Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (13/812/F) por la que se recomienda al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior que reconozca al autor de la queja el complemento de dedicación exclusiva previsto por el artículo 3.1 del Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre, que regula el régimen específico del personal adscrito a la Dirección General de Interior con puesto de trabajo de Conductor.

25 marzo 2014

Función Pública

Tema: Denegación complemento de exclusividad a chofer que realiza traslado de autoridades.

Función pública

Consejero de Presidencia, Justicia e Interior

Señor Consejero:

El 18 de diciembre de 2013 recibí un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, por no reconocerle el complemento de exclusividad.

En dicho escrito, me exponía que:
1. Es funcionario del Servicio de Desarrollo de las Políticas de Seguridad de la Dirección General de Interior del Gobierno de Navarra.
2. Realiza funciones de traslados de autoridades, como jueces, fiscales y directores generales del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, sin recibir el complemento de exclusividad al que hace referencia el Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre, por el que se regula el régimen específico del personal adscrito a la Dirección General de Interior con el puesto de trabajo de conductor. Dicho complemento, por el contrario, es percibido por dos empleados con régimen de contratados administrativos.
3. Ha reclamado varias veces vía Registro General del Gobierno de Navarra, y a día de hoy no se le ha reconocido este complemento.
4. Tiene conocimiento de que compañeros suyos han sido sancionados disciplinariamente por rehusar el traslado de autoridades hasta que se les reconozca el complemento de exclusividad.
5. Considera una forma de gestión de la función pública discrecional e interesada, contraria a los principios de igualdad, mérito y capacidad y, por ende, ajena al proceder en el ámbito de la administración pública.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, solicitándole que me informara sobre la cuestión suscitada.

En el informe recibido, se señala lo siguiente:

“Con fecha 2 de enero de 2014, el Defensor del Pueblo de Navarra solicita informe en relación con la queja formulada por don […] frente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, por no reconocerle el complemento de exclusividad en su labor como funcionario del Servicio de Desarrollo de Políticas de Seguridad.

A este respecto, procede manifestar lo siguiente:
1. La regulación del régimen específico del personal adscrito a la Dirección General de Interior con el puesto de trabajo de Conductor se encuentra establecida en el Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre.
  La adscripción como Conductor al servicio de una Autoridad comporta un régimen de trabajo con una serie de especificidades, recogidas en el artículo 3 del referido Decreto Foral 122/2008, a diferencia del aplicable al resto de Conductores, que se regula en el artículo 4 del mismo Decreto Foral.
  
  En este sentido, la asignación de las funciones de conducción al servicio de una determinada Autoridad conlleva que su régimen de trabajo está en función de la agenda de la Autoridad, lo que exige la prestación de servicios en régimen de plena disponibilidad y de total y absoluta dedicación, percibiendo por ello el oportuno complemento de dedicación exclusiva.
2. Según establece el artículo 2 del Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre, la asignación de tareas y funciones a los Conductores, y entre ellas la correspondiente a la determinación del personal que presta los servicios de conducción de una determinada Autoridad, se realiza mediante Resolución del Director General de Interior en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 5.1.a) del Decreto Foral 30/2005, de 21 de febrero, por el que se delimitan las atribuciones en materia de personal de los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
  
  En este sentido, no consta resolución alguna dictada por el Director General de Interior en la que se asigne a Don […] las funciones correspondientes a los servicios de conducción de una determinada Autoridad.
3. Las tareas correspondientes a la conducción al servicio de una Autoridad no constituyen parte del contenido esencial del puesto de trabajo de Conductor, sino que, tal y como se desprende del citado artículo 2 del Decreto Foral 122/2008, son funciones que pueden o no ser asignadas a los empleados titulares de ese puesto de trabajo por el órgano competente.
4. Sin entrar a analizar el listado de Autoridades que realiza el autor de la queja en su escrito, dicha prestación de servicios está amparada en el propio Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre. En este sentido, el artículo 4.2 establece que en casos de necesidad debidamente justificada, se les podrá encomendar a los Conductores con carácter excepcional la realización de funciones de conducción al servicio de una Autoridad. En estos casos, si la prestación del servicio excede de la jornada establecida con carácter general, percibirán la compensación horaria o económica reglamentariamente establecida por la realización de horas extraordinarias.
  
  En el apartado 3, del mismo artículo 4, se recoge que en el supuesto de que dicha situación se prolongue durante más de un mes de forma ininterrumpida, se le aplicarán al personal afectado las previsiones recogidas en ese Decreto Foral para los Conductores al servicio de una Autoridad, lo que supone la percepción del complemento de dedicación exclusiva.
  
  Teniendo en cuenta que en el caso del autor de la queja no concurren las circunstancias antedichas, no procede su aplicación al mismo.
5. Don […] manifiesta al parecer en su escrito que ha reclamado en varias ocasiones la percepción del complemento de exclusividad, sin que el mismo le haya sido reconocido hasta la fecha.
  
  Al respecto, cabe aclarar que constan con entrada en el Registro General del Gobierno de Navarra dos escritos del interesado con el asunto de referencia. El primero de ellos, presentado con fecha 5 de diciembre de 2013 (número 2013/628123), en el que solicita aclaración de la naturaleza y funciones propias del puesto de trabajo de Conductor, que fue debidamente contestado al solicitante el día 16 del mismo mes de diciembre. El segundo escrito, presentado el día 24 de enero de 2014 (número 2014/35623), en el que, tras una enumeración de los Conductores según niveles y adscripción o no al servicio de una Autoridad, se exhorta de forma informativa a solucionar los agravios comparativos entre el colectivo de conductores. Este escrito se encuentra en la actualidad en fase de tramitación, dentro del plazo legalmente establecido para su contestación.
6. En relación con las sanciones disciplinarias a que hace referencia en su escrito, debe concretarse que la Dirección General de Interior ha incoado un expediente disciplinario a un funcionario con el puesto de trabajo de Conductor por la comisión de tres faltas disciplinarias de carácter grave, el cual actualmente se encuentra en tramitación. No obstante, no se aprecia el nexo causal existente entre la incoación de un expediente disciplinario a otro funcionario por unos hechos concretos y su solicitud de asignación de un complemento de exclusividad.
7. Por último, la atribución de las tareas y funciones de conducción al servicio de una Autoridad a un determinado Conductor mediante Resolución del Director General de Interior, tal y como prevé el Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre, cabe encuadrarla dentro del ejercicio de la potestad de autoorganización de la Administración para ordenar y organizar sus recursos de la forma que considere más adecuada en orden a la más eficaz prestación de los servicios cuya titularidad ostenta. Así se recoge en el artículo 4 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, sin que se haya acreditado la existencia de actuación alguna contraria a los principios que la deben inspirar”.
Mediante escrito de 13 de febrero de 2014, esta institución curso una petición de información complementaria al citado Departamento, en los siguientes términos:

“Ha tenido entrada en esta Institución su escrito de fecha 7 de febrero de 2014, en relación con la queja formulada por señor don […] por no reconocerle el complemento de exclusividad en su labor como funcionario adscrito al Servicio de Desarrollo de las Políticas de Seguridad.

En primer lugar quiero agradecerle la respuesta dada a la solicitud, así como la información que me ha facilitado al respecto, que sin duda, me será de gran utilidad para el examen de las cuestiones planteadas en el escrito de queja.

En razón de lo informado, se constata que el percibo con carácter regular del complemento de exclusividad está condicionado a una resolución del Director General de Interior que asigne al conductor al servicio de una Autoridad. Excepcionalmente, también puede percibir el complemento de exclusividad de forma temporal el conductor que realice otras tareas cuando durante más de un mes y de forma ininterrumpida realice la función de conductor al servicio de una Autoridad.

El autor de la queja reclama el percibo del complemento de exclusividad por cuanto afirma que lleva varios meses realizando traslados semanales de jueces, fiscales, y algún Director General del Departamento, a los que considera Autoridad. El Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, se limita a informar a este respecto que no concurren las circunstancias alagadas por el autor de la queja, por lo que no procede el percibo del complemento de exclusividad. Sin embargo, no precisa cuales son las circunstancias que no concurren, es decir, si no considera Autoridad a jueces, fiscales o Directores Generales, o si considerándolos Autoridad, el autor de la queja no ejerció la función de conducción durante más de un mes de forma ininterrumpida.

Por ello, a efectos de tener los datos suficientes para el correcto ejercicio de la supervisión que me corresponde, le ruego que en el plazo de quince días hábiles me remita un informe complementario en el que se especifique los cargos que la Dirección General de Interior considera Autoridad a efectos de otorgar el complemento de exclusividad, así como una relación exhaustiva de todos los servicios de conducción hechos por el autor de la queja en los tres meses anteriores a la interposición de la queja, concretando día y hora, e indicando la persona o el cargo al que trasladó en cada servicio realizado en sus funciones de conductor.

Le agradezco de antemano la atención que estoy seguro dispensará a este escrito”.
En respuesta a esta última petición de información, el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior ha remitido el siguiente informe:

“Mediante escrito de 12 de febrero de 2014, el Defensor del Pueblo de Navarra solicita un informe complementario sobre diversos extremos relacionados con la queja formulada por don […], frente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, por no reconocerle el complemento de exclusividad en su labor como funcionario del Servicio de Desarrollo de Políticas de Seguridad.

A este respecto, procede manifestar lo siguiente:
1. La consideración de que el servicio o las funciones desempeñadas por personal adscrito a la Dirección General de Interior con el puesto de trabajo de Conductor se presten a una Autoridad no puede derivarse sino de una interpretación acorde a lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del Decreto foral 122/2008, de 15 de diciembre, que regula el régimen específico de dicho personal.
2. En consecuencia con ello, a los exclusivos efectos del establecimiento del régimen de prestación de servicios de los Conductores, previsto en el citado Decreto Foral 122/2008, la Dirección General de Interior considera Autoridad a las personalidades que tengan asignado un servicio habitual y permanente de conductor y vehículo, y solo durante el tiempo en que dispongan de dicho servicio.
3. De acuerdo con esta interpretación, se considera que los Conductores que están al servicio de estas personalidades desempeñan funciones de conducción de una Autoridad, siéndoles aplicable el régimen establecido en el artículo 3 del referido Decreto Foral 122/2008, lo que se establece por Resolución del Director General de Interior, dictada al amparo de los dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 del mismo y en ejercicio de las facultades que le confiere el apartado 1.a) del artículo 5 del Decreto Foral 30/2005, de 21 de febrero, que delimita las atribuciones en materia de personal de los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
4. Actualmente, las personalidades que, teniendo asignado conductor y coche oficial del Parque Móvil del Gobierno de Navarra, participan de la consideración de Autoridad a los solos efectos señalados anteriormente son:
  - La Presidenta del Gobierno de Navarra.
  - Los Consejeros del Gobierno de Navarra.
  - El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.
  - El Fiscal Superior de Justicia de Navarra.
  - El Presidente de la Cámara de Comptos.
5. La Dirección General de Interior no considera Autoridad, a estos efectos, a jueces, fiscales, directores generales y otras personalidades a los que presta un servicio discontinuo de conductor y vehículo oficial, a demanda de las mismas.
6. Respecto de la queja que nos ocupa, ninguno de los servicios realizados por el funcionario que la suscribe en los meses de diciembre de 2013 y enero y febrero de 2014 ha tenido como destinatario a las Autoridades citadas en el apartado 4º de este escrito, no resultándole por tanto de aplicación nada de lo dispuesto en el Decreto Foral 122/2008, en relación con el régimen de prestación de los Conductores que desempeñen funciones de conducción de una autoridad, ni tampoco la percepción del complemento de exclusividad previsto en el apartado 3 del artículo 3 del mismo”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la negativa del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior a abonar al señor […], conductor al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, el complemento de exclusividad.

La reclamación del interesado se funda en el hecho de que lleva varios meses realizando tareas de conducción de autoridades, tales como jueces, fiscales o directores generales.
Es de aplicación el Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre, que regula el régimen específico del personal adscrito a la Dirección General de Interior con el puesto de trabajo de Conductor.

El artículo 2 del Decreto Foral, acerca de la asignación de tareas y funciones a los Conductores, establece lo siguiente:
1. “La asignación de tareas y funciones a los Conductores, y entre ellas la correspondiente a los servicios de conducción de una determinada Autoridad, se realizará por el Director General de Interior en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 5.1.a) del Decreto Foral 30/2005, de 21 de febrero, por el que se delimitan las atribuciones en materia de personal de los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
2. El régimen de prestación de servicios de los Conductores de la Dirección General de Interior será distinto en función de si están desempeñando o no funciones de conducción de una Autoridad”.
  
  A continuación, el artículo 3 de la norma establece el régimen de prestación de servicios de los conductores que desempeñen funciones de conducción de una Autoridad, en los siguientes términos:
  1. “El ejercicio de las funciones que tienen encomendadas los Conductores al servicio de una Autoridad está en función de la agenda de la Autoridad para la que presten sus servicios, por lo que no es posible establecer una previsión horaria con carácter general. Por ello, los Conductores que desempeñen funciones de conducción de una Autoridad prestarán sus servicios en régimen de plena disponibilidad y de total y absoluta dedicación, percibiendo por ello el oportuno complemento de dedicación exclusiva.
  2. El cómputo anual de la jornada de trabajo de los Conductores al servicio de una Autoridad será el establecido con carácter general para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral, incluyéndose dentro de cada jornada diaria tanto el tiempo de servicios efectivamente prestados como la disponibilidad horaria propia de este régimen de prestación de servicios.
  3. La prestación efectiva de servicios comprenderá, además del tiempo de conducción y los viajes que deban realizar, la preparación y entrega del vehículo, así como cualquier otra tarea correspondiente a su puesto de trabajo que se les pueda encomendar. En cualquier caso, los tiempos de espera quedarán compensados con la percepción del complemento de dedicación exclusiva.
  4. El calendario de trabajo se ajustará en cada caso en función de las necesidades de la Autoridad para la que presten servicios y de los Conductores adscritos a la misma, y contendrá como máximo un número de días de trabajo igual al resultante del calendario establecido con carácter general para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral”.
    
    Y, finalmente, en lo que ahora interesa, el artículo 4 del mismo Decreto Foral, en referencia al régimen de prestación de servicios de los Conductores con otras tareas y funciones, dispone:
    1. “Los Conductores adscritos a la Dirección General de Interior que realicen otras tareas y funciones diferentes a las señaladas en el artículo anterior se sujetarán a la distribución del cómputo anual de la jornada de trabajo establecida con carácter general para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, sin perjuicio de su obligación de realizar los servicios que con carácter extraordinario resulten necesarios.
    2. En casos de necesidad debidamente justificada, se les podrá encomendar con carácter excepcional la realización de funciones de conducción al servicio de una Autoridad. En estos casos, si la prestación del servicio excede de la jornada establecida con carácter general, percibirán la compensación horaria o económica reglamentariamente establecida por la realización de horas extraordinarias.
    3. En el supuesto de que la situación prevista en el apartado anterior se prolongue durante más de un mes de forma ininterrumpida, se le aplicarán al personal afectado las previsiones recogidas en este Decreto Foral para los Conductores al servicio de una Autoridad.
De esta regulación, se colige que, siendo potestad de la Dirección General de Interior la distribución de funciones entre su personal Conductor, existen, no obstante, dos supuestos en que será de aplicación el régimen de prestación de servicios de los Conductores que desempeñen funciones de conducción de una Autoridad, lo que implica el abono del complemento de exclusividad a que se refiere la queja:
1. El supuesto ordinario, que es el de aquellos Conductores que, ab initio, por decisión de la Dirección General de Interior, se encuentren al servicio de una Autoridad. En este supuesto, ese régimen específico será aplicable desde la designación o encargo de la función.
2. El supuesto excepcional, contemplado en los artículos 4.2 y 4.3, que es el de aquellos Conductores que, no habiendo sido designados, en principio, para ejercer esa función de servicio a una Autoridad, lo sean de modo accidental, y tal situación se prolongue por espacio de más de un mes. En este supuesto, la aplicación de dicho régimen depende, más que de la designación al funcionario para ejercer como conductor de una Autoridad, del mantenimiento de la función en la práctica por periodo de más de un mes.
  
  Según colige esta institución, este último supuesto guarda afinidad, en la técnica normativa utilizada, con el que aparece en el artículo 32 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, referente a la provisión de puestos de trabajo mediante designación interina. Se trata del supuesto en que un funcionario es designado provisionalmente para cubrir un puesto y función que, en principio, no son los suyos, y en que el mantenimiento de la situación por un espacio de tiempo (tres meses, en el caso del precepto legal citado) produce la asimilación del régimen retributivo.
A juicio de esta institución, el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior debería reconocer al autor de la queja el complemento de exclusividad reclamado si, como señala en su escrito, lleva varios meses ejerciendo la función de conducción de autoridades (jueces, fiscales y directores generales, según expresa).

A este respecto, ha de sostenerse que, a los efectos que interesan, de aplicación del régimen específico y, por ende, del complemento de exclusividad, la recta interpretación de la norma, a la luz de la finalidad de tal complemento, lleva a colegir que no es relevante que el Conductor no tenga asignado el servicio a una autoridad concreta o fija, de aquellas que cuenten con vehículo oficial a su permanente disposición. No debería interpretarse, dicho de otro modo, que son autoridades, a los efectos de este complemento, única y exclusivamente, las que se citan en el último informe del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, pues, ni de la norma específica, ni del resto del ordenamiento jurídico, cabe extraer tal conclusión restrictiva.

Lo verdaderamente relevante debería ser la especial dedicación que puede suponer el realizar aquellas tareas de conducción de autoridades que corresponda prestar a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, a través de la Dirección General de Interior, y, por ende, al Conductor designado. No habría de ser determinante, para tal decisión, que las autoridades conducidas sean una o varias, ni su rango o adscripción orgánica, ni que dispongan permanentemente de tal servicio a su disposición, pues lo que se retribuye es la particular dedicación del Conductor y el hecho de tener que adaptarse a la agenda o, en su caso, agendas, de las autoridades a que sirve. No parece que esta dedicación haya de ser, al menos necesariamente, diferente por el hecho de que el servicio se preste a una autoridad o a varias de ellas.
Como ha quedado reflejado, esta institución solicitó al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior la relación de servicios de conducción del autor de la queja, en los tres meses anteriores a su interposición, con indicación de la persona o cargo trasladada.

Dicha información no ha sido facilitada, limitándose el informe emitido a señalar que ninguno de los servicios realizados por el funcionario que la suscribe en los meses de diciembre de 2013 y enero y febrero de 2014 ha tenido como destinatario a las Autoridades citadas en el apartado 4º de este escrito, no resultándole por tanto de aplicación nada de lo dispuesto en el Decreto Foral 122/2008, en relación con el régimen de prestación de los Conductores que desempeñen funciones de conducción de una autoridad, ni tampoco la percepción del complemento de exclusividad previsto en el apartado 3 del artículo 3 del mismo.

Esta institución, por lo razonado, no comparte el criterio de interpretación de la norma que subyace en esta conclusión. Por tanto, no existiendo dudas en torno a la condición de autoridades de las personas cuya conducción ha realizado, y tomando por cierto lo señalado en la queja, en cuanto a que viene realizando este tipo de tarea con continuidad y durante meses, procedería reconocer el complemento retributivo reclamado.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado oportuno:

Recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior que reconozca al autor de la queja el complemento de dedicación exclusiva previsto por el artículo 3.1 del Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre, que regula el régimen específico del personal adscrito a la Dirección General de Interior con puesto de trabajo de Conductor, al entender que ha operado el supuesto previsto en el artículo 4.2 de dicha norma.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea