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Tráfico y seguridad vial
Tema: Disconformidad con la cantidad que paga por zona naranja.
Funcionamiento de entidades locales
Alcalde de Pamplona
Excmo. Sr.:
Como recordará, el 19 de febrero de 2013 recibí un escrito presentado por don […], mediante el que formulaba una queja en relación con la elevada cantidad que paga anualmente en concepto de tasa por estacionamiento en la zona naranja.
En su escrito, exponía que:
Es propietario del Bar […]
, situado en la calle […] número […], debiendo abonar por una plaza en la zona naranja, aproximadamente, 468 euros al año.
Esta cantidad es diez veces más que la que pagan los vecinos.
Considera esto como una discriminación con respecto de los propietarios de locales, puesto que los vecinos tan solo pagan unos cuarenta euros al año por una plaza en la zona azul o naranja.
Entiende que debería revisarse esta normativa, que considera injusta y que tanto vecinos como propietarios paguen lo mismo. Señala que se podría dar alguna solución alternativa, como poner unas plazas reservadas a los comerciantes.
El 25 de abril pasado, el señor […] presentó un escrito de 202 firmas de locales comerciales apoyando su iniciativa, más otras de 205 vecinos que se solidarizaban con la queja. Aclaraba en el escrito que nadie se ha negado a firmar y que tan solo he entrado en algunos comercios de los muchos que hay en la zona
.
El 21 de febrero me dirigí al Ayuntamiento de Pamplona, al objeto de que me informase sobre el asunto planteado.
El 11 de marzo recibí el informe de dicho Ayuntamiento, en el que se señalaba que esta cuestión se rige por la Ordenanza reguladora de las zonas de estacionamiento limitado y restringido, aprobada el 31 de julio de 1998 y modificada posteriormente. El informe también indica que, desde entonces, la tasa en cuestión se regula anualmente en la Ordenanza Fiscal reguladora de las tasas por estacionamiento de vehículos de tracción mecánica dentro de las zonas de estacionamiento limitado y restringido, cuyo importe desde el año 2007 ha sido de 466,20 euros para las tarjetas de actividad.
Para una mejor supervisión de la cuestión que se planteaba en la queja (la considerada elevada cuantía de la tasa a abonar por los comerciantes o propietarios de locales comerciales en comparación con los vecinos), estimé oportuno evaluar si, en la determinación de estas tasas por la tarjeta de aparcamiento para actividades comerciales, industriales o de servicios en las zonas de estacionamiento limitado o restringido, se respeta el principio de equivalencia entre el coste del servicio y el importe de la tasa (extremo que debe apreciarse en los informes técnico-económicos previos a la aprobación de la Ordenanza municipal correspondiente), así como, si una vez establecido dicho importe en conexión con el coste real o previsible del servicio, la distribución entre los obligados tributarios se ajusta a los principios generales de igualdad, capacidad económica, progresividad y no confiscatoriedad.
Razonaba que, como es sabido, el importe de las tasas por aprovechamiento privativo o especial del dominio público local y, en general, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad, está sujeto a las reglas de cálculo o fijación que establece el artículo 105 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de las Haciendas Locales de Navarra. El artículo 106 de esta Ley Foral dispone que los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios que se establezcan deben adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor del mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente
.
Por lo anterior, tuve a bien demandar del Ayuntamiento de Pamplona la remisión de la siguiente documentación administrativa:
El texto de la Ordenanza Fiscal número 23 por la que se establecen las tasas por estacionamiento de vehículos de tracción mecánica dentro de las zonas de estacionamiento limitado y restringido, así como de sus modificaciones.
El pasado 3 de mayo de 2013 el Ayuntamiento de Pamplona remitió documentación relativa al citado expediente
. Entre dicha documentación aparece la Ordenanza fiscal por la que se establecen las tasas por estacionamiento de vehículos de tracción mecánica dentro de las zonas de estacionamiento limitado y restringido, así como sus modificaciones. También aparece un informe de la Dirección de Hacienda, de fecha 2 de mayo de 2013, que expone que el coste de referencia (de 444 euros) que se utilizó para la determinación de la misma (la tasa), fue el de las tarjetas acreditativas de la condición de residente para personas domiciliadas en zonas ZEL, al considerarse que era el mismo. El valor previsto de este coste para 2007 fue de 451,5 euros, coste que ya figuraba en el expediente general de Modificaciones generales de Ordenanzas fiscales y Normas de Precios públicos para 2007
. Y se añade en este informe que Dicho coste fue determinado inicialmente dentro de un estudio global que lleva por título
.Estudio de costes de los servicios municipales de Pamplona
y cuyos resultados sirvieron de base para determinar el importe de las tasas y precios que se aprobaron para el año 2002. Los criterios generales utilizados y los cálculos efectuados constan en el expediente de Ordenanzas Fiscales y Normas Reguladoras de Precios Públicos de 2002
Seguidamente, el informe municipal de 2 de mayo de 2003 explica el método de cálculo del coste de la prestación sujeta a la tasa, siempre con referencia al mencionado estudio. Así, se calcula que el coste o valor correspondiente a la tarjeta de residente en la zona ZEL fue en 2002 de 353,88 euros, por lo que su actualización a 2012 daría el resultado de 493,70 euros, y a 2013, de 502,59 euros. Y se precisa que el importe de la tasa por expedición de tarjetas acreditativas de ejercer a una actividad comercial, industrial, profesional o de servicios en 2012 y 2013 es de 466,20 euros, cuantía que queda por debajo del coste de referencia o valor de la prestación recibida.
Por ello, el informe de la Dirección de Hacienda concluye que se ha cumplido con lo dispuesto en el artículo 105.2 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de las Haciendas Locales de Navarra, que establece que el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.
En todo caso, no hemos encontrado entre la documentación remitida un informe técnico-económico previo a la aprobación de la Ordenanza por la que se establecen las tasas por estacionamiento de vehículos de tracción mecánica dentro de las zonas de estacionamiento limitado y restringido, en el que se pongan de manifiesto los valores de mercado o la previsible cobertura del coste de los servicios públicos relacionados con dicha Ordenanza, y los cálculos que justifican la fijación del importe de la tasa en la cantidad de 466,20 euros.
En la tramitación del expediente de la Ordenanza reguladora de las tasas por estacionamiento de vehículos de tracción mecánica dentro de las zonas de establecimiento limitado y restringido, aprobada en 2007, no ha quedado probado que exista el preceptivo informe técnico-económico previo a dicha aprobación. En el informe de la Dirección de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona se viene a decir que en esta Ordenanza se estableció una tasa de 444 euros por cada tarjeta expedida en el año natural para titulares de actividades comerciales, industriales o de servicios, cuantía inferior al valor previsto de coste para 2007 que figuraba en el expediente general de modificaciones generales de ordenanzas fiscales y normas de precios públicos para 2007. A su vez, este coste se basaría en un estudio global de costes de los servicios municipales de Pamplona que sirvió para determinar las tasas y precios que se aprobaron en 2002.
En definitiva, a falta de más datos y mejores justificaciones por el Ayuntamiento, no ha quedado acreditada la presencia de este informe técnico-económico en la Ordenanza municipal que actualmente regula el estacionamiento de vehículos de tracción mecánica, como se concluye de las remisiones que se contienen en el informe municipal a unas ordenanzas de distintos años, estudios globales, etcétera.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo y las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia vienen concluyendo que la ausencia de este informe técnico previo a la aprobación de la Ordenanza municipal de tasas o de sus modificaciones de la cuantía, determina la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza y, por consiguiente, la improcedencia de las tasas liquidadas ( entre otras muchas, sentencias de 7 de marzo de 2012, del Tribunal Supremo, RJ 2012/5381; y sentencias 1369/2012, de 4 de octubre, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid –JUR 2012/376939-; 2229/2007, de 28 de noviembre, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía-Málaga –JUR 2010/54926-; y de 28 de septiembre de 2001, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria –JT 2001/1371).
Hacemos esta precisión para que se tenga en cuenta tanto por el Ayuntamiento como por el promotor de la queja, a los efectos que consideren oportuno.
Por lo que se refiere al fondo de la cuestión planteada, quien es vecino de la zona azul o naranja (esto es, la persona física empadronada y que tenga su residencia habitual en un domicilio situado en dicha zona regulada), debe pagar al año en concepto de tasa por poder aparcar su vehículo en dicha zona de estacionamiento limitado y restringido la cantidad de 48,35 euros. En cambio, quien es titular de un local o actividad comercial, industrial o de servicios debe abonar, por el mismo concepto de tasa por aparcar su vehículo en esa misma zona y por la misma utilización del dominio público, la cantidad de 466,20 euros.
Ciertamente, el hecho imponible de la tasa es el mismo, pues consiste en el estacionamiento de vehículos en las zonas donde esté limitado o restringido
(artículo 2 de la ordenanza). No son, en cambio, el mismo o iguales los sujetos obligados, pues, en un caso, lo son la persona física titular del vehículo domiciliada en un determinado sector de las zonas ZEL y ZER por la obtención de la tarjeta acreditativa de la condición de residente (artículo 4 a) y, en otro, la persona física o jurídica titular del vehículo que tenga una dirección fiscal en un determinado sector donde exista zona naranja, por la obtención de la tarjeta acreditativa de ejercer una actividad comercial, industrial, profesional o de servicios (artículo 4 b).
Como ha precisado el Tribunal Constitucional en una abundante y consolidada doctrina que es ampliamente conocida, el principio de igualdad ante la ley que proclama el artículo 14 de la Constitución permite la introducción en la normativa de diferencias de trato administrativo cuando se esté ante colectivos de personas en distinta situación, siempre que las diferencias de trato respondan a causa objetivas, estén justificadas y sea proporcionadas. No caben por tanto diferencias no justificadas ni desproporcionadas.
Así, no vulnerará el principio de igualdad ante la ley que las ordenanzas municipales establezcan tasas de diferente cuantía para las personas físicas que son vecinos con domicilio habitual en las zonas de estacionamiento limitado o restringido y para las personas físicas o jurídicas cuyos locales comerciales, industriales o de servicios se encuentren en dichas zonas, cuando realicen distintos actos o, cuando realizando los mismos, se introduzca de forma objetiva también el principio de capacidad económica para el cálculo de la tasa en cada caso.
Entre ambos colectivos cabe apreciar objetivamente diferencias, pues su configuración no es igual: unos son vecinos y otros no, en un caso lo relevante es el domicilio y en el otro el lugar de la actividad, en uno lo relevante es vivir y en el otro desempeñar un trabajo, en un caso solo lo pueden ser las personas físicas y en otro lo pueden ser también las personas jurídicas, etcétera. Sin embargo, pese a estas diferencias, ambos colectivos realizan el mismo acto de utilización o aprovechamiento del dominio público: ambos colectivos utilizan las plazas de aparcamiento las mismas horas o en el mismo horario para el mismo fin: estacionar sus respectivos vehículos. Y ambos colectivos tienen los mismos problemas de tráfico. El grado de intensidad del uso del dominio público en ambos casos es el mismo, sin que haya en tal hecho diferencia fáctica alguna.
Como puede verse, existen entre ambos colectivos de sujetos que utilizan el mismo espacio diferencias subjetivas, pero prácticamente no existe ninguna diferencia objetiva o de uso del lugar.
Por tanto, si los municipios pueden establecer diferencias de trato por razón de la cualidad subjetiva de los sujetos obligados al pago de la tasa, a juicio de esta institución, tales diferencias no deberían ser muy desproporcionadas o exageradas en las cuantías, puesto que el hecho o acto de uso del dominio público es el mismo: el uso del dominio público en las mismas condiciones.
La Ordenanza municipal de Pamplona establece una diferencia en la cuantía que resulta, en nuestra opinión, excesiva o desproporcionada. Mientras que los vecinos pagan por el uso anual del dominio público en la zona que les corresponde la cantidad de 48,35 euros, los titulares de negocios pagan por el mismo uso la cantidad de 466,20 euros, es decir, de una cantidad 9,6 veces mayor.
Estamos ante una desproporción que podría quebrar el principio de igualdad ante la ley que consagra el artículo 14 de la Constitución. Para garantizar que dicho principio nuclear para los derechos constitucionales de los ciudadanos no se lesiona, esta institución ve oportuno recomendar que se proceda a modificar las cuantías de las tasas por el aparcamiento de vehículos en las zonas de estacionamiento limitado o restringido, con el fin de que no resulte tan excesivamente desproporcionada la tasa para el caso de aparcamiento de vehículos de vecinos y para el caso de aparcamiento de vehículos de comerciantes, industriales o profesionales, mientras las condiciones de uso del dominio público sean las mismas.
Tampoco se observa en la tasa a abonar por los titulares de actividades comerciales, industriales, profesionales o de servicios la incorporación del principio de capacidad económica. De este modo, puede resultar que las personas físicas con domicilio en las zonas restringidas y con mayores ingresos que una persona física con dirección fiscal en la zona naranja que desarrolle una actividad comercial, industrial, profesional o de servicios, se vea injustamente beneficiada por el pago de una tasa que es casi 10 veces menor que la que es objeto de la queja. La diferencia de trato real que puede darse entre unos y otros obligados al pago de la tasa al margen de sus ingresos y al margen de la intensidad de uso del dominio público (insistimos que el hecho imponible es el mismo en ambos casos), llevan a aconsejar una revisión y modificación de las dos distintas cuantías por la tasa.
Por todas estas consideraciones, en ejercicio de las facultades que me atribuyen los artículos 16 y 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado oportuno formular al Ayuntamiento de Pamplona la siguiente recomendación:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona que, mientras las condiciones de uso del dominio público sean las mismas, modifique la cuantía de la tasa anual actualmente exigida a las personas físicas o jurídicas que realizan actividades comerciales, industriales, profesionales o de servicios por el aparcamiento de vehículos de tracción mecánica en las zonas de estacionamiento limitado o restringido (zonas azul y naranja), por importe de 466,20 euros, por su desproporción en comparación con las tasas que han de abonar anualmente las personas físicas que sean vecinos con domicilio en esas zonas por el mismo hecho (48,35 euros).
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, el Ayuntamiento de Pamplona dispone del plazo máximo de dos meses para comunicarme, como es preceptivo, si acepta esta recomendación y, en su caso, las medidas adoptadas o adoptar al respecto.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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