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Función Pública
Tema: Falta de audiencia a los interesados en la resolución de un recurso de alzada
ANTECEDENTES
1. Tuvo entrada en esta Institución, con fecha 29 de mayo de 2008, una queja, suscrita por don [?], frente a la actuación del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior en relación con la provisión en promoción interna restringida, mediante concurso-oposición, de 130 plazas del conjunto de los puestos de trabajo de Administrativo, Oficial Telefonista y Operador Oficial de Coordinación, de nivel o grupo C, al servicio de la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos. En concreto, el acto que motivó la queja fue la Resolución 1259/2008, de 21 de abril, del Director General de Función Pública, por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto por doña [?], contra los resultados del concurso-oposición aprobados por el Tribunal calificador.
Expone el interesado que en los resultados definitivos se le valoró la fase de concurso con 17,46 puntos. Uno de los puntos le fue otorgado por el título de Bachillerato, al haber accedido a la promoción por la vía de ocho años de antigüedad reconocida. Tal era el criterio sostenido por el Tribunal, que, de oficio, por acuerdo de 13 de febrero de 2007, corrigió un error material y lo aplicó a otras dos personas.
Tras publicarse el resultado definitivo del concurso-oposición, doña [?] presentó un escrito, que se tramitó como recurso de alzada, en el que, considerando correcta la actuación del Tribunal en cuanto a la valoración del título de Bachillerato, solicitaba, literalmente, que ?se le asigne 1 punto más en el apartado correspondiente a títulos?, tal y como se había hecho de oficio con otras personas.
La interposición del recurso fue anunciada en el BON. No obstante, dado que la solicitud de la Sra. [?] (la asignación de un punto más), no perjudicaba al autor de la queja, éste decidió no formular alegación alguna.
Sin embargo, de forma sorpresiva para el autor de la queja, por Resolución 1259/2008, de 21 de abril, del Director General de Función Pública, se concluye que el criterio seguido hasta entonces por el Tribunal (también en convocatorias precedentes), conlleva un trato desigual para determinados aspirantes, por lo que su actuación incurre en causa de nulidad de pleno derecho [se cita el art. 62.1 b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, si bien ha de entenderse que se trata de un mero error y que se refiere a la letra a) de dicho precepto].
Como consecuencia de tal razonamiento, se estima parcialmente el recurso interpuesto y se ordena al Tribunal una nueva calificación de la fase del concurso, en virtud de la cual al promotor de la queja se le resta 1 punto. La resolución fue notificada personalmente al mismo.
El interesado alega que se le ha causado indefensión, pues nunca antes de la resolución se le dio oportunidad de rebatir el fundamento de la Resolución 1259/2008. En este sentido, expresa que en el recurso que originó la misma no se contrariaba el criterio del Tribunal; por el contrario, se mostraba la conformidad con el mismo y se solicitaba su aplicación a la recurrente.
Considera que, con ocasión del recurso interpuesto, la Administración ha ?aprovechado? para alterar un criterio que no había sido puesto en cuestión por los interesados, obviando el principio de congruencia que ha de regir en la resolución de recursos. En definitiva, que se han revisado los resultados sin seguir el procedimiento legalmente establecido.
Expone, asimismo, que si, como ahora se afirma, el vicio es determinante de nulidad de pleno derecho, se debería igualmente revisar anteriores convocatorias.
2. Con fecha 6 de junio de 2008, doña […] y doña […] manifestaron ante esta Institución su adhesión a la queja formulada por don [?], siendo también ellas interesadas en el procedimiento.
3. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, fue solicitada la emisión de un informe al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior. Aparte de otras cuestiones que el Departamento estimara oportuno manifestar, interesaba a esta Institución conocer:
a) Teniendo en cuenta que el art. 113 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prevé que la resolución del recurso estimará en todo o en parte, o desestimará, ?las pretensiones? formuladas en el mismo, y siendo la pretensión de la interesada la de que se le aplicará un incremento de un punto en su calificación, se especifique cuál es la parte de su pretensión que se estimó.
b) El motivo por el cual la resolución del recurso se notificó personalmente al autor de la queja y, con carácter previo, no se le puso de manifiesto el expediente, al objeto de que, resultando afectado por la propuesta que postulaba la nulidad del criterio, alegara lo que estimara pertinente.
c) Supuesta la nulidad de pleno derecho que conlleva el criterio hasta ahora aplicado (por discriminar, según se señala en la resolución, a quienes tienen una antigüedad reconocida superior a cinco años e inferior a ocho años), el parecer de la Administración respecto a la aplicación del art. 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común a anteriores convocatorias en que dicho criterio fue seguido.
4. Con fecha 17 de julio de 2008 se ha recibido en esta Institución el informe solicitado, emitido por la Dirección General de Función Pública. En el mismo se realizan las siguientes consideraciones:
?1ª.- La Resolución 1259/2008, de 21 de abril, de esta Dirección General, resuelve el recurso de alzada interpuesto contra los resultados definitivos del concurso oposición de promoción interna restringida de 130 plazas de nivel o grupo C, aprobados por el Tribunal calificador de la convocatoria.
La referida Resolución no accede a la petición de la recurrente de que se le valore un concreto título dentro del apartado del baremo de méritos correspondiente a los títulos académicos, dado que, con base en la argumentación jurídica contenida en la misma, se entiende que no procede dicha valoración por ser uno de los requisitos establecidos en las bases de la convocatoria para ser admitido al concurso-oposición.
Por otro lado, y por aplicación del principio de igualdad que debe presidir todo proceso selectivo, se resuelve también ordenar al Tribunal calificador que proceda a realizar una nueva calificación de la fase de concurso del proceso selectivo aplicando el criterio señalado a todos los aspirantes.
2ª.- Tal y como se expresa en la Resolución objeto de la queja, la recurrente, en apoyo de su pretensión, invoca el principio de igualdad, ya que solicita la valoración de un título concreto que sí se les ha valorado a otros aspirantes en idéntica situación a la suya.
El Tribunal calificador tiene atribuida la facultad de interpretar y aplicar las bases de la convocatoria, si bien, en ejercicio de tal facultad, debe respetar en todas las fases del proceso selectivo los principios de igualdad, mérito y capacidad consagrados en los artículos 23.2 y 103.2 de la Constitución española. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de febrero de 2002, la cual es citada y extractada en la Resolución de esta Dirección General objeto de queja.
Por tanto, en aplicación del principio de igualdad invocado por la recurrente, la resolución del recurso de alzada, además de fijar el criterio que se entiende más ajustado a derecho, debe conllevar su aplicación a todos los participantes en el proceso selectivo en cuestión.
3ª.- El motivo por el cual la resolución del recurso de alzada se notificó personalmente al autor de la queja viene dado por su condición de aspirante directa y especialmente afectado por el mismo.
La nueva calificación de la fase de concurso con los criterios señalados en la resolución del recurso de alzada conlleva que don […], al igual que otros cuatro aspirantes del proceso selectivo, queden fuera de la relación de aspirantes con cabida en las plazas convocadas que había sido publicada anteriormente por el Tribunal calificador. Esta especial incidencia en su situación anterior es lo que motivó la notificación a todos ellos de la resolución del recurso de alzada, a diferencia del resto de aspirantes.
La comunicación con carácter previo a todos los aspirantes del proceso selectivo se ha hecho en esta ocasión, al igual que en todos los recursos de alzada que se interponen contra cualquier acto integrante de una convocatoria, mediante su publicación en el Boletín Oficial de Navarra; en este caso en el número 40, del 28 de marzo de 2008. A este respecto, debe tenerse en cuenta que, en el momento del periodo previo de examen del expediente y formulación de alegaciones, todos los aspirantes están igualmente afectados por la interposición del recurso de alzada al desconocerse el sentido de su resolución posterior.
4ª.- Por último, y en relación con el interés del Defensor del Pueblo de Navarra en conocer el parecer de la Administración de la Comunidad Foral respecto a la aplicación del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por este asunto a anteriores convocatorias, desde la Dirección General de Función Pública únicamente puede manifestarse en este momento que no se tiene previsto iniciar actuación alguna al respecto.?
1. Tal y como se expresa en la primera y segunda de las consideraciones del informe emitido por la Dirección General de Función Pública, ninguna duda cabe de que, por imperativo constitucional, el proceso selectivo estaba sometido a los principios de igualdad, mérito y capacidad. Principios estos que, por lo tanto, vinculaban al Tribunal calificador.
Sin embargo, la cuestión que se plantea en la queja no es ésta. Lo que se cuestiona es si el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior ha observado las reglas que disciplinan un concreto procedimiento revisor, iniciado a instancia de persona interesada (doña [?]), y si ha lesionado o no los derechos de audiencia y defensa de aquellas personas a que ha perjudicado la resolución adoptada y que ha determinado la queja.
Advertimos con carácter previo que no entraremos a analizar, por no ser el objeto de la queja, si el criterio seguido por el Tribunal calificador era o no contrario al ordenamiento jurídico y, en este último caso, si la sanción prevista para tal infracción era la anulabilidad o la nulidad de pleno derecho de las actuaciones, como afirma la Dirección General de Función Pública.
No obstante, con la finalidad de centrar nuestro análisis, hacemos a continuación una alusión a la cuestión que se estudia en el recurso y a los distintos criterios interpretativos que se han venido sosteniendo.
2. El art. 15 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra determina los requisitos exigibles para la promoción de nivel. Por lo que ahora interesa, su apartado 1.b) prevé que habrá de poseerse la titulación exigida en la convocatoria y acreditarse cinco años de antigüedad reconocida en las Administraciones Públicas. Por su parte, el apartado 2 del precepto, establece que los requisitos señalados en la letra b) podrán suplirse respecto de las vacantes correspondientes a los niveles C, D y E, por la acreditación de ocho años de antigüedad reconocida en las Administraciones Públicas.
A partir de tales previsiones legales (y, a nuestro juicio, desde una determinada interpretación de las mismas: la aplicada en anteriores convocatorias y en ésta por el Tribunal calificador), la convocatoria (anexo I) preveía dos vías de acceso a la promoción interna restringida, que se plantean como alternativas: a) Titulación y cinco años de antigüedad reconocida; y b) Ocho años de antigüedad reconocida.
De tal modo que, de acuerdo con la interpretación del Tribunal calificador, si se accedía por la segunda vía (es decir, ocho años de antigüedad reconocida), la titulación exigida era valorada como mérito. Esto es lo que viene a señalarse en el fundamento jurídico 7º de la Resolución objeto de queja:
? A la vista del informe expuesto, cabe resaltar que el Tribunal calificador ha interpretado y aplicado las bases de la presente convocatoria, en el sentido de que los aspirantes que han aportado en plazo la titulación exigida en la letra c) de la Base 2 de la misma, y que tengan ocho años de antigüedad reconocida en las Administraciones Públicas, no consumen el título exigido como requisito, pues, en todo caso, los ocho años de antigüedad reconocida suplen al título, de tal forma que dicho título les ha sido valorado como mérito en el apartado 1 c) del Anexo II del Baremo de méritos establecido en la presente convocatoria, al entender el Tribunal que, con independencia de lo consignado por los aspirantes en la instancia de participación, optan por la vía de acceso más beneficiosa para ellos, esto es, la vía de ocho años de antigüedad reconocida?.
Sin embargo, con ocasión de la resolución del recurso, la Dirección General de Función Pública quiebra el criterio sostenido por el Tribunal (y, entendemos, pues nada en contrario se ha alegado, el aplicado por ella misma en anteriores convocatorias). Así, en contra de la interpretación anterior, se entiende que, por así decirlo, no cabe la opción por una u otra vía y que, en cualquier caso, sea cual sea la antigüedad, el título exigido en la convocatoria no debe ser baremado como mérito. En este sentido, expresa el mismo fundamento jurídico:
? En definitiva, la posibilidad de suplencia del título exigido como requisito necesario para poder participar en la convocatoria, por ocho años de antigüedad reconocida en las Administraciones Públicas de Navarra, tiene el sólo efecto de posibilitar la promoción interna a los funcionarios que no estén en posesión de la titulación genérica del nivel C exigida en la presente convocatoria, como forma de desarrollo de su carrera administrativa, es decir, se trata de una medida positiva que redunda en beneficio de los funcionarios que carecen de la titulación exigida, pero no en beneficio de los funcionarios que sí la tengan y que cuenten con ocho años de antigüedad reconocida?.
Como consecuencia, se decide que procede revisar la calificación de la fase de concurso y se entiende que el vicio acarrea no ya la invalidez de las actuaciones en su grado ordinario, sino la nulidad de pleno derecho de las mismas, expresándose que se ha incurrido la causa prevista en el art. 62.1 b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [entendemos que se trata de un mero error, pues, en realidad, el acto administrativo se está refiriendo al supuesto contemplado en la letra a) del precepto, es decir, a la lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional].
3. Desde nuestra perspectiva, a la vista del contenido de la queja, y haciendo abstracción del problema de fondo a que se ha aludido en la consideración anterior, hemos de decidir si la actuación de la Dirección General de Función Pública ha lesionado las posibilidades de defensa del interesado.
Para ello, no podemos sino observar el contenido de la reclamación (calificada acertadamente como recurso) que originó el procedimiento revisor finalizado mediante la resolución objeto de queja. Pues bien, en dicho recurso doña [?] expone unos hechos (el Tribunal calificador ha asignado a otros aspirantes la correspondiente puntuación por el título de Bachiller, por entender que ha sido presentado en plazo y no ha sido consumido como medio de acceso), un fundamento (la interesada manifiesta su conformidad con la actuación del Tribunal, entendiendo que es correcta, pero considera que la misma ha de extenderse a quienes, como ella, se encuentran en idéntica situación) y formula una pretensión concreta (se le asigne un punto más en el apartado correspondiente a ?Títulos?).
La interposición del recurso, como bien señala la Dirección General de Función Pública, fue anunciada en el Boletín Oficial de Navarra, número 40, de 28 de marzo de 2008, en aplicación de lo dispuesto por el art. 112.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para que los demás interesados pudieran formular las alegaciones que tuvieran por pertinentes en relación con el mismo.
Sin embargo, dado que en el recurso, en ningún momento, se cuestiona el criterio seguido por el Tribunal, sino, por el contrario, se apoya el mismo, y se solicita la extensión, resulta de todo punto razonable que el promotor de la queja o las demás personas que finalmente se han visto perjudicadas por el acto dictado nada tuvieran que alegar.
4. El problema, a nuestro juicio, subyace en que la resolución dictada adolece de falta de congruencia, infringiendo lo dispuesto en el art. 113 en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El apartado primero del precepto señala que la resolución del recurso estimará en todo o en parte, o desestimará, las pretensiones formuladas en el mismo, o declarará su inadmisión. En el caso que aquí ocupa, aunque la resolución señala formalmente que estima parcialmente el recurso interpuesto, no apreciamos que, realmente, exista tal decisión. Y es que la estimación o desestimación se predica de las peticiones de los interesados, siendo la formulada por la recurrente la de que le sea asignado 1 punto más en el concurso. Tal pretensión no es atendida, ni total, ni parcialmente. Parece que la estimación parcial se debe a que la interesada invoca, como fundamento de su pretensión, la aplicación de un trato igual al dispensado a otros opositores. De ser así, la Dirección General de Función Pública está, a nuestro juicio, cometiendo un grave error: lo que se estima o desestima son las peticiones y no los fundamentos que las sustentan.
Cierto es que el apartado tercero del mencionado art. 113 de la ley procedimental establece que el órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. Sin embargo, se establecen límites a tal facultad revisora:
a) En primer lugar, de abordarse cuestiones no alegadas por los interesados, se les oirá previamente.
b) En todo caso, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.
Tales límites responden a un principio que vertebra los procedimientos rogatorios o incoados a instancia de parte: el objeto de tales procedimientos lo determina el interesado que formula la pretensión.
5. Pues bien, en la resolución adoptada por la Dirección General de Función Pública se pone en cuestión el criterio seguido por el Tribunal, se concluye que el mismo es nulo de pleno derecho y se declara la estimación parcial del recurso.
Se aborda, por lo tanto, una cuestión que, aunque pueda entenderse relacionada con el procedimiento selectivo, no había sido puesta de manifiesto en el recurso (la invalidez de la interpretación aplicada por el Tribunal), sin que, con carácter previo, los interesados hayan podido ser oídos al respecto (ya hemos dichos que, de la interposición del recurso, difícilmente podía deducirse una resolución en tal sentido).
Por otro lado, la resolución no es congruente con la petición formulada. Se señala que el recurso es estimado parcialmente, pero realmente no hay tal. Ninguna pretensión de la recurrente es estimada y el principio de igualdad no constituye pretensión alguna, sino fundamento de ésta.
6. En definitiva, entendemos que se ha adoptado una decisión que perjudica a terceros interesados (prueba de ello es que la resolución del recurso sí se notifica a los afectados por el acto) sin respetarse los límites procedimentales exigidos, lesionando el derecho de defensa del promotor de la queja y de las personas que se encuentran en análoga situación a la suya.
Si se pretendía alterar el criterio del Tribunal, admitido por la propia Dirección General de Función Pública en anteriores convocatorias, debieron seguirse otros cauces procedimentales, garantizando los derechos de todos lo interesados. Pero no era dable adoptar tal decisión con ocasión de un recurso interpuesto en los términos que hemos visto.
7. A mayor abundamiento, como ya hemos expresado, la Dirección General de Función Pública no se limita a declarar que las actuaciones son inválidas, sino determinantes de nulidad de pleno derecho, no meramente anulables.
Expresaba el autor de la queja que, aprovechando la interposición de un recurso, se ha revisado el resultado de esta convocatoria, pero no de las anteriores en las que se siguió el mismo criterio. Por ello, dado el carácter imprescriptible de esta categoría de invalidez, cuestionamos a la Dirección General de Función Pública sobre este asunto. En la respuesta remitida, se nos hace saber que ?en este momento no se tiene previsto iniciar actuación alguna al respecto?.
No obstante, supuesta la nulidad de pleno derecho afirmada ahora por la Dirección General de Función Pública, procede recordar el carácter imprescriptible del vicio e informar a los interesados que el art. 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reconoce una verdadera acción de nulidad, que podrían ejercerla en el caso de que hubieran concurrido a anteriores procesos selectivos en que se produjo el vicio ahora declarado.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
1º. Estimar que la Resolución 1259/2008, de 21 de abril, del Director General de Función Pública, determinante de la queja, adolece de falta de congruencia y ha lesionado los derechos de audiencia y defensa del promotor de la queja y de las personas que se encuentran en análoga situación a la suya.
2º. Recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior que proceda a revisar tal Resolución, siguiendo el cauce que estime pertinente de entre los previstos en el capítulo I, Título VII, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
3º. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior para que informe sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.
4º. Notificar esta resolución a don [?], a doña [?], a doña [?] y al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, indicándoles que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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