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Acceso a empleo público
Tema: Exigencia de permiso de conducción y de vehículo en oposición de Trabajador Familiar.
Exp: 12/171/F
Función Pública
Con fecha 7 de marzo de 2012, tuvo entrada en esta institución un escrito, presentado por doña [?], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Zizur Mayor, en relación con las bases de la convocatoria para la constitución, a través de pruebas selectivas, de una relación de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, del puesto de Trabajador/a Familiar, con destino al servicio de atención a domicilio municipal (publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 3 de febrero de 2012).
En concreto, la interesada manifestaba su disconformidad con uno de los requisitos exigidos a los aspirantes para participar en la convocatoria: hallarse en posesión del permiso de conducir vehículos de la clase B y disponer de vehículo. En este sentido, exponía diversas razones que, a su juicio, hacen que la exigencia no sea válida, agrupadas del siguiente modo:
disponer de vehículoes un concepto indeterminado y, además, infringe los principios de mérito y capacidad, constituyendo únicamente una manifestación de riqueza.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó al Ayuntamiento de Zizur Mayor que informara sobre la cuestión suscitada.
Con fecha 2 de abril de 2011, se recibió la información solicitada, mediante una copia de la resolución del recurso de reposición interpuesto por la interesada sobre el mismo asunto, en el que queda reflejada la postura del Ayuntamiento de Zizur Mayor.
Como se colige de los antecedentes, la señora [?], por las razones que expresa en su queja, considera lesionado su derecho a participar en la convocatoria de puestos de trabajo aludida, por estimar indebida una de las exigencias establecidas.
El derecho afectado no es otro que el de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (artículo 23.2 de la Constitución). El ejercicio de este derecho, que tiene la calificación de fundamental, de conformidad con el citado precepto y con el artículo 53.1 de la Constitución, ha de regularse por ley.
Nos encontramos, por tanto, ante una materia en la que opera el denominado principio de reserva de ley, de tal manera que las limitaciones o restricciones que puedan establecerse para el ejercicio de este derecho, además de ser justificadas y proporcionadas, han de ser introducidas en el ordenamiento jurídico por una norma de dicho rango.
A contrario sensu, por la virtualidad de dicho principio, cabe concluir que a las Administración públicas les está vedado establecer, de forma autónoma, sin la cobertura legal necesaria, restricciones, exigencias o requisitos para el acceso al ejercicio de funciones públicas. No cuentan tales Administraciones con una habilitación genérica o implícita en cuya virtud puedan introducir limitaciones en el acceso a la función pública desvinculadas de la concretas previsiones legales, por más que consideren, con su criterio, que las mismas son proporcionadas o razonables.
Las anteriores consideraciones, que vienen a describir sucintamente las connotaciones y consecuencias del principio de reserva de ley en relación con el acceso a la función pública -y que, en nuestro criterio, son aplicables tanto para el acceso a dicha función con carácter permanente como temporal-, pueden apreciarse en diversos pronunciamientos habidos en la jurisprudencia. Así, por ejemplo, cabe citar la Sentencia 1058/2000, de 15 de junio, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en la que se declaró la nulidad de una convocatoria por establecer un límite de edad sin la suficiente cobertura legal, incluso aunque el mismo estaba previsto en una norma reglamentaria (la convocatoria reproducía la previsión de esta):
El artículo 7 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra establece que: «Para ser admitido a las pruebas selectivas se requiere: a) Tener nacionalidad española y ser mayor de edad (...)
El alegato aquí estudiado se refiere a la inobservancia de la reserva de Ley y por la disposición impugnada en lo relativo exclusivamente a la mención que hace al Cuerpo de Bomberos. Al respecto, se debe comenzar por observar que en el art. 103.3 CE se establece, efectivamente, una reserva para la regulación por Ley de diversos ámbitos de la Función Pública, entre los que se cuenta el «Estatuto de los Funcionarios Públicos». Esta materia queda, así, sustraída a la normación reglamentaria, mas no en el sentido de que las disposiciones reglamentarias no puedan, cuando así lo requiera la Ley, colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada, pues esta colaboración que, en términos de política legislativa, habrá de resultar pertinente en muchos casos, no será contradictoria con el dictado de la Constitución cuando la remisión al reglamento lo sea, estrictamente, para desarrollar y complementar una previa determinación legislativa.
En este ámbito, por lo tanto, habrá de ser sólo la Ley la fuente introductora de las normas reclamadas por la Constitución, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la norma constitucional creadora de la reserva (…)
Similar pronunciamiento se encuentra en la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2011, en la que se señala:
La edad puede, por tanto, ser utilizada como un límite para acceder a la función pública no solo mediante la fijación de la mínima que se ha de tener para participar en los procesos selectivos, sino también a través de la imposición de una máxima (…) Por tanto, la regla por lo que hace a la edad máxima es que no sea otra que la establecida para la jubilación forzosa. Y si bien es posible establecer otras inferiores por ley, en cuanto excepciones, ciertamente, deberán estar justificadas desde el punto de vista de la igualdad, aunque es un juicio de inconstitucionalidad que, en su caso, corresponderá al Tribunal Constitucional cuando se le plantee por los cauces previstos al efecto. Ahora nos encontramos con que se ha exigido en la resolución de convocatoria una edad máxima distinta para la jubilación en virtud de una norma reglamentaria
.
En definitiva, como hemos señalado, la introducción de límites para acceder al empleo público ha de hacerse en normas con rango de ley, sin que la Administración, en este ámbito, ni mediante disposiciones de naturaleza reglamentaria, ni a través de actos -naturaleza de la que participan las convocatorias de procesos selectivos-, ostente un poder independiente que le permita añadir restricciones. De otro modo, de admitirse esta potestad administrativa, el principio de reserva de ley que disciplina el ejercicio del derecho de acceso a las funciones públicas, quedaría vacío de contenido.
Hechas las anteriores consideraciones generales, apreciamos que en la convocatoria de contratación temporal para el puesto de Trabajador/a Familiar a que se refiere la queja se exige, con el carácter de requisito de los aspirantes, además de los previstos en el artículo 7 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, el que señala la interesada:
hallarse en posesión del permiso de conducir vehículos de la clase B y disponer de vehículo
.
Ni apreciamos que esta exigencia, en relación con esta puesto de trabajo, cuente con cobertura legal, ni se invoca la misma en la resolución del recurso de reposición, en la que se viene a defender, con cita del artículo 7 del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y del artículo 16 del Reglamento de Ingreso que lo desarrolla, que la Administración puede establecer “otros requisitos específicos que guarden relación objetiva y proporcionada con las funciones asignadas y las tareas a desempeñar”. Esta institución, por las razones a que se ha aludido en el apartado anterior, no puede compartir esta conclusión, que, en nuestro criterio, no se acomoda al principio de reserva de ley.
No es determinante en orden a la resolución del caso la práctica que pueda haberse seguido en otras convocatorias, ya sean del Gobierno de Navarra o de Ayuntamientos, práctica que carece de valor normativo (si se exigen permisos de conducción, debería contarse con respaldo legal, tal y como sucede, por ejemplo, en el artículo 30.1, letra g, de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de Policías de Navarra: estar en posesión del permiso de conducir vehículos de la clase que se determine reglamentariamente
). Ni tampoco es relevante, a los efectos que ahora interesa, lo establecido en el convenio sobre las condiciones de empleo entre el Ayuntamiento de Zizur Mayor y el personal laboral fijo y temporal, pues este instrumento convencional no vincula a terceros y, además, no regula, ni puede regular, los requisitos de acceso al empleo público.
En consecuencia, esta institución no puede sino declarar fundada la queja, pues, en referencia al puesto de Trabajador/a Familiar, no se observa ninguna norma con rango de ley que dé cobertura al requisito que ha suscitado la controversia. Conclusión esta que hace innecesario entrar a valorar si la exigencia es o no proporcionada, pues estas valoraciones, en relación con la regulación del derecho de acceso a las funciones públicas, corresponden, prima facie, al legislador.
Por ello, hemos de recordar al Ayuntamiento de Zizur Mayor su deber, constitucional y legal, de evitar la introducción de requisitos de participación o exigencias que no se encuentren previstas en las leyes que disciplinan las convocatorias de acceso a la función pública, ya sea con carácter permanente o temporal, para que esta sea la pauta de actuación en lo sucesivo.
Y, además, en relación con la que ocupa, hemos de recomendar que se deje sin efecto el requisito objeto de la queja, a través del cauce revisor procedimental que el Ayuntamiento juzgue adecuado, atendiendo a lo dispuesto por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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