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Tema: Denegación de reclamación de responsabilidad patrimonial.
Función pública
Consejero de Presidencia, Justicia e Interior
Señor Consejero:
El pasado 17 de octubre de 2013 tuvo entrada en esta institución un escrito presentado por la señora doña […], mediante el que formulaba una queja por la desestimación de su reclamación de responsabilidad patrimonial por el retraso habido en la aprobación, en ejecución de sentencia, de los resultados definitivos de la oposición para las plazas del puesto de trabajo de cuidador al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
En su escrito, me exponía que:
Aprobó la oposición de cuidador en el año 2006, pero, debido a un problema con las respuestas, varios compañeros realizaron reclamaciones.
El 16 de septiembre de 2011 le llamaron de la Dirección General de Función Pública, comunicándole que, de aquella oposición, había sentencia firme y que, como consecuencia de ello, obtenía plaza y se procedería a adjudicarle una a la semana siguiente.
Se repitió el segundo ejercicio de la oposición para las personas que, de suspendidas en el primer ejercicio, pasaban a aprobadas. Durante ese tiempo, se planteó un incidente de ejecución sobre el auto de ejecución de la sentencia, por lo que le comunicaron que había que esperar que éste se resolviese para que le adjudicasen su plaza definitivamente.
El Auto de Resolución del incidente fue resuelto el 14 de septiembre de 2012. En ese momento, le dijeron que todo estaba resuelto y que le concederían plaza en breve. Pero el recurrente de los primero ejercicios interpuso de nuevo recurso de reposición y se volvió a paralizar la ejecución de su nombramiento.
El 24 de diciembre de 2012, realizó un escrito para que se le adjudicara la plaza elegida, sin recibir respuesta. Recibió la resolución definitiva a su nombramiento el 25 de enero de 2013.
El 20 de febrero de 2013 realizó una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Dirección General de Función Pública.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, para que me informase sobre el asunto planteado en la mencionada queja.
El pasado 25 de noviembre de 2013 recibí su respuesta, en la que se me expone lo siguiente:
“Con fecha 22 de octubre de 2013, el Defensor del Pueblo de Navarra solicita informe en relación con la queja presentada por doña […], sobre la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial por el supuesto retraso en la aprobación, en ejecución de sentencia, de los resultados definitivos de una oposición.
En primer lugar, hay que dejar constancia que este expediente versa sobre el mismo asunto que dio lugar al expediente de queja tramitado por esa Institución con el número 13/56/F, instado igualmente por doña […], que ya fue informado por este Departamento en su momento y que concluyó mediante un escrito del Defensor del Pueblo de 23 de mayo de 2013 por el que ponía fin a su intervención en este asunto.
Por otro lado, se adjunta copia de la Orden Foral 213/2013, de 10 de octubre, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por doña […] por el supuesto retraso en la aprobación, en ejecución de sentencia, de los resultados definitivos de una oposición (expediente nº 9/2013).
En dicho expediente se analiza y contesta, desde un punto de vista jurídico, a todas las cuestiones planteadas por la autora de la queja, por lo que no cabe sino ratificarse en el contenido de la referida Orden Foral que pone fin al mismo”.
La cuestión principal que se plantea en la queja consiste en determinar si se ha producido un funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos que haya causado un daño en el patrimonio de la autora de la queja y, como consecuencia, de ello, haya surgido el derecho de esta a recibir una indemnización.
Como es sabido, el artículo 106.2 de la Constitución reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en su cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Se desarrolla este precepto constitucional en los artículos 139 a 143 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y en su reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se regulan los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Asimismo, se completa con lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Por Resolución 1495/2005, de 15 de junio, del Director General de Función Pública, se aprobó la convocatoria para la provisión, mediante oposición, de plazas de puesto de trabajo de cuidador al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autónomos.
La autora de la queja participó en este procedimiento selectivo y, de acuerdo con la calificación inicial, superó los dos ejercicios de la oposición, pero sin nota suficiente para obtener plaza.
Otro de los aspirantes, también aprobado sin plaza, impugnó en vía contencioso-administrativa la lista de resultados del primer ejercicio de la oposición.
La Sentencia de 25 de julio de 2007 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra declaró la nulidad de los actos recurridos y acordó anular las preguntas 30, 33 y 60 del primer ejercicio del proceso selectivo y ordenó la corrección de este proceso. La Sentencia fue confirmada por el Tribunal Supremo mediante sentencia de 1 de diciembre de 2010.
Devueltos los autos el 9 de marzo de 2011, el Director General de Función pública dictó la Resolución 2751/2011, de 3 de octubre, por la que se ordenaba el cumplimiento de la sentencia firme.
La autora de la queja señala que la Dirección General de Función Pública se puso en contacto con ella el 16 de septiembre de 2011, comunicándole que se le adjudicaría una plaza.
Iniciada la ejecución de la sentencia, se realizó el segundo ejercicio a once aspirantes inicialmente suspendidos, luego aprobados al no computarse las tres preguntas del test anuladas el primer ejercicio.
Asimismo, se presentó un incidente de ejecución de sentencia, que fue resuelto por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 14 de septiembre de 2012, y contra cuya resolución se interpuso recurso de reposición, con lo que quedó paralizado el procedimiento selectivo hasta que quedaran resueltos definitivamente los procedimientos judiciales.
Mediante Resolución 89/2013, de 18 de enero, del Director General de Función Pública, se aprueban los resultados definitivos de la convocatoria y se autoriza la contratación en régimen laboral, con carácter fijo a tiempo parcial, de la autora de la queja.
El nombramiento o acto equivalente de la contratada laboral se produce el 25 de enero de 2013.
La autora de la queja considera que ha habido un período de inactividad por parte de la Administración en todo el proceso de adjudicación de plazas, una vez firme la sentencia judicial (9 de marzo de 2011), por lo que el 20 de febrero de 2013 solicita al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, una indemnización por las cantidades que ha dejado de percibir (ayuda familiar y quinquenios), así como por los daños morales causados por la, según manifiesta, incorrecta e ineficiente actuación de la Administración.
Por Orden Foral 97/2013, de 12 de abril, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, se inicia un procedimiento de responsabilidad patrimonial, a instancia de la autora de la queja, por los daños que, a su juicio, se le han podido causar como consecuencia de las dilaciones indebidas en que ha incurrido la Administración al ejecutar la mencionada sentencia.
Esta institución garante de los derechos constitucionales de los ciudadanos, entre ellos el derecho de los particulares que resultan lesionados en sus derechos y deberes por el funcionamiento de los servicios públicos a ser indemnizados, considera que, en este caso concreto, deben diferenciarse los daños producidos por el funcionamiento de los servicios públicos que los particulares tienen el deber de soportar, de aquellos otros daños que tales particulares no tienen el deber jurídico de soportar (como lo dispone el artículo 141.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) por constituir un fenómeno de dilación indebida en el procedimiento o de retraso en el proceder debido que marca la ley o que carece de una causa objetiva y justificada que lo motive.
Así, todo particular que participa en un procedimiento abierto de selección de una plaza al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra tiene el deber jurídico de soportar que terceros ciudadanos recurran los actos de calificación o resultado de los ejercicios en que se organiza la selección, con el inevitable retraso del procedimiento selectivo. Por tanto, con carácter general, la autora de la queja viene obligada a soportar las consecuencias derivadas de la impugnación ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra de la calificación del primer ejercicio de la oposición al puesto de trabajo de cuidador, efectuada por otro aspirante; consecuencias entre las que se encuentra la inevitable dilación derivada de la impugnación, la sentencia, el recurso de dicha sentencia y, en última instancia, de corregir dicha calificación en cumplimiento de la sentencia recaída que anula tres preguntas.
Pero, dicho lo anterior, la autora de la queja no tiene por qué soportar jurídicamente las dilaciones indebidas que se produzcan en el procedimiento de selección, entre ellas, las que no se deriven de su propio comportamiento o de otros aspirantes y sí de la Administración y, además, en este último caso, no sean razonables o no se adecuen a la Ley de una forma debida, cuando tales dilaciones indebidas sí que le provoquen directamente un daño en sus derechos y bienes.
Conforme a las consideraciones realizadas en el punto anterior, es evidente que el retraso entre los resultados del primer ejercicio y la devolución de los autos a la Administración el 9 de marzo de 2011 obedecen a la interposición de recursos judiciales ante, primero, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra y, luego, el Tribunal Supremo, por lo que es obligación de los particulares soportar las consecuencias de esta impugnación y del control de la legalidad por los órganos judiciales y la garantía de los derechos de los ciudadanos que conlleva.
Sin embargo, devueltos tales autos a la Administración foral el mencionado 9 de marzo de 2011, esta no dicta hasta el 3 de octubre de 2011 la resolución del Director General de Función Pública para el cumplimiento de la sentencia firme. Es decir, no es hasta casi siete meses después cuando la Administración dicta la resolución dirigida a ordenar (que no materializar) el cumplimiento de la sentencia. Resolución que es el primer y obligado acto administrativo en ejecución de sentencia que se produce.
A juicio de esta institución, este transcurso de siete meses habido entre que se reciben los autos judiciales y se ordena el cumplimiento de la sentencia no resulta compatible con el plazo que establece el artículo 104 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa, que es de dos meses a partir de la comunicación de la sentencia para que la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo
. Plazo legal de dos meses que la misma ley admite que puede ser inferior, si así lo decide la sentencia (no la Administración), atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia, cuando el plazo de dos meses lo haga ineficaz o cause grave perjuicio, pero que no puede ser legalmente superior, ni, por tanto, quedar al arbitrio de la propia Administración condenada u obligada al cumplimiento material y eficaz del fallo, para que esta lo alargue indebidamente.
Por tanto, en este caso, se constata que la Administración foral permaneció inactiva durante casi cinco meses, que es el lapso de tiempo transcurrido entre el 9 de mayo que finó el plazo para el inicio efectivo del cumplimiento de la sentencia con actos dirigidos a que esta se materialice, y el 3 de octubre de 2011, en que se dictó la resolución para ordenar el cumplimiento de la sentencia. Y este plazo de inactividad, imputable solo a la Administración obligada al cumplimiento y ejecución de una sentencia, sí que causó un daño directo y personal, por el efecto de arrastre en el tiempo que esa dilación indebida causada por la Administración supone, para las personas que habían superado el primero y el segundo ejercicio, como la autora de la queja, y que luego han sido seleccionadas. El carácter directo y personal del daño causado se prueba e individualiza en el hecho de que la propia Dirección General de la Función Pública se pusiera en contacto con la interesada el 16 de septiembre de 2011 en relación con el proceso de adjudicación de la plaza. Un daño causado que es efectivo y real, y, desde el punto de vista económico, evaluable.
El siguiente período de tiempo, que media entre octubre de 2011 y el 18 de enero de 2013 (este último día el de autorización de la contratación en régimen laboral de la autora de la queja), aun siendo largo, se justifica objetivamente: por un lado, en los necesarios actos de convocatoria del tribunal calificador, corrección de la primera prueba, convocatoria del segundo ejercicio para los once aspirantes ahora aprobados, realización de este, evaluación, etcétera, es decir, el tiempo responde al propio procedimiento selectivo en marcha. Y, por otro lado, y sobre todo, por la presentación de un incidente de ejecución de sentencia, su resolución judicial, la formulación de un recurso de reposición interpuesto contra esta resolución y un nuevo auto judicial que resuelve el recurso de reposición, con lo que el retraso obedece también a estas impugnaciones judiciales. De este modo, este lapso de tiempo estaría justificado objetivamente en tales actos administrativos, recursos y actos judiciales, así como en la prudencia de suspender los nombramientos definitivos en tanto no quedara aclarado el panorama para todos los participantes en pie de igualdad, por lo que se trataría de un resultado que la autora de la queja debería jurídicamente soportar.
Con arreglo a lo anterior, la indemnización a la que tendría derecho la autora de la queja sería la equivalente al tiempo de casi cinco meses que habría dejado de percibir como consecuencia de la indebida dilación de la Administración, por efecto del arrastre en el tiempo sobre la contratación definitiva en régimen laboral a tiempo parcial. Esto es, la autora de la queja tendría derecho a percibir la retribución equivalente a esos casi cinco meses en régimen de contratada laboral a tiempo parcial, más el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la sentencia, conforme a lo que dispone el artículo 106.2 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativo, descontando, en caso de que los hubiera, los emolumentos percibidos de la Administración si es que trabajó para ella en ese periodo de tiempo de marzo a octubre de 2011.
A lo anteriormente dispuesto no le afecta negativamente que esta institución se hubiera pronunciado con anterioridad en relación con esta convocatoria y con las vicisitudes surgidas en el procedimiento selectivo. Es cierto, como hace constar el informe del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, que esta institución tramitó un expediente al respecto (el 13/56 F), que fue informado por dicho Departamento, y que concluyó con un escrito de esta institución por el que se ponía fin a nuestra intervención. Así, el 23 de septiembre de 2013 esta institución suspendió su intervención en este asunto durante la fase de resolución de la reclamación de responsabilidad patrimonial, pero ello se hizo sin perjuicio de que, llegado el caso, si la autora de la queja discrepaba de la resolución o esta se demoraba más allá del plazo fijado, se podría intervenir para la supervisión de lo nuevamente actuado, como finalmente así ha ocurrido, ahora en relación con el procedimiento de responsabilidad patrimonial incoado y resuelto.
En consecuencia, de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior que indemnice a la autora de la queja por la dilación indebida habida entre el 9 de marzo de 2011 y el 3 de octubre de 2011, en el cumplimiento de la ejecución de la sentencia de 25 de julio de 2007 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, abonándosele las retribuciones que le hubieran correspondido de haber trabajado el tiempo transcurrido, más los intereses legales correspondientes, con los descuentos que, en su caso, puedan proceder.
A tenor del artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas que haya adoptado para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2013 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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