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Funcionamiento de las entidades locales
Tema: Negativa a otorgarle licencia para tenencia de animal peligroso
Exp: 12/20/V
Funcionamiento entidades locales
Con fecha 12 de enero de 2012, tuvo entrada en esta institución un escrito presentado por don [?] formulando una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona por la negativa a concederle licencia para la tenencia de un animal peligroso.
Exponía en su escrito que tiene un perro de raza pittbull, y que, solicitada licencia, para su tenencia, el Ayuntamiento, mediante escrito de 22 de noviembre de 2011, le comunicó que no le concedía la licencia pues no aceptaba el seguro presentado por tener franquicia, y que debía asegurar al perro con un seguro sin franquicia.
Manifestaba que todas las compañías de seguros que ha consultado le ofrecen solo el seguro con franquicia, y que ha presentado varias instancias en el Ayuntamiento pidiendo conocer la razón para no poder realizar un seguro con franquicia, así como la normativa que impide ese tipo de seguro, pero que el Ayuntamiento no le ha dado una respuesta clara a esa petición.
Terminaba el escrito afirmando que conoce a otros propietarios de perros potencialmente peligrosos a los que el Ayuntamiento les ha otorgado licencia de tenencia presentando un seguro con franquicia, por lo que se siente injustamente discriminado.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó informe al Ayuntamiento de Pamplona.
Con fecha de 7 de febrero de 2012, el Ayuntamiento de Pamplona remitió el informe solicitado.
El artículo 3 de la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, de tenencia de animales potencialmente peligrosos, entre otros requisitos, exige a los solicitantes de licencia haber formalizado un seguro de responsabilidad civil por daños a terceros que puedan ser causados por sus animales, por la cuantía mínima que reglamentariamente se determine. En desarrollo de este precepto legal, el artículo 3 del Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, exige al solicitante de licencia acreditar haber formalizado un seguro de responsabilidad civil por daños a terceros con una cobertura no inferior a ciento veinte mil euros (120.000 €).
El último apartado del citado artículo 3 de la Ley dispone que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales son competentes, según los respectivos Estatutos de Autonomía y legislación básica de aplicación, para dictar la normativa de desarrollo.
La Ordenanza Municipal de Sanidad núm. 13, reguladora de la tenencia de animales en la ciudad de Pamplona, en su artículo 42.2.d) exige al solicitante de licencia acreditar haber formalizado un seguro de responsabilidad civil por daños a terceros que puedan ser causados por su perro, por una cuantía mínima de 180.303,63 euros y con vigencia, al menos, de un año. Por tanto, aumenta la cuantía mínima exigida por el Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, a la cantidad de 180.303,63 euros. La Ordenanza no ha excluido expresamente los seguros con franquicia.
En consecuencia, a efectos de una adecuada supervisión de la cuestión objeto de la queja, ha de tenerse presente que para el municipio de Pamplona, mediante un reglamento municipal, se ha incrementado la cuantía mínima del seguro a la cantidad de 180.303,63 euros, pero sin que dicho reglamento excluya expresamente los seguros con franquicia. La interpretación limitativa que hace la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del Estado no es vinculante, por lo no necesariamente ha seguirse en el desarrollo normativo que pueda hacerse, y, menos, extenderse a la mayor cuantía establecida en la Ordenanza municipal.
La legislación reseñada, estatal y local, como se ha comprobado, no excluye expresamente la posibilidad de hacer un seguro con franquicia. La prohibición de hacerlo resulta, por tanto, de la interpretación que de esa normativa vienen haciendo los órganos administrativos del Ayuntamiento de Pamplona que han de aplicarla.
Sin embargo, rige en nuestro ordenamiento jurídico la regla o principio esencial de la necesaria interpretación restrictiva de las normas limitativas de derechos. El Tribunal Supremo, en constante jurisprudencia (por toda, la sentencia de 3 octubre 1984 -RJ/1984/4887-), recuerda el criterio básico consagrado en los artículos 9 de la Constitución y 2.3 del Código Civil, con la finalidad de lograr, a un tiempo, el respeto a los derechos y situaciones jurídicas beneficiosas, y la certeza y seguridad jurídica deseables en el orden del Derecho, de la aplicación restringida de las normas restrictivas y limitativas de la libertad de actuación, así como de la incorrección de extender un precepto legal restrictivo a supuestos no previstos en él.
Así pues, conforme a esta regla, cualquier interpretación extensiva de un precepto legal o reglamentario que en su aplicación conlleve una limitación añadida a la libertad de actuación, como lo es en nuestro caso la exclusión de un seguro con franquicia, puede calificarse de contraria al principio reseñado y, por ende, de impropia. De ahí que por razones de certeza, seguridad jurídica y respeto de las situaciones jurídicas beneficiosas, salvo que se infiera de la norma de una forma clara y patente, es aconsejable evitar este tipo de interpretaciones extensivas y limitativas, siendo del todo recomendable que, para poder imponer tales limitaciones o prohibiciones de la libertad de actuar, estén expresamente previstas en la norma.
En consecuencia, en base a las referidas razones de certeza y seguridad jurídica, a criterio de esta institución, resulta del todo oportuno que, en el supuesto de que el Ayuntamiento considere conveniente establecer esta prohibición, modifique la Ordenanza municipal de Sanidad, núm. 13, reguladora de la tenencia de animales en la ciudad de Pamplona, para incorporar a la misma la exclusión de seguros de responsabilidad civil con franquicia.
En coherencia con lo anterior, y descendiendo al caso concreto objeto de la queja, es recomendable que, dado que no se ha establecido expresamente en la Ordenanza municipal esa limitación, se admita al autor de la queja la formalización de un seguro con franquicia.
A mayor abundamiento, el fundamento de la anterior recomendación se refuerza más si cabe, ante el hecho de que, como el propio Ayuntamiento reconoce, está haciendo una interpretación flexible de la normativa, en unos casos tasada y en otros extensiva, en función de los diferentes supuestos de petición de licencias que se le presentan, admitiendo o no, según los casos, seguros con franquicia a propietarios de perros potencialmente peligrosos, cuestión esta que, por implicar un trato discriminatorio, se analiza seguidamente.
El autor de la queja también denuncia la discriminación que padece ya que conoce que el Ayuntamiento de Pamplona ha otorgado licencia de tenencia de perro potencialmente peligroso a otros solicitantes que han presentando seguro con franquicia.
El Ayuntamiento informa al respecto que se trata de un criterio interpretativo interno del Área, adoptado para las solicitudes que tuvieron lugar a partir del mes de septiembre de 2011, y que el hecho de que este criterio no se haya hecho público responde a que no es considerado “una instrucción o respuesta a consulta alguna planteada por un particular que comporte una interpretación del derecho positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Administración” (art 37.10º de la Ley 30/1992 de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común).
En suma, el Ayuntamiento admite que, según criterio interno del Área de Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente, criterio no explicitado en ninguna norma o protocolo municipal, ni al que se le ha dado publicidad alguna, en unos casos exige al solicitante de licencia un seguro sin franquicia, y, en otros casos, sin embargo, acepta del solicitante la acreditación de un seguro con franquicia. Por tanto, subyace aquí un trato discriminatorio de los solicitantes de licencia en función de unos criterios libremente adoptados por la citada Área y no sujetos a ningún control externo.
La igualdad en la aplicación de la ley obliga a que ésta sea aplicada efectivamente de modo igual a todos aquellos que se encuentren en la misma situación, sin que el aplicador pueda establecer diferencia alguna en razón de las personas o las circunstancias que no sean precisamente las presentes en las normas (STC 240/1998, entre otras muchas). Por tanto, la discriminación que resulta de una aplicación desigual de la ley, a priori, siempre entraña una arbitrariedad, y para que una actuación administrativa pueda considerarse no discriminatoria resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios jurídicos de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida (STC 209/1988). En suma, el principio de igualdad de trato no prohíbe cualquier discriminación, sino solo aquellas que resulten artificiosas o injustificadas.
Ahora bien, sin perjuicio de que toda concreta actuación o decisión administrativa que implique un trato desigual, debe explicitar suficientemente su soporte jurídico, esto es, que tiene una justificación objetiva y razonable y que es proporcionada al fin perseguido, no cabe duda de que cuando una unidad administrativa, con carácter previo a las decisiones aplicativas de una norma y con vocación de generalidad, decide manejar unos determinados criterios como fundamento de tratamientos diferentes o desiguales en la aplicación de la norma, por razones de transparencia, además de razones de certeza y seguridad jurídica, debe exteriorizar esos criterios, es decir, los factores relevantes que puedan justificar el trato diferente, dándolos a conocer para general conocimiento, siendo el instrumento más idóneo para ello es la norma (ley o el reglamento). Como ha advertido el Tribunal Constitucional, no se deben hacer diferencias en razón de las personas o de las circunstancias que no sean precisamente las presentes en la norma. Además, la juridificación en un reglamento de esos factores relevantes permite su control por los ciudadanos interesados a través de los correspondientes recursos.
Y es que toda actividad administrativa debe deparar certidumbre y confianza a las personas que actúan de acuerdo a la legislación aplicable, frente a cambios de criterio que no sean razonablemente previsibles. Y esta confianza exige que la Administración dé a conocer previamente y de modo explícito, mediante justificación rigurosa, los factores relevantes que, en aplicación de la misma norma, puedan conducir a tomar justificadamente decisiones desiguales, algunas con efectos negativos para los interesados afectados en relación con otras decisiones menos gravosas.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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