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Funcionamiento de las entidades locales
Tema: Imposición de sanciones.
Funcionamiento de entidades locales
Ayuntamiento de Cintruénigo
Señora alcaldesa:
El 6 de febrero de 2014 recibí un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Cintruénigo, por la imposición de varias sanciones.
En dicho escrito, me exponía que:
Le han sido impuestas dos sanciones relativas al campo de la huerta de Cintruénigo: una, por tener un caballo suelto; la otra, por regar un pequeño camino secundario.
Los hechos denunciados son ficticios y así lo ha puesto de manifiesto, realizando alegaciones e instancias al Ayuntamiento, que no han sido atendidas.
Considera que el Jefe de la Policía Municipal de Cintruénigo está abusando de su poder, lo que se traduce en una serie de expedientes sancionadores sucesivos.
Seguidamente, me dirigí al Ayuntamiento de Cintruénigo, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
A dicha petición, siguió la emisión del siguiente informe del Ayuntamiento de Cintruénigo:
“Con fecha 30 de Enero de 2013, se interviene mediante oficio denuncia interpuesto por Policía local, y derivada de la comprobación de las quejas interpuestas por el vecino de Cintruénigo, D. […], relativas al regado de camino por el que accede a la parcela de su propiedad número 1185 del polígono 7.
Los Agentes, previa formalización de la denuncia y a fin de comprobar la veracidad de la queja presentada, se personan en el lugar de los hechos y comprueban que además del camino, el agua procedente del regado de las parcelas del Sr. […], ha anegado las parcelas 1184, 1175, 1178, 1182 y 618. Todas ellas del polígono 7, próximas a la suya o a la acequia por la que riega.
Estos hechos son constitutivos de una infracción dispuesta en la L.F. 6/1990 artículo 117 y se da inicio al expediente sancionador.
Quede claro, que el Sr. […] manifiesta que estos hechos no es la primera vez que suceden y que, transcribo literalmente Desde que ha llegado esta persona a la zona, no tienen más que problemas con él
.
Dado trámite al expediente con:
- Decreto de incoación y pliego de cargos
- Alegaciones del Sr. Ignacio […]
- Ratificación del Agente
- Propuesta de Resolución y
- Resolución
- Solicitud del Sr. […] solicitando aplazamiento de la multa y por tanto, aceptando la sanción y reconociendo la culpabilidad.
En relación con la sanción por tener caballo suelto
, le detallo las actuaciones llevadas a cabo.
Existen tres denuncias, todas ellas motivadas por denuncias y quejas de vecinos:
- DA-78/12 Día 28 y 29 de Octubre entre las 10 y 13 h. por tener CABALLOS, que no caballo, sueltos, campando a sus anchas por las parcelas.
- DA-79/12 Día 30 de Octubre entre las 7 y las 8 por tener CABALLOS sueltos campando a sus anchas por parcelas.
- DA-80/12 Día 1 de Noviembre entre las 8 y las 10 por tener CABALLOS sueltos campando a sus anchas y causando daños a plantas y hortalizas.
A las dos primeras actuaciones, el Sr. […] fue requerido por Policía Local, pero hizo caso omiso a las mismas, puesto que al día siguiente, se volvieron a repetir los hechos, mostrando una dejadez inusual en la adopción de medidas para evitar los mismos.
Igualmente a las dos primeras infracciones se les incoa el correspondiente expediente sancionador, a las que el Sr. […] presenta alegaciones y esta Alcaldía, después de mantener reunión con él y con el único fin de evitar al Sr. […] la imposición, si correspondiese, de tres sanciones, unifica con la tercera denuncia. Dato éste que se le comunica verbalmente al presunto infractor.
En lo referente a la manifestación del Sr. […] sobre la falsedad de los hechos denunciados, se adjunta copia tanto de las denuncias habidas como de fotografías que demuestran la veracidad de los hechos sancionados.
No son ciertas sus manifestaciones respecto a que esta Alcaldía no ha accedido a la petición El Sr. […] tanto para mantener las entrevistas que ha solicitado como para solucionar la situación. Otra cosa es que el planteamiento efectuado, como es el fraccionamiento de pagos, no le convenga.
Respecto a las cinco multas, EL Sr. […] tiene desde el año 2008 tres sanciones por infracciones al reglamento de circulación, no cinco:
06/05/2008 No indicar hora de inicio de estacionamiento en zona limitada
01/02/2013 No obedecer señal de entrada
04/02/2013 Estacionar en vado autorizado. El denunciado, indica la sanción
Abandona el lugar haciendo caso omiso a las indicaciones de la Policía
.
Con esta actitud, el denunciado deja constancia del total desprecio que muestra por los Agentes de la autoridad.
De acuerdo a su solicitud de la prestación de trabajos a la comunidad en contraprestación con las sanciones que tiene pendiente del pago el Sr. […], indicarle que no tenemos ordenanza aprobada que regule aquella propuesta, por lo que no se puede llevar a cabo.
Es todo lo que tengo que comunicar a Vd. para que valore, tanto las actuaciones del Sr. […] como las llevadas a cabo por este Ayuntamiento”.
“El 24 de febrero de 2014, he recibido su informe relativo al expediente indicado, que corresponde a la queja presentada por el señor don […] frente al Ayuntamiento de Cintruénigo, por la imposición de varias sanciones.
En concreto, la queja, formulada el 6 de febrero de 2014, se centraba en dos expedientes sancionadores: uno de ellas, por tener un caballo suelto; y el otro, por regar un pequeño camino secundario.
Con posterioridad a la presentación de la queja y de la solicitud de información que le formulé, mediante tres nuevos escritos, recibidos en esta institución los pasados 14 de febrero, 20 de febrero y 3 de marzo de 2014, el interesado refiere nuevas actuaciones sancionadoras contra su persona, relativas al uso de las fincas de que es titular en Cintruénigo, viniendo a considerar que se está produciendo una conducta persecutoria (en estos escritos, alude, como hechos que, al parecer, habrían motivado las nuevas acciones sancionadoras, a la colocación de pinos de cubrimiento, de una cabina o cajón de herramientas, a la reparación de la zona que linda con la finca del vecino, y a la colocación de en una acequia de su finca de un depósito, tablas, leña y un cajón WC móvil).
Le agradezco la respuesta dada a la solicitud de informe que le remití, que me será de utilidad para resolver sobre la queja.
No obstante, a la vista de la cuestión que se suscita y de los nuevos escritos presentados por el interesado, y a efectos de poder pronunciarme adecuadamente, tengo a bien solicitarle la remisión de una copia íntegra los expedientes sancionadores que se hayan tramitado en relación con estos hechos, con la documentación que actualmente obre en los mismos:
Esta última solicitud de información ha dado lugar al siguiente informe del Ayuntamiento de Cintruénigo:
Conforme su oficio de fecha 5 de Marzo, relativo a los expediente sancionadores incoados a D. […], adjunto tengo a bien remitir a Vd. copia de los mismos. Indicarle que no se le han incoado expedientes sancionadores posteriores, tal y como indica el Sr. […]. Sí requerimientos varios que parece ser y conforme a la documentación adjunta, le cuesta cumplir. Adjunto también copia de los mismos
.
Dicho informe se acompaña de la documentación de los expedientes solicitados.
Como se colige del escrito de queja, esta se presenta ante la imposición de dos sanciones por parte del Ayuntamiento de Cintrúenigo al señor […], que, según viene a considerar este, reflejan una actitud persecutoria por parte de dicha entidad local hacia su persona.
El pronunciamiento de esta institución, en ejercicio de la función de supervisión que le corresponde ante las Administraciones públicas de Navarra, ha de centrarse en estas dos sanciones, que son los actos administrativos que, en este momento, pueden ser objeto de dicha supervisión.
La primera de las dos sanciones fue impuesta, según aprecia esta institución, por Resolución de 26 de marzo de 2013, de la Alcaldesa de Cintruénigo. Mediante dicha Resolución, en relación con los hechos consistentes en tener caballos sueltos en parcela 1196 y 1183 del polígono 7, habiendo sido requerido en varios ocasiones y haciendo caso omiso a los requerimientos
, se impone al señor […] una multa de 600 euros considerándole autor de una infracción administrativa grave tipificada en la Ley Foral 7/1994, de 31 de mayo, de protección de los animales de Navarra. Se indica que tal infracción muy grave se encuentra tipificada en el artículo 5.1 y en el artículo 11 de la citada Ley Foral.
El artículo 5.1 de la Ley Foral 7/1994, invocado por el Ayuntamiento, dispone lo siguiente:
El poseedor de un animal, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del propietario, es responsable de los daños, los perjuicios y las molestias que ocasione a las personas, las cosas, las vías y los espacios públicos y al medio natural en general, de acuerdo con la Ley aplicable en su caso
.
Como puede comprobarse, el precepto no tipifica ninguna infracción administrativa, ni muy grave, ni grave, ni leve, sino que recoge una regla relativa a la responsabilidad civil del poseedor y, en su caso, del propietario de un animal.
Por su parte, el artículo 11 de la misma ley foral, también invocado en la resolución sancionadora a efectos de tipificación de la infracción, establece:
Si el animal lleva identificación se avisará al propietario y éste tendrá, a partir de este momento, un plazo de diez días para recuperarlo, abonando previamente los gastos que haya originado su mantenimiento. Transcurrido dicho plazo, sin que el propietario lo hubiere recuperado, el animal se entenderá abandonado, lo que permitirá exigir responsabilidades al dueño del animal”.
Tampoco este precepto, relativo al supuesto del abandono de un animal, tipifica una infracción, por más que su contenido tenga relación con una de las infracciones tipificadas en la ley (la tipificación de infracciones se recoge en el artículo 24 de la citada Ley Foral 7/1994).
La falta de invocación en el expediente sancionador de un concreto tipo infractor, a juicio de esta institución, es motivo suficiente para considerar que la sanción no se ajusta a derecho, por no acomodarse tal omisión a las exigencias inherentes al principio de tipicidad, que limita el ejercicio de la potestad sancionadora. Este principio, prescrito por el artículo 129 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, e íntimamente relacionado con los principios de legalidad y de presunción de inocencia, hace preciso que, en el expediente sancionador, ya desde su inicio, quede constancia al afectado de cuál es la concreta infracción imputada, lo que exige que los hechos supuestamente infractores queden subsumidos en un tipo infractor previsto por la ley.
Esta exigencia, por lo razonado anteriormente, en cuanto se citan preceptos de la ley que no tienen la función de tipificar infracciones, no ha sido debidamente observada, lo que, tratándose del ejercicio de la potestad sancionadora, no cabe ser considerado una mera irregularidad no invalidante.
Pero es que, además, esos hechos que motivan el expediente sancionador (tener caballos sueltos en parcela 1196 y 1183 del polígono 7, habiendo sido requerido en varios ocasiones y haciendo caso omiso a los requerimientos
), no determinan la comisión de la infracción muy grave que, si bien no se indica expresamente, parece haber considerado el Ayuntamiento de Cintruénigo para imponer la sanción de 600 euros: la consistente en el abandono del animal
(infracción muy grave, según el artículo 24.4 c) de la Ley Foral 7/1994)
La conducta de abandono de un animal exige apreciar en el expedientado una conducta, activa u omisiva, que coloque a dicho animal en situación de desamparo y que, además, cuando menos, sea culposa. Así, en la Sentencia 97/2008, de 6 de marzo, de la Audiencia Provincial de Lleida, y en la Sentencia 23/2007, de 5 de marzo, de la Audiencia Provincial de Segovia, se señala que habrá que entender por tanto que el abandono se puede producir tanto porque se deje al animal, como porque se le coloque en situación de desamparo, tanto por la acción directa de expulsarle, como por la omisiva de no acogerle cuando se sabe donde se encuentra
.
Se trata de un tipo infractor previsto, por tanto, para los casos en que se aprecia en la persona responsable una voluntad de no atender a un animal suyo o bajo su custodia, y, por tanto, orientado a la protección del animal.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa, la conducta del señor […] no es determinante de esa infracción de abandono del animal. Ni la descripción de hechos (tener caballos sueltos en determinadas parcelas, localizadas e identificadas), ni el origen del expediente sancionador (una denuncia de un vecino que se siente perjudicado), ni las actuaciones del Ayuntamiento de Cintruénigo (sucesivos requerimientos al dueño y apertura de dos expedientes sancionadores al respecto), ni el estado de cosas posterior (el señor […] continúa en posesión de sus caballos) remiten a una infracción consistente en el abandono de tales animales. Una cosa es que pueda defenderse que tal conducta del señor […] no sea la debida y requiera algún tipo de reproche, y otra concluir que tal conducta es determinante de un abandono de los caballos, en la que, como se ha razonado, lo relevante es que estos se encuentren desamparados, desatendidos, por acción u omisión de su dueño, siendo el bien jurídico comprometido el de protección de los animales. No hay tal en el caso que se analiza, pues no cabe concluir que el señor […] abandonara sus caballos, en el sentido que ha de darse a esta conducta, que es la de deshacerse de tales animales.
Por todo lo razonado, procedería a juicio de esta institución que se deje sin efecto la sanción indicada.
La segunda de las dos sanciones objeto de queja fue impuesta por Resolución de 2 de mayo de de 2013, de la Alcaldesa de Cintruénigo. Mediante dicha Resolución, en relación con los hechos consistentes en regado de camino denominado ramal de acceso al paraje del piojo desde el camino de la huerta
, se impone al señor […] una multa de 600 euros, considerándole autor de una infracción administrativa leve tipificada en el artículo 117 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra.
El precepto legal señalado establece que:
Las responsabilidades y sanciones mencionadas en los números anteriores se sustanciarán y ejecutarán por vía administrativa”.
El mencionado precepto se encuentra dentro de la parte de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra que regula la defensa, conservación y recuperación de los bienes de las entidades locales de Navarra. Se trata de una habilitación para reaccionar ante quienes causen daño al patrimonio local, tanto por vía sancionadora, como por vía restitutoria. El bien jurídico protegido es el deber de conservación y protección de los bienes públicos.
En el caso que se suscita, el origen de la actuación sancionadora tiene lugar por cuanto un vecino denuncia que el camino por el que accede hasta su propiedad se encuentra anegado de agua, lo que obedece a que el denunciado deja toda la noche entrando el agua a su parcela y alguna más que utiliza
(sic).
A juicio de esta institución, estos hechos no tienen encaje en la infracción que se invoca. No estamos ante un supuesto de daños a los bienes de la entidad local, lo que requeriría, en primer lugar, que se concretaran cuáles son esos daños y que se cuantificaran los mismos o, en su defecto, se justificara la imposibilidad de estimarlos. Ni el regado del camino con agua parece causa apta para determinar un daño al patrimonio local, en el sentido a que se refiere el precepto que se invoca -máxime, si se tiene en cuenta que el vertido del elemento acuoso se produce en una vía rural, en un camino-, ni se analizan en el expediente cuáles fueron los daños producidos y su cuantificación, ni el origen de las actuaciones -denuncia de un vecino afectado por el agua vertida al camino- apunta a que la protección del patrimonio local fuera el bien jurídico a proteger, ni se razona cuáles fueron las reparaciones de los bienes supuestamente dañados –reparaciones que, por la naturaleza de la infracción que se imputa, habrían de acompañar a la acción sancionadora-.
Por ello, esta institución estima que, tampoco en esta segunda sanción, concurrió la infracción imputada, lo que no se acomoda a las exigencias derivadas del principio de tipicidad.
A la vista de todo lo anterior, esta institución debe recomendar que se revoquen las dos sanciones impuestas al señor […], ambas por importe de 600 euros, y que, de haber sido ya abonadas, se le devuelvan las cuantías ingresadas en tal concepto. Las anteriores consideraciones no suponen un juicio de adecuación de la conducta de la referida persona (lo que no corresponde a esta institución y que, visto lo señalado por la Alcadesa de Cintruénigo en la parte final de su primer informe, ha de resaltarse), sino de inadecuación de las sanciones impuestas por el Ayuntamiento supervisado.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Cintruénigo que deje sin efecto las dos sanciones objeto de queja, impuestas al señor […], por tener caballos sueltos, en un caso, y por vertido de agua a un camino, en el otro, al estimar que los hechos no son determinantes de las infracciones imputadas y de las sanciones impuestas, y, en consecuencia, que proceda a la devolución de las cantidades, en su caso, abonadas en tal concepto.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Cintruénigo informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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