lo posible, evitar que tales situaciones deriven en la separación del menor de su ámbito familiar y, en su caso, en declaraciones de desamparo.

Octava. Potenciar el apoyo a las familias con menores en situación de riesgo, a fin de procurar el mantenimiento de tales menores en su ámbito natural. Asimismo, reforzar el contacto, la información, acompañamiento y, en su caso, el apoyo, a las familias cuyos menores hayan sido declarados en situación de desamparo o separados del núcleo familiar, procurando, en lo posible, crear las condiciones precisas para hacer viable el retorno, sin perjuicio de la primacía en todo caso del interés superior del menor.

Novena. Intensificar los programas destinados a menores en situación de conflicto social, con medidas preventivas, educativas, culturales y de inserción social y, en su caso, laboral, integrando en tales programas la atención y apoyos especiales a las familias. En relación con ello, redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que pueden derivar en conflicto y conductas punibles, con coordinación de actuaciones entre las diversas instancias implicada (ámbitos familiar, social y educativo, principalmente), y procurando minimizar de este modo las actuaciones del sistema de reforma.

Décima. Seguir reforzando los programas de autonomía personal, con medidas de apoyo tanto económicas como técnicas, que permitan un adecuado tránsito a la vida adulta por parte de los adolescentes sobre los que haya recaído alguna medida judicial o administrativa. Y apoyar con medidas apropiadas a los jóvenes que han alcanzado la edad adulta cuando se aprecien situaciones de especial vulnerabilidad mientras sea necesario.

3. Le quedaría muy agradecido si, en plazo de dos meses, me hiciera llegar su criterio de aceptación o no de estas sugerencias, y, en su caso, las razones que justifiquen la no aceptación.

Le agradezco por anticipado la atención que, a buen seguro, dispensará al presente escrito y aprovecho la ocasión para transmitirle testimonio de mi consideración más distinguida.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea