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Acceso a empleo público
Tema: Posibles irregularidades en oposición de Técnico Superior
Exp: 11/564/F
Función Pública
Recibido el informe solicitado, esta institución, a efectos de resolver adecuadamente sobre el asunto, estimó oportuno solicitar al Departamento de Presidencia, Administraciones Pública e Interior, un informe ampliatorio, centrado en la cuestión señalada en el apartado e) del primero de los antecedentes (modo de calificación del tercer ejercicio de la oposición), así como determinada documentación del expediente atinente al mismo.
En respuesta a la petición, con fecha 2 de diciembre de 2011, tuvo entrada un segundo informe emitido por la Administración, juntamente con la documentación solicitada.
Procede comenzar por expresar que la cuestión relativa al requisito de titulación exigido en la convocatoria a que se refiere la queja, ya fue planteada y analizada por esta institución con ocasión de un expediente precedente (expediente 10/588/F), sin que se apreciara en la exigencia una ilegalidad o lesión de derechos de los ciudadanos.
Puede consultarse el texto íntegro de la resolución emitida por esta institución (Resolución 204/2010, de 23 de noviembre, del Defensor del Pueblo de Navarra) en la página web www.defensornavarra.com, en la parte que se refiere a las resoluciones del año 2010. No obstante, se reproducen a continuación los razonamientos expresados en lo que atañe a la concreta cuestión que ahora vuelve a suscitarse, razonamientos que no podemos sino reiterar:
“Resta por analizar la cuestión esencial objeto del expediente, que no es otra que determinar la adecuación a Derecho del requisito de titulación incluido en la convocatoria, que, efectivamente, restringe el acceso a las plazas convocadas.
A este respecto, ha de reconocerse que, como manifestación específica de la potestad organizativa de que disponen las Administraciones públicas a la hora de proveer sus recursos, a las mismas corresponde un margen de discreción en el diseño de sus estructuras y puestos de trabajo y, en concreto, en la determinación de los requisitos de acceso a los mismos. En este sentido, el Tribunal Constitucional viene afirmando reiteradamente que “las Administraciones públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio” (Sentencias del Tribunal Constitucional 57/1990, 293/1993, y 9/1995).
Por ello, salvo en aquellos supuestos en que la legislación vigente imponga una determinada solución, será a la Administración pública a la que corresponda la decisión última acerca de la titulación exigible, pudiendo, en principio, ser jurídicamente válidas diversas opciones. Y ello por cuanto, en tales supuestos en que la legislación no predetermina la decisión administrativa, esta se encontrará fundada no ya tanto en razones de legalidad, sino de oportunidad y de acierto en la actuación.
Planteada así la cuestión de fondo, reconocida la discrecionalidad administrativa en la adopción de la decisión, esta Institución ha de supervisar si el ejercicio de esta potestad discrecional se acomoda a los principios generales que la limitan y, en especial, al de interdicción de la arbitrariedad, velando por que dicha decisión, pudiendo o no ser compartida, sea fundada y racional.
A este respecto, la Administración funda su decisión del siguiente modo:
“La Sección de Orientación del Servicio Navarro de Empleo emite informe en el que manifiesta que estas dos plazas forman parte de una incorporación de personas que llevó a cabo el Instituto Nacional de Empleo en el año 1989 en la que se incluían varias plazas denominadas “Titulado Superior”. A pesar de esta denominación, estas plazas requerían la Licenciatura de Psicología, ya que estaban destinadas a realizar tareas de orientación profesional y de selección técnica en las Oficinas de Empleo. Dos de estas once plazas son las que ahora se incluyen en este proceso de selección.
Los motivos por las cuales estas dos plazas deben ser reservadas a Licenciados en Psicología, Psicopedagogía o Pedagogía se deben a que estos técnicos tienen que realizar acciones de orientación profesional para el empleo y la formación, tanto de atención personalizada como de grupo. La acción más habitual es la Tutoría Individualizada, que se concreta en una o varias entrevistas personales con las personas atendidas con el fin de asesorarles en el proceso de búsqueda de empleo de acuerdo con sus competencias personales y profesionales. En esta acción se tienen en cuenta los valores, motivaciones, actitudes, grados de disponibilidad y de profesionalidad, objetivos profesionales y situaciones socioeconómicas y personales concretas.
Otra de sus funciones principales es la realización de procesos de selección técnica de personal, responsabilizándose de elegir, aplicar, evaluar e interpretar las correspondientes pruebas psicotécnicas y realizar entrevistas de selección, con el fin de medir el grado de adecuación personal y profesional, de cada persona que participa en el proceso, al perfil requerido en la correspondiente oferta de empleo.
Estas complejas pruebas psicotécnicas sólo pueden ser establecidas, aplicadas e interpretadas por titulados universitarios de cualquiera de las tres titulaciones exigidas en la convocatoria.
Además, las entrevistas personales que se realizan tanto en el ámbito de la orientación profesional como de la selección técnica requieren considerar y valorar tanto aspectos personales –motivaciones, expectativas, valoraciones y frustraciones- como capacidades, aptitudes y competencias de los ciudadanos, lo que obliga a que el técnico que las lleva a cabo posea una serie de conocimientos muy concretos y específicos que sólo se adquieren a lo largo de los estudios cursados en las titulaciones especificadas.
Así pues, estos “titulados superiores” llevan a cabo tareas de aplicación e interpretación de pruebas psicotécnicas sobre intereses, aptitudes y personalidad y manejan situaciones personales y sociales complejas, para las cuales es preciso conocer y manejar unas nociones que, en la Licenciatura de Ciencias del Trabajo, no se tratan con el nivel de profundidad necesario.
Es posible que una persona con este tipo de estudios pudiera tener cabida en puestos de organización de los Servicios Centrales del Servicio Navarro de Empleo, pero los contenidos de esta licenciatura tienen poco o nada que ver con las tareas de atención a los demandantes de empleo que se desempeñan en las Agencias de Empleo, a las que van destinadas estas plazas.
Así, al analizar la convocatoria recurrida se observa que la Parte III, relativa a Información y Orientación Profesional, contiene gran parte de las materias estudiadas en asignaturas de Psicología, Psicopedagogía y Pedagogía, estudios que, además, capacitan a estos titulados para utilizar instrumentos de medida –test- y para llevar a cabo su interpretación”.
Esta institución estima que la Administración justifica suficientemente la exigencia del requisito. Evidentemente, en el razonamiento esgrimido va implícita una determinada concepción del puesto de trabajo objeto de la convocatoria y de la aptitud o adecuación de unos y otros titulados para desempeñarlo. Podrá o no compartirse tal razonamiento, considerarse acertado o desacertado –lo cual es en buena medida inherente al ejercicio de la discrecionalidad-, y afirmarse que existen otras opciones posibles, pero no aprecia esta institución, en ejercicio de su función supervisora, que la decisión objeto de queja sea ilegal y lesiva de derechos constitucionales de los ciudadanos, no procediendo, por lo tanto, recomendar su anulación”.
Por otro lado, manifiestan los autores de la queja su disconformidad con el temario y tipo de ejercicios planteados, considerando que se incumplen las instrucciones dictadas por Resolución 2489/2009, de 14 de septiembre, del Director General de Función Pública. En concreto, se expresa que la convocatoria incluyó 87 temas, siendo 100 el número previsto para las oposiciones de puestos de trabajo de nivel A en tales instrucciones. Por otro lado, se manifiesta que no se incluyó un ejercicio consistente en el desarrollo de temas, de entre los de los distintos apartados del temario, tal y como también se dispone en dichas instrucciones, previéndose en las bases de la convocatoria un ejercicio de carácter teórico-práctico, consistente en resolver por escrito, durante un periodo máximo de tres horas, dos supuestos, de entre tres propuestos por el Tribunal en relación con las materias incluidas en el temario.
Más allá de que, tal y como afirma la Administración, estos extremos de la convocatoria no fueran recurridos en su día, deviniendo firmes, y de que esta institución tiene limitadas sus posibilidades de intervención por razones temporales, pues, de conformidad con el artículo 21.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, puede pronunciarse sobre actuaciones producidas y conocidas en el plazo de un año inmediatamente anterior a la fecha de la presentación de la queja (plazo vencido en este caso, tomando en consideración las fechas de publicación de la convocatoria y de la presentación de la queja), lo cierto es que la posible contradicción entre un acto administrativo como el señalado -que tiene naturaleza de instrucción y carece de valor normativo, sirviendo de guía para la aprobación de las convocatorias en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, con la pretensión, en lo posible, de homogeneizarlas- y las bases de la que ha motivado la queja, no es causa suficiente para concluir que se ha producido una ilegalidad o una lesión de los derechos constitucionales por los que el Defensor del Pueblo de Navarra ha de velar.
El hecho de que el temario de la convocatoria se divida en 87 temas (dicho sea de paso, el número de temas puede no ser determinante de la extensión de los contenidos exigidos, pues la división de estos no deja de ser un aspecto puramente convencional) o de que no se plantee un ejercicio “teórico” de desarrollo de algunos de dichos temas, no entraña causa de ilegalidad, ni infringe el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, previsto por el artículo 23 de la Constitución.
Por ello, esta institución, que ha de supervisar la actuación de la Administración Pública con parámetros de legalidad y de respeto a los derechos constitucionales, no aprecia que las circunstancias aludidas sean contrarias a Derecho, aun cuando pueda ser cierto que el criterio seguido diverja de los aplicados en otras convocatorias del mismo nivel que el de las plazas convocadas.
Todo lo anterior no es óbice para que, de conformidad con principios y normas que inspiran la actividad de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, como los de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima de los ciudadanos, la Administración trate de atener su actos a unas pautas o líneas de conducta lo más homogéneas posibles, más aún si se han dictado unas instrucciones específicas al respecto. Y, en su caso, de separarse de dichas instrucciones generales o de referencia, justificar el porqué de la diferencia que se introduce en el caso de que se trate.
En lo que atañe a la deficiencia en el acto de notificación, mediante publicación, del resultado del cuarto y último ejercicio de la oposición y de la relación de aprobados, por no incluir la indicación del recurso procedente, es notorio que la queja es fundada conforme a la Ley.
En este sentido, el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, referente a la notificación de actos administrativos, dispone la obligación de indicar el recurso o recursos procedentes frente a los mismos, así como el plazo y órgano ante el que interponerlos. La misma obligación, en relación con el contenido del acto, se establece en el artículo 89.3 de la mencionada Ley procedimental.
Aunque el artículo 58.3 de dicha Ley dispone que las notificaciones surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda, ello no es óbice para declarar que la Administración incumplió su deber legal y emitir el pertinente recordatorio sobre este extremo.
Asimismo, en relación con lo afirmado en la queja en referencia a la falta de resolución del recurso interpuesto por la señora [?] con fecha 14 de abril de 2011, ha de emitirse el pertinente recordatorio de deberes legales.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 42, establece la obligación de resolver todos los procedimientos administrativos y, además, de hacerlo en el plazo fijado por la normativa que corresponda.
Tal deber, en el ámbito de actuación de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, es reforzado por el artículo 7 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, que reconoce el derecho de los ciudadanos a una buena administración y comprende en este el de obtener una resolución expresa dentro del plazo legalmente previsto.
En referencia a la resolución de los recursos de alzada, el artículo 115.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone un plazo de tres meses, plazo inobservado en el caso que se expone en la queja.
Por ello, ha de recordarse al Departamento de Presidencia, Administraciones Públicas e Interior, su deber legal de tramitar y resolver los recursos de alzada en el plazo de tres meses fijado por la ley, haciendo así efectivo el derecho de los ciudadanos a una buena administración de sus asuntos.
Por otro lado, manifiestan los autores de la queja su discrepancia con el hecho de que el tercer ejercicio de la oposición (prueba psicotécnica) no se puntuara mediante una cifra numérica, sino con la calificación de apto
o no apto
, decisión esta que estiman contraria a la convocatoria y que puede incidir sobre el orden de prelación de los aspirantes, al no establecer diferencias entre los que superaron las pruebas.
En relación con los ejercicios de la oposición y su valoración, las bases de la convocatoria prevén lo siguiente:
“6.2. La oposición constará de los siguientes ejercicios:
Primer ejercicio: De carácter teórico, consistirá en contestar un cuestionario de 100 preguntas con varias alternativas de respuesta, de las que sólo una será válida, en relación con las materias incluidas en el temario anexo. Penalizarán los errores. La duración de este ejercicio no será superior a dos horas.
Segundo ejercicio: De carácter teórico-práctico, consistirá en resolver por escrito, durante un periodo máximo de tres horas, dos supuestos, a su elección, de entre tres propuestos por el tribunal en relación con las materias incluidas en el temario.
Tercer ejercicio: Consistirá en la realización de diversas pruebas psicotécnicas, para la determinación del grado de adecuación de los aspirantes a las exigencias del perfil profesiográfico del puesto de trabajo. Estas pruebas se realizarán por el Instituto Navarro de Administración Pública y sus resultados vincularán al Tribunal.
Cuarto ejercicio: Pruebas de idioma inglés, de carácter voluntario y no eliminatorio. Podrán realizarlo aquellos aspirantes que hubieran superado los tres ejercicios anteriores.
Constará de una prueba escrita y otra oral, para determinar el grado de conocimiento de los aspirantes.
Dichas pruebas se llevarán a cabo por el Instituto Navarro de Administración Pública y su resultado vinculará al Tribunal calificador.
6.3. El ejercicio segundo se llevará a cabo por el sistema de plicas. La valoración de los ejercicios de la oposición, podrá alcanzar un máximo de 100 puntos, distribuidos de la siguiente forma, en relación con las pruebas de la misma:
Primer ejercicio: Hasta un máximo de 50 puntos.
Segundo ejercicio: Hasta un máximo de 20 puntos.
Tercer ejercicio: Hasta un máximo de 20 puntos.
Cuarto ejercicio: Hasta un máximo de 10 puntos.
6.4. Los ejercicios primero, segundo y tercero de la oposición serán eliminatorios. En el primer y segundo ejercicio quedarán eliminados los aspirantes que no obtengan, al menos, la mitad de la puntuación asignada al aspirante con mejor calificación. No obstante lo anterior, para considerarlo superado, la puntuación no podrá ser inferior a 1/3 de la puntuación máxima establecida en las bases para dicho ejercicio.
En el tercer ejercicio (pruebas psicotécnicas), se aplicará el sistema de valoración precitado siempre que sea compatible con las características de dichas pruebas; en aquéllas en que no sea posible su aplicación, el aspirante será calificado como apto o no apto”.
La convocatoria, por tanto, dispone el carácter eliminatorio de los tres primeros ejercicios y fija, para el primero y el segundo de ellos, el criterio de eliminación, con parámetros relativos (quedan eliminados quienes no obtengan, al menos, la mitad de la puntuación asignada al aspirante con mejor calificación) y absolutos (para considerar superado el ejercicio, la puntuación no podrá ser inferior a 1/3 de la puntuación máxima establecida en las bases par dicho ejercicio).
En relación con el tercer ejercicio, consistente en la realización de pruebas psicotécnicas, y acerca del cual se plantea la controversia, se contemplan en las bases dos posibles métodos de valoración: el precitado, esto es, asignación de una puntuación numérica (hasta un máximo de 20 puntos), con aplicación en tal caso de los criterios de eliminación fijados para el primer y el segundo ejercicio; o la calificación de apto
o no apto
.
La determinación del sistema de valoración habrá de estar justificada en función de las características de las pruebas psicotécnicas, de tal modo que, según señala la convocatoria, el primero de ellos se aplicará siempre que sea compatiblecon tales características y el segundo cuando no sea posible su aplicación.
Configurada así la convocatoria, no aprecia esta institución que sus bases otorguen discrecionalidad en cuanto a la aplicación de uno u otro sistema de calificación, pues dispone que el método de calificación mediante puntuación se aplicará siempre que sea compatible con las características de las pruebas. Es decir, planteadas unas pruebas psicotécnicas determinadas, si las mismas permiten su valoración mediante calificación cuantitativa, este será el método que habrá de aplicarse, sin que la pluralidad de soluciones -esencia de la discrecionalidad administrativa- sea en este caso admisible.
A este respecto, en el primer informe emitido por la Administración, se hace constar lo siguiente:
Con referencia a estas pruebas psicotécnicas, la Base 6.2 de la convocatoria dispone que “estas pruebas se realizarán por el Instituto Navarro de Administración Pública y sus resultados vincularán al Tribunal” por lo que el Tribunal calificador se remite a este organismo, cuya Sección de Psicología del Servicio de Selección para el Ingreso emitió, a ese respecto y con fecha 8 de marzo de 2011, informe en el que se justifica la utilización de la calificación de “apto” o “no apto”, prevista en la Base 6.4. En dicho informe, se determina la incompatibilidad de acudir a la valoración cuantitativa en el tercer ejercicio de la oposición, motivada “esencialmente en que desde el punto de vista de la técnica de elaboración del perfil profesiográfico y su posterior utilización como instrumento de calificación de los aspirantes en arreglo al valor numérico ponderado de cada rasgo y/o competencia, se pueden generar disfunciones importantes al fijar como no eliminatorias puntuaciones globales que sean inferiores a la mitad de la puntuación que en el perfil se fija como el mínimo estimado de aptitud
.
En este sentido, se hace preciso recordar que la Base 6.4 de la convocatoria prevé la posibilidad de superar un ejercicio de la oposición obteniendo una puntuación de 1/3 sobre la máxima establecida siempre que suponga, al menos, la mitad de la puntuación asignada al aspirante con mejor calificación. Por el contrario, en todas las convocatorias a las que hacen referencia las interesadas en su escrito de queja, en las que sí hubo una valoración numérica de las pruebas psicotécnicas, se exigía obtener, como mínimo, la mitad de la puntuación máxima asignada a la misma:
En la Base 7.2 de la convocatoria, aprobada por Resolución 2234/2008, de 30 de junio, del Director General de Función Pública, para la contratación de ocho titulados universitarios con destino en el Instituto Navarro de Administración Pública se especifica, con respecto a la prueba psicotécnica, como reconocen los comparecientes, que:
“Esta prueba, que tendrá carácter eliminatorio, se valorará con un máximo de 30 puntos, quedando eliminados aquellos aspirantes que no alcancen, al menos, la mitad de la puntuación máxima asignada a la misma, es decir, 15 puntos.”
Por su parte, en la Base 7.3 de la convocatoria para la provisión, mediante oposición, de las plazas del puesto de trabajo de Bombero al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, aprobada por Resolución 70/2009, de 15 de mayo, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública, se señala a este respecto que “la tercera prueba tendrá una calificación entre 0 y 50 puntos. Serán eliminados los aspirantes que no obtengan un mínimo de 25 puntos.”
Por último, la Base 6.4.3 de la convocatoria, aprobada por Resolución 332/2007, de 5 de febrero, del Director General de Función Pública, para la provisión, mediante concurso-oposición, de las 12 plazas del puesto de trabajo de Sargento de Bomberos señala que “los ejercicios de la fase de oposición serán eliminatorios. Quedarán eliminados los aspirantes que sean declarados No Aptos
en el primer ejercicio y quienes no obtengan, al menos, la mitad de la puntuación máxima asignada a los demás ejercicios.”
El razonamiento, con mayor amplitud, viene a ser aducido nuevamente en el segundo informe recibido, transcrito en el tercero de los antecedentes de esta Resolución.
Sin embargo, a juicio de esta institución, las razones a que se alude en los informes emitidos por la Administración pública no justifican que la naturaleza o características de las pruebas psicotécnicas practicadas fueran incompatibles con la valoración cuantitativa -en efecto, como señalan los autores la queja, este sistema de puntuación es el previsto con carácter principal, pues se determina que se aplicará siempre que sea compatible con las características de las pruebas y solo podrá ser rechazado cuando no sea posible su aplicación-, siendo esto, sin entrar a valorar el acierto o desacierto de la redacción de las bases, lo que exige la convocatoria, vinculante tanto para los opositores, como para el Tribunal calificador.
Más bien, siempre a criterio de esta institución, lo que determinó que se aplicara la calificación de apto o no apto, y no la cuantitativa, según se desprende del expediente, fueron los criterios de eliminación que, en tal caso, habrían de ser observados, pues el Tribunal viene a entender que podrían no ser convenientes y conducir a resultados no deseados. En este sentido, en el informe emitido por la Sección de Psicología del Servicio de Selección para el Ingreso del Instituto Navarro de Administración Pública se expresa que se pueden generar disfunciones importantes al fijar como no eliminatorias puntuaciones globales que sean inferiores a la mitad de la puntuación que en el perfil se fija como el mínimo estimado de aptitud
. Y tal razonamiento se completa subrayando que, en las convocatorias en las que sí se aplicó la valoración numérica aun siendo similares las pruebas, el punto de corte
era distinto y superior, pues se exigía obtener como mínimo la mitad de la puntuación máxima asignada.
No cuestiona esta institución que un mismo tipo de pruebas psicotécnicas, a priori, pueda ser susceptible de diferentes métodos de valoración (calificación numérica, apto o no apto, etcétera), como así se colige que sucede a la luz de lo previsto en las distintas convocatorias que se citan, siquiera porque otorgar una calificación numérica o cualitativa a la realización de unas pruebas no deja de ser, al menos en la mayor parte de los casos, un aspecto convencional y difícilmente derivado de la propia naturaleza de las cosas.
Pero esta decisión ha de adoptarse a la hora de aprobar la convocatoria y sus bases reguladoras y si, como en el caso de la concretamente aplicada, estas prevén que se aplique el método de puntuación -con los criterios de eliminación que lleva aparejados-, salvo que no sea posible por las características de las pruebas, en nuestro criterio, no es admisible que sea, precisamente, el punto de corte, esto es el criterio de eliminación fijado, lo que determine adoptar una u otra decisión. Y esto es lo que, según se desprende del expediente, sucedió en este caso, pues se viene a reconocer que pruebas psicotécnicas de similares características han sido objeto de valoración cuantitativa, esto es, de puntuación, si bien se subraya que en tales casos las bases contemplaban un criterio de eliminación “más exigente” (al menos, de la puntuación máxima otorgada). Si pruebas iguales o similares son valoradas con una puntuación numérica, ello significa que las características de las mismas no lo imposibilitan, con independencia de cuáles sean los criterios de eliminación o punto de corte establecidos.
Puede que el contenido de la convocatoria, en este extremo, no sea el más conveniente o acertado, pero lo cierto es que determina que se aplicará el método de calificación mediante puntuación numérica salvo que resulte incompatible con las características de las pruebas, incompatibilidad que no sea aprecia en este caso. Podrá considerarse que dicho método de calificación, unido a los criterios de eliminación sentados, no resulta el más acertado para unas pruebas de estas características -aspecto este que debió preverse a la hora de aprobarse la convocatoria-, pero no existe la incompatibilidad exigida por esta, que vincula tanto a los aspirantes, como a la propia Administración pública.
En consecuencia, por lo expuesto, al no apreciar razones que justifiquen la incompatibilidad exigida por la convocatoria, esta institución estima que la actuación del Tribunal calificador no se acomodó a lo dispuesto en la misma, razón por la que ha de recomendar que se retrotraigan las actuaciones y se realice una nueva valoración del tercer ejercicio, puntuándolo.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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