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Función Pública
Tema: Disconformidad con la pensión que se percibe en condición de funcionario jubilado de forma voluntaria conforme al sistema anterior a la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, sobre régimen transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra, por haber devengado pensión sin derecho a actualización
ANTECEDENTES
D. [?] presentó, el 23 de febrero de 2007, un escrito en el que exponía que el 6 de Febrero de 1.997, con 66 años de edad, accedió a la situación de jubilado voluntario, por Resolución, de 10 de Febrero de 1997, del Director General de la Función Pública.
En la dispositiva segunda de la citada Resolución se establece que la pensión no será actualizable en el futuro, a tenor de lo establecido en el Acuerdo de 27 de Mayo de 1963 de la Excma. Diputación Foral de Navarra, por el que los jubilados voluntarios con menos de 30 años de servicios no tienen derecho a la actualización de la pensión.
Los años cotizados por el Sr. [?] a los distintos regímenes de previsión social suman un total de 36, de los que 28 años son al Montepío de la Excma. Diputación Foral de Navarra y 8 al Régimen General de la Seguridad Social.
Relata que la Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia nº 80/2004, de 29 de Enero de 2004, desestimó su Recurso contra el Acuerdo, de 5 de agosto de 2002, del Gobierno de Navarra, desestimando, a su vez, la denuncia para la iniciación del procedimiento de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Excma. Diputación Foral de Navarra de 27 de Mayo de 1963, antes citado.
Las extensas consideraciones jurídicas que forman el cuerpo de la queja, podemos resumirlas en tres apartados:
1º.- La falta de diligencia del legislador navarro en definir cuales de los derechos básicos que la legislación del Estado reconoce a sus funcionarios son esenciales, por tanto, de aplicación a todos los Funcionarios de las Administraciones Públicas.
Obligación Parlamentaria que se deriva del art. 49.1 b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto, de Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra
2º.- La vulneración del principio de ?pensión mínima? que quedó establecido en una cantidad equivalente al sueldo inicial del nivel E.
La inaplicabilidad de dicho principio hace que algunas pensiones declaradas congeladas sean menores que las mínimas, que conlleva no solo una irracionalidad en la terminología, si no que atenta al Acuerdo entre la Administración Foral y Trabajadores, plasmado en el art. 11 de la Ley de Presupuestos para 1996, ?Régimen de pasivo de los Funcionarios?, punto 6: ? Con efectos de 1 de enero de 1996, la pensión mínima de jubilación queda establecida en 1.071.648 ptas. brutas anuales?, sin ninguna clase de excepción.
La excepcionalidad fue introducida, sin consulta a los Sindicatos, en la Ley de Presupuestos de 1997: ? Con efectos de 1 de Enero de 1997, la pensión mínima de jubilación queda establecida en 1.227.990 pts brutas anuales. Lo dispuesto en este apartado solo será de aplicación a las pensiones con derecho a actualización según la normativa vigente?.
3º.- La modificación del art. 29 de la Ley Foral 5/2003, de 5 de Marzo, a través de la Disposición Adicional Vigésimo Sexta de la Ley de Presupuestos Generales de Navarra para 2007, añadiendo a dicho artículo el párrafo d), que supone un tratamiento discriminatorio absoluto para los Funcionarios de los Montepíos de Navarra acogidos al sistema ?antiguo? respecto de los sometidos a la citada Ley.
Resulta paradójico que funcionarios acogidos al nuevo sistema con 15 años de cotización al Montepío y 20 al Régimen de la Seguridad Social, total 35 años, puedan jubilarse con el 100% de la base reguladora.
Y que funcionarios jubilados voluntarios, a veces con más de 65 años, acogidos al sistema antiguo, como es el caso que nos ocupa, con 28 años cotizados al Montepío y 8 a la Seguridad Social, total 36 años, tengan la pensión congelada de por vida.
Esta Institución, en escrito de 15 de marzo de 2007, trasladó el contenido de la queja al Excmo. Sr. Consejero de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra para que nos informará sobre la cuestión planteada.
Con fecha 23 de abril, del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior nos llegó el informe elaborado por el Director General de la Función Pública, del tenor literal siguiente:
Mediante escrito de fecha 16 de marzo de 2007, la Defensora del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra formula dos sugerencias en relación con la queja presentada por don [?], en relación con la no actualización de su pensión, debido a su jubilación voluntaria con menos de treinta años de servicios.
Dando respuesta a la petición de informe o contestación sobre el contenido de dichas sugerencias, procede poner de manifiesto las siguientes consideraciones:
1ª- Primeramente, hay que señalar que mediante Resolución de 10 de febrero de 1997, del Director General de Función Pública, se jubila, a petición propia y con efectos de 6 de febrero de 1997, a don [?], Oficial de 1 a, adscrito al Hospital de Navarra dependiente del Servicio Navarro de Salud, organismo autónomo adscrito al Departamento de Salud de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Dicha persona se encontraba acogida al sistema de derechos pasivos existente con anterioridad al previsto en la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, sobre régimen transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los montepíos de las administraciones públicas de Navarra; de ahí que contando a la fecha de su jubilación con 66 años de edad, su jubilación fuese voluntaria y no forzosa (jubilación, ésta ultima, que se declara de oficio al cumplir la edad legalmente establecida, de 70 años).
Asimismo al contar el Sr. [?] con 26 años y 12 días de servicios reconocidos a efectos de derechos pasivos (y no 28 años, como erróneamente se señala en el escrito), por tanto, con menos de 30 años de servicios, su pensión quedaba congelada, no teniendo derecho a actualización alguna en el futuro, a tenor de lo establecido en el Acuerdo adoptado por la Excma. Diputación Foral de Navarra de 27 de mayo de 1963.
Hay que significar, por último, que los periodos cotizados a la Seguridad Social por dicho funcionario y no superpuestos a la Caja de Jubilaciones y Pensiones (un total de 7 años y 363 días) se computan a los únicos efectos de determinar los haberes computables para derechos pasivos y la cuota o porcentaje por años de cotización o de servicios aplicable para el cálculo de la pensión, tal como se establecía en el apartado 20 del artículo 8 de la Ley ForaI1/1997, de 31 de enero, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio del año 1997 (disposición legal, ésta, que se viene reproduciendo en las distintas Leyes de Presupuestos aprobadas).
2ª.- La pensión de jubilación que viene percibiendo el Sr. [?] desde el año 1997 es de 13.863, 64 euros; superior, por tanto, a la pensión mínima de jubilación establecida para el año 2007, equivalente al sueldo inicial del nivel E, fijada en 12.983,60 euros.
3ª.- De ahí que la actuación de esta Administración de la Comunidad Foral, haya sido consecuente con la normativa y conforme a derecho.
En este sentido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en sentencia dictada con fecha 29 de enero de 2004, en autos del Procedimiento ordinario número 11781/2002, falló a favor de esta Administración de la Comunidad Foral de Navarra, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. [?] contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5-8-2002 por el que se inadmite la solicitud formulada en orden a la iniciación del procedimiento de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho del Acuerdo de la Diputación Foral de Navarra de 27 de mayo de 1963 sobre actualización de pensiones, y declarando las mencionadas resoluciones ajustadas a Derecho.
Por ello, en cuanto a las consideraciones jurídicas que forman el cuerpo de la queja, cabe señalar lo siguiente:
a)"Falta de diligencia del legislador navarro en definir cuales de los derechos básicos que la legislación del estado reconoce a sus funcionarios son ESENCIALES, por tanto, de aplicación a todos los funcionarios de las Administraciones Públicas".
A este respecto, cabe señalar que la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, establece en su artículo 49, apartado 1, letra b), que en virtud de su régimen foral, corresponde a Navarra la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del estado reconozca a los funcionarios públicos. Así pues, la Comunidad Foral de Navarra tiene competencia en la materia del régimen estatutario de sus funcionarios públicos en virtud de su régimen foral. Por ello, la Diputación Foral ha venido regulando diversos aspectos integrantes del régimen estatutario de los funcionarios públicos, tales como las jubilaciones y pensiones. Así lo reconoce el Tribunal Constitucional en Sentencia del 20 de septiembre de 1990.
Y esa competencia exclusiva tiene sus límites, que no están en toda la legislación básica estatal, sino tan sólo en una parte muy concreta de ésta: la que reconoce de forma general los derechos y obligaciones esenciales de todos los funcionarios de las Administraciones públicas.
En cuanto a cuáles sean esos derechos y obligaciones esenciales, habrá de deducirse de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, y otras leyes declaradas básicas por el legislador conforme a las exigencias constitucionales. Como tales derechos y deberes de la legislación que han de tenerse en cuenta, podemos citar la jubilación forzosa; pero no así el tema de la revalorización de las pensiones (o incremento anual o actualización periódica de las mismas), que no constituye derecho esencial de los funcionarios.
b)"La vulneración del principio de "pensión mínima" que quedó establecido en una cantidad equivalente al sueldo inicial del nivel E."
A este respecto cabe señalar que no existe vulneración de principio alguno. La pensión mínima viene establecida para aquellos funcionarios que accedan a la jubilación en circunstancias o condiciones normales, cumpliendo determinados requisitos exigidos en la norma; no así para aquellos otros que, no reuniendo los requisitos y condiciones establecidas en la misma, ya que pese a contar con más de 15 no llegan a los 30 años de servicio, se les reconoce, con carácter extraordinario, el derecho a percibir una pensión es- pecial o singular (que en otra ocasión no tendrían), que se concede en unas especiales circunstancias y condiciones.
Además, del simple hecho de que en la Ley Foral 15/1995, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1996, a diferencia de las Leyes de Presupuestos posteriores (caso, por ej. de la Ley ForaI 1/1997, de 31 de enero, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1997), no se dijera expresamente que "Lo dispuesto en este apartado sólo será de aplicación a las pensiones con derecho a actualización según la normativa vigente" no cabe deducir que la pensión mínima de jubilación es aplicable a todo tipo de pensiones, sin ninguna clase de excepción.
El párrafo introducido no aporta nada nuevo, siendo totalmente innecesario; y lo único que hace es aclarar y disipar cualquier tipo de duda que pudiera surgir, a la hora de su interpretación y aplicación, ya que la no actualización de este tipo de pensiones viene recogida tanto en la normativa reguladora de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios de la Diputación Foral como en la propia Resolución, por la que se le reconoce el derecho a pensión.
c)"La modificación del artículo 29 de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, a través de la Disposición Adicional Vigésimo sexta de la Ley de Presupuestos Generales de Navarra para 2007, añadiendo a dicho artículo el párrafo d), que supone un tratamiento discriminatorio absoluto para los Funcionarios de los Montepíos de Navarra acogidos al sistema "antiguo" respecto de los sometidos a la citada Ley."
A este respecto cabe señalar que el derecho de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución Española ha sido reiteradamente interpretado por el Tribunal Constitucional en el sentido de que su aplicabilidad viene fundada en la prescripción o interdicción de la discriminación entre personas, categorías o grupos; por eso quiebra la igualdad cuando la diferenciación no está basada en motivos objetivos y, por el contrario, no resulta violada, cuando dicha diferencia tiene una justificación racional y suficiente.
En suma, este derecho de igualdad obliga a que ante supuestos de hecho iguales sean tratados los ciudadanos de forma idéntica en sus situaciones jurídicas.
Por consiguiente, no toda desigualdad de trato en la Ley o en aplicación de la Ley supone una infracción del artículo 14 de la Constitución, sino solo aquella que introduce una diferencia entre situaciones de hecho que puedan considerarse iguales y que carezcan de una justificación objetiva y razonable.
La aplicación de la anterior doctrina al caso que nos ocupa obliga a estimar que el artículo 29, apartado 1, letra d), de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, sobre régimen transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los montepíos de las administraciones públicas de Navarra, en la nueva redacción dada por la disposición adicional vigésimo sexta de la Ley Foral 17/2006, de 27 de diciembre, de Presupuestos generales de Navarra para el ejercicio del año 2007, no es contrario al principio de igualdad constitucional, máxime tratándose de dos sistemas de previsión social propios, autónomos e independientes aunque sucesivos en el tiempo, cada uno de ellos con su propia normativa reguladora, que por ello mismo no pueden ser objeto de análisis comparativo atendiendo a elementos aislados de comparación o referencia más o menos beneficiosos.
En otras palabras, no puede considerarse aisladamente cada pensión singular, sino que se debe tener en cuenta cada uno de los sistemas de pensiones en su conjunto, sin que pueda prescindirse de las circunstancias sociales y económicas de cada momento, y sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos públicos limitados para un elevado número de necesidades sociales.
4ª.- A la vista de lo anteriormente expuesto, y en respuesta a la petición de informe o contestación sobre el contenido de las dos sugerencias formuladas por esa Institución, se hace preciso poner de manifiesto lo siguiente:
a) El Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra no tiene actualmente intención o previsión de proceder al estudio de elaboración del correspondiente Proyecto Normativo para su aprobación por el Parlamento de Navarra declarando la esencialidad de algunos o todos de los derechos básicos establecidos para los funcionarios por la normativa estatal.
b) El Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra tampoco tiene actualmente intención o previsión de proceder al estudio de modificación de la normativa foral en la materia.
Como ya se ha señalado anteriormente se trata de dos sistemas de previsión social distintos, autónomos e independientes, que cuentan con su propio ordenamiento jurídico, distinto y diferenciado entre ellos, que si bien contienen principios básicos que sustentan el peculiar régimen gestionado por Montepíos y Cajas de Jubilaciones constituidas al efecto, contemplan algunas particularidades, como es el caso que nos ocupa de las jubilaciones anticipadas, en el que los requisitos y condiciones de acceso son distintas.
Por otra parte, si bien es cierto que los funcionarios jubilados con anterioridad al 1 de enero de 2000 no han podido acogerse al nuevo sistema de derechos pasivos, no cabe admitir, como motivo de la falta de un derecho de opción de dichos pensionistas, la afirmación de que el "Gobierno y el Parlamento no cumplían lo exigido en sus propias leyes".
A este respecto conviene tener en cuenta lo señalado en el Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 3, de Pamplona, con fecha 2 de noviembre de 2006, en autos del Procedimiento ordinario núm. 46/2005, sobre responsabilidad patrimonial de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, debido a la falta de aplicación retroactiva de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, sobre Régimen Transitorio de los Derechos Pasivos del personal funcionario de los Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra (cuyo fallo es favorable a esta Administración), del tenor siguiente:
"Conviene el Juzgado con la Administración en que la existencia de un mandato del Parlamento para elaborar un proyecto de ley no genera por sí mismo derecho alguno, sino únicamente una expectativa relativa a la posible aprobación de una norma cuyo contenido se desconoce y que no se concretará hasta que el proyecto se convierta en ley. Pero no existe garantía alguna de que el proyecto supere el trámite parlamentario y plasme en ley, y prueba de ello es la devolución por el Órgano legislativo (acuerdo adoptado en sesión plenaria de 17-5-2001) del proyecto de Ley Foral de Derechos Pasivos remitido por el Gobierno de Navarra el 18-9-2000, como consecuencia de la aprobación de una enmienda a la totalidad. Además, es obvio que el texto aprobado, en su caso, por el Parlamento, puede diferir, como con frecuencia sucede, del propuesto por el Gobierno, siendo aquél el que, al aprobar la Ley Foral 10/2003, estableció el régimen transitorio de los derechos pasivos del personal funcionario de los Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra que se hubiesen jubilado a partir del 1-1-2000, como podía haber fijado otra fecha.
En resumen, como bien se dice en la contestación a la demanda, los actores no eran titulares de un derecho subjetivo a ser jubilados conforme al futuro nuevo régimen de derechos pasivos, sino de una mera expectativa, por lo que falta el requisito del daño con los caracteres exigidos por la jurisprudencia, lo que determina el rechazo de la pretensión actora?.
Por tanto, no ha habido privación de derechos, sólo alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible. La normativa reguladora de los derechos pasivos del personal funcionario de los montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra no tiene por qué permanecer inmutable. Bien es verdad que la modificación legal contenida en la Ley Foral 10/2003 antedicha ha originado una frustración de las expectativas existentes; pero ello no obsta para que debamos estar a lo que se diga en la normativa aplicable que rija en el preciso momento que una persona accede a la jubilación.
1.- En los antecedentes hemos resumido el conjunto de consideraciones jurídicas o disfunciones expuestas en la queja, en tres apartados.
En el primero de ellos, relativo a la falta de diligencia del legislador navarro en definir cuales de los derechos básicos que la legislación del Estado reconoce a sus funcionarios son esenciales, por tanto, de aplicación a todos los Funcionarios de las Administraciones Públicas, esta Institución entiende que su toma en consideración o no, se encuadra en el ámbito de las opciones políticas que el poder legislativo adopta libremente, por lo que un posicionamiento por esta Institución al respecto sería una injerencia en el ámbito propio del poder parlamentario.
2.- Respecto al segundo de los apartados, relativo a la vulneración del principio de ?pensión mínima? que quedó establecido en una cantidad equivalente al sueldo inicial del nivel E, esta Institución entiende que conforme al art. 50 de la C.E. la pensión mínima puede conceptuarse como la pensión adecuada y periódicamente actualizada, que garantiza la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad.
En consecuencia, esta Institución considera que el Sr. Don [?] no tiene, en principio, derecho a la actualización de la pensión, por las consideraciones jurídicas que en el tercer apartado expondremos, pero, una vez llegado a la edad de jubilación forzosa: 70 años, su pensión, sin derecho a actualización, deberá ser de un montante igual o superior a la pensión mínima, porque si fuera inferior no se estaría garantizando la suficiencia económica, establecida en el art. 50 de la C.E. y, por ende, se estará quebrando el principio rector establecido en el susodicho artículo 50 C.E.
3.- Respecto al tercero de los apartados relativo al trato discriminatorio que puede darse entre el promotor de la queja, jubilado, voluntariamente, por Resolución de 10 de febrero/97, que devino consentida y firme, acogido al sistema ?antiguo? de pasivos y los funcionarios acogidos al sistema establecido en la Ley Foral 5/2003, de 5 de Marzo, modificada en su art. 29 por la Disposición Adicional Vigésimo Sexta de la Ley de Presupuestos Generales de Navarra para 2007, añadiendo a dicho artículo el párrafo d), esta Institución, siguiendo la jurisprudencia marcada por la Sala Segunda del Tribunal Constitucional en sentencia nº 103/1984, de 12 de noviembre, entiende que la identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá constituir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico.
Asimismo, los Tribunales ya han resuelto sobre un supuesto que se asemejaba al del promotor de la queja, concretamente la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en sentencia nº 222, de 4 de mayo de 1.995, fundamento segundo señala: Ahora bien, como no puede entenderse que tal normativa pueda aplicarse solamente en parte; procede interpretar que, cuando un funcionario hace uso del beneficio que la Administración Foral le otorga jubilándose con carácter voluntario con el mínimo de años por aquélla fijados para obtener ese derecho ya vitalicio, ni puede desentenderse de las condiciones que esa misma Administración haya fijado ni pretender que las norma se le apliquen dualmente, rigiendo cada parcela de su haber pasivo por una legislación distinta: porque no es acogible que la fijación del haber de jubilación se conforme a la legislación anterior y la actualización o mejora sucesiva se haga con arreglo a la nueva.
En cualquier caso la hipotética adopción de medida legislativa tendente a la equiparación de los pensionistas acogidos al sistema antiguo y jubilados antes del año 2000 y los acogidos a la Ley Foral 5/2003, de 5 de mayo, también se encuadra en el ámbito de las opciones políticas que el legislador foral adopta libremente
Por todo lo anterior, esta Institución,
1º.- Entender que en tanto el perceptor perciba pensión en cuantía igual o superior a la pensión mínima establecida, no se vulnera su derecho constitucional a la percepción de pensión de jubilación adecuada.
2º.- Sugerir al Gobierno de Navarra que, en los proyectos de leyes forales de presupuestos generales de Navarra que fijen la pensión mínima de jubilación, introduzca las determinaciones legales necesarias para que, en los supuestos de que pensiones congeladas de jubilados voluntarios con menos de 30 años de servicios se sitúen cuantitativamente por debajo de la pensión mínima, a partir de los 70 años de edad esta pensión especial o extraordinaria se asimile o acomode cuantitativamente a la pensión mínima establecida.
3º. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior para que informe sobre la aceptación de esta sugerencia y de las medidas a adoptar al respecto o, en su caso, de las razones que estime oportunas para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos de apartado segundo del citado precepto legal
4º.- Notificar esta Resolución a D. [?] y al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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