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Acceso a empleo público
Tema: Inadecuada valoración del conocimiento del euskera en relación con la selección para plazas de la zona mixta
ANTECEDENTES
1. Con fecha 17 de mayo de 2007 tuvo entrada en esta Institución un escrito, suscrito por doña [?] y por doña [?], en el que se manifestaba una queja relativa a la convocatoria para la provisión en promoción interna restringida, mediante concurso-oposición, de 130 plazas del conjunto de los puestos de trabajo de Administrativo, Oficial Telefonista y Operador Oficial de Coordinación, de nivel o grupo C, al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos (Resolución 1219/2007, de 16 de abril, del Director General de Función Pública).
Exponían las personas autoras de la queja que la convocatoria no valora adecuadamente el conocimiento del vascuence en relación con las plazas correspondientes a la zona mixta y amparaban su razonamiento en lo dispuesto en los apartados tercero y cuarto del Acuerdo de 18 de septiembre de 2006, del Gobierno de Navarra, por el que se adoptan diversas medidas en materia de vascuence.
El primero de los apartados citados deja sin efecto el Acuerdo de 5 de febrero de 2001, del Gobierno de Navarra, por el que se regula el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral, ordenando al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior la tramitación de un nuevo Acuerdo en sustitución del mismo, en el que se contemple que en todos los baremos de méritos que se aprueben en la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos para la provisión de puestos de trabajo en la zona mixta se incluirá la valoración del conocimiento del francés, inglés y alemán, como idiomas oficiales de la Unión, modulándose la valoración de cada uno de ellos entre un mínimo del 1 por 100 y un máximo del 5 por 100, en relación con la puntuación total asignada al resto del baremo de méritos, en función del grado de atención o trato con el público requeridos por la plaza en cuestión, según se establezca en la plantilla orgánica.
Igualmente, cuando no esté considerado como requisito, se incluirá la valoración del vascuence como mérito con una valoración superior en un 5 por cien a la puntuación correspondiente a los idiomas antes indicados.
Por otro lado, el segundo de los apartados invocados establece que, en tanto no se apruebe
definitivamente el Plan de Actuación a que se refiere el Acuerdo, los distintos Departamentos y organismos públicos y otros entes dependientes de la Administración de la Comunidad Foral ejercerán sus competencias en las actuaciones que guarden relación con el presente Acuerdo ajustándose a los criterios y principios contemplados en el mismo.
2. Desde esta Institución se solicitó al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra la emisión de un informe sobre la cuestión planteada en la queja, solicitando, además, conocer:
3. Con fecha 5 de junio de 2007 ha sido recibido el informe solicitado. En él se señala que, todavía, no ha sido aprobado el nuevo Acuerdo regulador del tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral, explicitando, además, que, aun aprobado, el mismo no será directamente vinculante para las convocatorias, requiriéndose, con carácter previo, la modificación de las normas reglamentarias reguladoras de la materia y de la plantilla orgánica de dicha Administración. Se informa, asimismo, que en el periodo transitorio a que se refiere el Acuerdo de 18 de septiembre de 2006, las convocatorias, por virtud del principio de jerarquía normativa, han de ajustarse al ordenamiento vigente, no considerándose que el apartado 4º invocado, relativo al ejercicio de competencias por los distintos órganos administrativos ?ajustándose a los criterios y principios? contemplados en dicho Acuerdo, sea aplicable en el asunto que aquí ocupa.
1. Con carácter previo a fijar el criterio de esta Institución en la cuestión que se plantea, ha de analizarse cuál es la posición del vascuence en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Foral de Navarra.
El artículo 3 de la Constitución, tras establecer que el castellano es la lengua oficial del Estado, reconoce la posibilidad de que las demás lenguas españolas sean también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos.
En relación con el anterior precepto constitucional, dispone el artículo 9 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, que el castellano es la lengua oficial de Navarra y que el vascuence tendrá también tal carácter en las zonas vascoparlantes de esta Comunidad. La determinación de tales zonas, la regulación del uso oficial del vascuence y la ordenación de su enseñanza son funciones que la Ley Orgánica encomienda al legislador foral.
Al ejercicio de tales funciones responde la aprobación de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence. Su artículo 1 establece los siguientes objetivos esenciales de la misma:
El artículo 2 de la Ley Foral atribuye no sólo al castellano, sino también al vascuence, el carácter de ?lengua propia de Navarra?, razón por la cual todos los ciudadanos tienen derecho a conocer y a usar ambas lenguas.
Por lo que respecta a la declaración de oficialidad, si bien el castellano es la lengua oficial de Navarra, el vascuence lo es también ?en los términos previstos en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y en los de esta Ley Foral?.
En definitiva, nos encontramos ante una lengua que, aunque oficial únicamente en parte del territorio de Navarra, es considerada lengua propia de esta Comunidad Foral. De tal consideración se deriva el derecho al conocimiento y uso de la misma por parte de los ciudadanos (artículo 2.1) y, correlativamente, una serie de obligaciones para los poderes públicos, que han de amparar y garantizar tal derecho, proteger la recuperación y desarrollo del vascuence y fomentar su uso en Navarra, es decir, no en una parte de ella, sino en todo el territorio foral (artículo 1.2).
2. Es esta posición, definida y querida por la Ley Foral, de la que se deriva una especial protección legal del vascuence y de los derechos de los ciudadanos vinculados a su uso, la que ha de determinar el criterio de esta Institución en relación con el asunto que se plantea en la queja.
Tal queja ha sido presentada con ocasión de la aprobación de la convocatoria para la provisión en promoción interna restringida, mediante concurso-oposición, de 130 plazas del conjunto de los puestos de trabajo de Administrativo, Oficial Telefonista y Operador Oficial de Coordinación, de nivel o grupo C, al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, esto es, al servicio de una Administración que actúa en toda Navarra y para toda la población del conjunto de ella, incluida tanto la ubicada en la zona vascófona como en la zona mixta. La cuestión concretamente controvertida es la relativa a la valoración del vascuence como mérito en relación con el acceso a plazas sitas en la zona mixta, en la medida en que tal mérito no se valora con carácter general, sino, únicamente, en algunas plazas. Circunstancia ésta que las personas autoras de la queja consideran contraria a lo previsto en el Acuerdo de 18 de septiembre de 2006, del Gobierno de Navarra, por el que se adoptan diversas medidas en materia de vascuence (apartados 3º y 4º).
Dados los términos en que se plantea la cuestión, y a la vista de la respuesta dada por la Administración, en la cual se informa de que la convocatoria no ha hecho sino ajustarse al ordenamiento vigente, procede señalar que no corresponde a este Defensor del Pueblo de Navarra entrar a precisar la naturaleza jurídica del mencionado Acuerdo del Gobierno de Navarra, ni la conformidad o disconformidad de la convocatoria con el mismo o con las disposiciones reglamentarias que regulan la cuestión. En cualquier caso, unos y otros instrumentos, normativos o de otra naturaleza, son propios de la función ejecutiva y, precisamente, es el ajuste de ésta a la ley lo que a esta Institución corresponde controlar.
Dicho de otro modo, lo sustancial, a nuestros efectos, en cuanto este Defensor del Pueblo es designado por el Parlamento de Navarra para la defensa y mejora del nivel de protección de los derechos y libertades amparados por la Constitución y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, supuesta la configuración esencial de tales derechos y libertades en las leyes, es determinar si el criterio seguido por la Administración es ajustado a lo dispuesto en la Ley Foral del Vascuence, con independencia de que el mismo sea imputable al acto administrativo, a la convocatoria, o, como se explica en el informe emitido por la Administración, a las disposiciones reglamentarias aplicadas.
De este modo, y partiendo de lo ya expuesto en relación con la posición del vascuence en nuestro ordenamiento, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 17 de la citada Ley Foral. El precepto establece lo siguiente:
? Todos los ciudadanos tienen derecho a usar tanto el vascuence como el castellano para dirigirse a las Administraciones Públicas de Navarra.
Para garantizar el ejercicio este derecho, dichas Administraciones podrán:
En relación con tal precepto legal, el Gobierno de Navarra, a tenor de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto Foral 29/2003, de 10 de febrero, del cual es tributario el criterio plasmado en la convocatoria, entiende que ? las Administraciones Públicas con sede en la zona mixta no tienen ninguna obligación de calificar el conocimiento de vascuence como preceptivo para acceder o proveer los puestos de trabajo incluidos en sus plantillas, salvo en los dedicados a labores de traducción vascuence-castellano? (apartado 1), y que las mismas Administraciones ?podrán voluntariamente calificar los puestos de trabajo concretos de sus servicios administrativos básicos, para cuyo acceso o provisión el conocimiento del vascuence sea considerado como mérito entre otros, mediante resolución motivada e indicación precisa en la plantilla orgánica?.
Esta Institución no puede compartir este criterio de la voluntariedad total y absoluta a la hora de valorar o no el vascuence en la zona mixta. La regulación reglamentaria, a juicio de esta Institución, no se compadece con el derecho reconocido en el artículo 2.1 de la Ley Foral del Vascuence, relativo al uso de esta lengua, y en el artículo 17, párrafo primero, de la misma, específicamente referido a tal uso en la zona mixta. En primer lugar, porque la Ley Foral, tras reconocer el derecho de los ciudadanos, modula su ejercicio en relación con la existencia de tres zonas, integradas cada una de ellas por una serie de términos municipales, y, como aspecto correlativo, establece obligaciones de garantía para las ?Administraciones Públicas de Navarra?, pero no se desprende de la Ley Foral que dichas garantías dependan de la sede correspondiente a la Administración.
En segundo lugar, porque difícilmente resulta compatible con la obligación de garantizar el ejercicio del derecho a usar el vascuence (que resulta del artículo 1 c) de la Ley Foral y, por lo que específicamente atañe a la zona mixta, del artículo 17 de la misma), una interpretación del texto legal que, en relación con la dotación de medios personales, ninguna obligación imponga a la Administración Pública, más allá de la relativa a los puestos de trabajo de traducción. Si se enfatiza que las Administraciones Públicas de Navarra ?no tienen ninguna obligación? (en relación con la calificación del conocimiento como preceptivo para el acceso a puestos de trabajo) o ?podrán voluntariamente? (en referencia a la calificación de dicho conocimiento como mérito), resulta que la exigencia legal de establecer medios de garantía del derecho a dirigirse en vascuence queda vacía de contenido.
Y, además, porque siendo uno de los objetivos esenciales de la Ley Foral (nótese el alcance de ambas expresiones: ?objetivo? y ?esencial?) el de la recuperación y desarrollo del vascuence en Navarra (no sólo en la zona vascófona), estableciéndose medidas de fomento de su uso, no resulta coherente con tal objetivo esencial el citado desarrollo reglamentario en una zona, como la mixta, en la cual la finalidad legal adquiere una virtualidad especialmente significativa.
3. El Tribunal Constitucional, como submodalidad del principio de interpretación del ordenamiento jurídico conforme a la Constitución, ha propugnado la idea de que éste ha de interpretarse por todos los poderes públicos en el sentido más favorable al ejercicio y disfrute de los derechos constitucionales. En este sentido, el principio de interpretación del ordenamiento jurídico en la dirección mas favorable a la efectividad de los derechos constitucionales obliga a que, entre las diversas interpretaciones posibles, y examinadas las circunstancias concurrentes, se deba optar por aquella solución que contribuya a otorgar la máxima eficacia posible al derecho afectado (SSTC 76/1987, de 25 de mayo, 133/2001, de 13 de junio, 5/2002, de 14 de enero, y 26/2006, de 30 de enero).
Pues bien, en el asunto que aquí ocupa, el Defensor del Pueblo de Navarra, a la vista de las consideraciones expuestas, de los objetivos esenciales perseguidos por la Ley Foral del Vascuence (artículo 1), del reconocimiento del derecho al uso de tal lengua (artículo 2 y artículo 17, primer párrafo, en relación con la zona mixta), y de la necesidad, derivada de tal reconocimiento, de establecer medidas de garantía y fomento, entiende que la interpretación del precepto legal ha de ser otra, más respetuosa con el principio del más amplio ejercicio de los derechos y libertades propugnado por el Tribunal Constitucional.
Así, para garantizar en la zona mixta, el ejercicio del derecho a usar tanto el vascuence como el castellano para dirigirse a las Administraciones Publicas de Navarra, éstas podrán, supuesta una determinada plaza, atendidas las funciones a realizar, especificar en la oferta pública de empleo si es preceptivo el conocimiento del vascuence para el acceso a la misma y, en caso de no serlo, habrá de valorarse, al menos como mérito, el conocimiento del vascuence.
No valorar el vascuence en la zona mixta (aquella zona en que existe la presencia de esta lengua propia de Navarra, pero la misma no tiene legalmente carácter oficial) o valorarlo en inferioridad de puntos respecto a otros idiomas que ni son oficiales en parte de Navarra ni son lenguas propias de ésta, y menos aún por una Administración como la de la Comunidad Foral, que opera en toda Navarra y al servicio de ciudadanos tanto vascoparlantes como no, no responde al objetivo esencial que la Ley Foral establece a los poderes públicos (el primero de de éstos, lógicamente, dicha Administración Pública de y para toda la Comunidad Foral) de proteger su ?recuperación? y de ?desarrollo del vascuence en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso?.
Si en algún lugar tiene pleno sentido la misión legal de la Administración de la Comunidad Foral de recuperar y desarrollar el vascuence en Navarra es, sin duda, en la zona que se llama mixta, pues en la vascófona ya es lengua oficial y en la no vascófona las medidas legales no pasan de reconocer el derecho del ciudadano a dirigirse a la Administración en esta lengua. Sin embargo, en la zona mixta, entre las medidas que la ley ?señala?, no sólo para el ?fomento de su uso?, sino para garantizar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a usar el vascuence, está la de valorar como mérito el conocimiento del vascuence en las convocatorias de plazas de la oferta pública de empleo. Y si es cierto que la Administración puede identificar en su oferta las plazas para cuyo acceso es preceptivo conocer el vascuence, para el resto ese ?podrá? no es ya discrecional o facultativo entre valorar o no el conocimiento del vascuence, sino reglado o debido, de tal modo que ha de valorar siempre el conocimiento como mérito, pues no otra cosa es el ?fomento? de la lengua que quiere la Ley Foral.
Este es, dicho sea de paso, el criterio plasmado en el Acuerdo de 18 de septiembre de 2006, del Gobierno de Navarra, por el que se adoptan diversas medidas en materia de vascuence. Sin embargo, el mismo no emana, a juicio de esta Institución, del ejercicio de una potestad discrecional de la Administración, de una decisión voluntaria de ésta, como luce en el Decreto Foral 29/2003, sino de la recta y sistemática interpretación de la Ley Foral del Vascuence.
Por lo expuesto, en cuanto que en la convocatoria determinante de la queja no se aplica el citado criterio y el mismo deriva de la propia Ley Foral configuradora del derecho al uso del vascuence, ha de declararse la vulneración de este derecho y recordarse a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra el deber legal de aplicarlo.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
1º. Entender que la convocatoria determinante de la queja ha lesionado el derecho de los ciudadanos al uso del vascuence en la zona mixta y a que se valore como mérito el conocimiento del vascuence en las convocatorias para el acceso a las plazas de la oferta pública de empleo, que regula el artículo 17 b) de la Ley Foral del Vascuence.
2º. Recordar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, el citado deber legal de valorar el conocimiento del vascuence como mérito en las convocatorias para el acceso a plazas sitas en la zona mixta, siempre que dicho conocimiento no sea considerado preceptivo, al menos en los términos del Acuerdo de 18 de septiembre de 2006, del Gobierno de Navarra
3º. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior para que informe a esta Institución acerca de la aceptación de este recordatorio y de las medidas a adoptar al respecto o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarlo, con la advertencia de que, de no hacerlo así, se incluirá el caso en el informe anual dirigido al Parlamento de Navarra, en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.
4º. Notificar esta resolución al interesado y al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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