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Función Pública
Tema: Falta de reconocimiento, a efectos de carrera profesional, del tiempo de prestación de servicios en puestos de trabajo de veterinario al servicio del Departamento de Agricultura
ANTECEDENTES
1. El 13 de junio de 2007 tuvo entrada en esta Institución un escrito presentado por Don [?], motivado por su disconformidad con la desigualdad de trato que ha padecido en relación con el sistema de carrera profesional.
Expone que es funcionario de la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos desde 1992, con puesto de trabajo de Veterinario. Durante los cinco primeros años de actividad prestó servicios de sanidad animal en el Departamento de Agricultura y Ganadería. Fue el 16 de junio de1997 cuando se trasladó al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, prestando desde entonces servicios como veterinario del Instituto de Salud Pública.
Aprobada la Ley Foral 31/2002, de 19 de noviembre, que amplía el ámbito de aplicación del sistema de carrera profesional a otro personal del Departamento de Salud y sus organismos autónomos (incluyendo a los Titulados en Veterinaria), el interesado solicitó el correspondiente nivel-complemento. Sin embargo, no se le tuvieron en cuenta los servicios prestados en el Departamento de Agricultura, al no estar éstos incluidos en el ámbito de los sistemas públicos de salud. Esta decisión fue recurrida y confirmada en vía judicial.
No obstante lo anterior, manifiesta que en la actualidad (sin haber cambiado la normativa) sí se vienen reconociendo a los veterinarios que se incorporan al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea los servicios prestados en otros Departamentos de la Administración de la Comunidad Foral. El fundamento de tal proceder se encuentra, al parecer, en el artículo 19.8 del Decreto Foral 376/2000, de 18 de diciembre, que desarrolla la Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, reguladora del sistema de carrera profesional del personal facultativo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
El mencionado artículo 19 del Reglamento establece, en su apartado 1, que "al personal que hubiera accedido a partir de 1 de enero de 1996 a plaza en propiedad en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea con nombramiento incluido en el ámbito de aplicación de la Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, y que acredite servicios prestados en propiedad en el Sistema Nacional de Salud o en los sistemas públicos de salud de los Estados miembros de la Unión Europea, le serán de aplicación las reglas contenidas en el presente artículo". Y en su apartado 8 que "las normas establecidas en el presente artículo se aplicarán al personal de plantilla de la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos que accede a plaza propiedad en el Servicio Navarro de Salud".
Considera que dicho artículo debió aplicarse a su caso en su totalidad, por cuanto su ingreso en el Instituto de Salud Pública se hizo el 16 de junio de 1997, con posterioridad, por tanto al 1 de enero de 1996, que se establece.
Por otra parte, considera que se puede estar produciendo una discriminación arbitraria o no justificada. Ello porque, mientras a él, que se trasladó al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en el año 1997, no se le computan los servicios prestados como Veterinario en otro Departamento de la Administración de la Comunidad Foral (en el Departamento de Agricultura y Ganadería), no sucede lo propio en el caso de otros compañeros, también Veterinarios, que han accedido recientemente al citado organismo autónomo.
2. Solicitado informe al Departamento de Salud, con fecha de 30 de noviembre de 2007 remite informe en el que se hace constar, que, aprobada la Ley Foral 31/2002, de 19 de noviembre, de ampliación del sistema de carrera profesional a todo el personal facultativo sanitario del Departamento de Salud y de sus Organismos Autónomos, el promotor de la queja accedió al sistema mediante la asignación inicial de nivel prevista en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, exigiéndosele únicamente el requisito de puntuación por permanencia.
Realizada esta asignación inicial de carrera al personal que resultaba afectado por la ampliación del sistema, el procedimiento seguido a partir de entonces ha sido el establecido con carácter ordinario en la Ley Foral 11/1999 y en el Decreto Foral 376/2000, cuyo artículo 19.8 establece que al personal de plantilla de la Administración de la Comunidad Foral y sus Organismos Autónomos que acceda a plaza en propiedad en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea se le computarán los servicios prestados en propiedad en plaza para cuyo acceso se haya exigido o se exija estar en posesión de la correspondiente titulación. Sin embargo, en tal procedimiento ordinario el nivel viene determinado no sólo por el criterio de permanencia, sino también por la aplicación del baremo correspondiente a la actividad asistencial, de perfeccionamiento y de actualización profesional.
En definitiva, entiende el Departamento de Salud que la normativa estableció distintos sistemas de acceso a la carrera profesional (el transitorio o inicial, en el que únicamente se exigió una determinada permanencia en el sistema sanitario público, y el ordinario, en el que se computa no sólo la permanencia, sino también la actividad asistencial, la de perfeccionamiento y la de actualización profesional). Así pues, no cabe hablar de una situación idéntica que exija una misma solución, por cuanto la citada Disposición Transitoria previó un procedimiento especial de nueva incorporación del sistema.
1. En el caso aquí investigado, apreciamos que por Resolución 496/2003, de 11 de marzo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, al promotor de la queja se le asignó inicialmente el nivel I de carrera profesional. Agotada la vía administrativa, la decisión fue recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que confirmó la misma al considerarla conforme con el ordenamiento jurídico aplicable.
Respecto de estos hechos, con carácter previo procede dejar expresa constancia de que esta Institución no está legitimada para poner en cuestión decisiones adoptadas por el Poder Judicial. En este sentido, el artículo 23.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de esta Institución, establece que no entrará al examen individual de aquellas quejas sobre las que exista sentencia firme. Por tanto, en modo alguno pretendemos cuestionar la Resolución 496/2003, de 11 de marzo, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se asigna al promotor de la queja el nivel I de la carrera profesional, y, por ende, tampoco formular recomendación o sugerencia alguna respecto de ella.
Ello no impide la investigación sobre los problemas generales planteados en la queja, por declararlo así el artículo 23.2 de la Ley Foral reguladora de la Institución.
2. Del análisis de la documentación y normativa aplicada, se desprende lo siguiente:
Mediante Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, se regula el sistema de carrera profesional del personal facultativo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, y por Decreto Foral 376/2000, de 18 de diciembre, se aprueban las normas de desarrollo de dicha Ley Foral. Posteriormente, por Ley Foral 31/2002, de 19 de noviembre, se amplía el ámbito de aplicación del sistema de carrera profesional a otro personal sanitario del Departamento de Salud y de sus organismos autónomos.
Al aprobarse la Ley Foral 31/2002, mediante resolución individualizada se procedió a aplicar el sistema de carrera profesional a los profesionales afectados por la ampliación operada, entre ellos, el personal veterinario. Se siguió el procedimiento y requisitos establecido en la disposición transitoria tercera de la Ley Foral 11/1999. El sistema se aplicó a todos los veterinarios y al resto de personal que se encontraba en idénticas circunstancias.
Una vez realizada esta asignación inicial de carrera profesional al personal a quien afectaba la ampliación operada por la Ley Foral 31/2002, a partir de entonces, con el personal veterinario y resto de personal facultativo de nueva incorporación, se actúa por la vía ordinaria, vía regulada en el artículo 19.8 del citado Decreto Foral 376/2000.
Resulta, pues, que la normativa aplicable dispuso dos vías de acceso a la carrera profesional respecto del personal de nueva incorporación. Una, excepcional y transitoria, en la que no se computan los servicios prestados en otros Departamentos salvo que se acrediten que fueron prestados en el ámbito "sanitario", y la ordinaria en la que, conforme al citado artículo 19.8, se computan los servicios prestados en propiedad en otros Departamentos.
3. De lo anterior, una primera conclusión cabe sentar. En el caso que nos ocupa, el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea se limitó a dictar resolución conforme a la normativa aplicable. Ha sido una aplicación estricta, pero correcta de dicha normativa. En suma, no cabe apreciar lesión de ningún derecho del promotor de la queja.
4. Sentado lo anterior, no obstante, cabe continuar nuestro análisis con el siguiente razonamiento.
El artículo 14 CE consagra el principio de igualdad ante la Ley. La doctrina del Tribunal Constitucional ha desglosado tal principio en otros dos: el principio de igualdad en la ley y el principio de igualdad en la aplicación de la ley. El primero se vincula con el contenido mismo de la norma; el segundo, con su aplicación.
La igualdad en la ley no implica uniformidad, ni exige necesariamente que la norma otorgue un mismo tratamiento. En el ámbito funcionarial es factible desde la perspectiva constitucional que el acceso a un régimen estatutario en momentos distintos pueda conllevar la aplicación de unas condiciones no necesariamente idénticas, pues, como ha dicho el Tribunal Constitucional en su Sentencia 128/1989, de 17 de julio, la sucesión de normas no puede hacerse equivaler a una desigualdad de trato temporal ni constituye, en sí misma, infracción del artículo 14 CE.
Ahora bien, el principio de igualdad en la ley también actúa como límite a la libertad normativa e impone distintos deberes. Por un lado, positivamente, el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentren en situaciones jurídicas iguales, impidiendo establecer distinciones artificiosas o arbitrarias entre situaciones de hecho sustancialmente iguales. Por otro lado, negativamente, el de prohibir toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada.
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 209/1988, de 19 de octubre, ha dicho que "Sobre las exigencias que la igualdad impone en la creación del Derecho -igualdad en la ley- existe una muy amplia doctrina de este Tribunal, que puede sintetizarse ahora recordando que para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias «resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al legislador, con carácter general, la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente» (STC 75/1983, fundamento jurídico 2.º). Las diversificaciones normativas son conformes a la igualdad, en suma, cuando cabe discernir en ellas una finalidad no contradictoria con la Constitución y cuando, además, las normas de las que la diferencia nace muestran una estructura coherente, en términos de razonable proporcionalidad, con el fin así perseguido. Tan contraria a la igualdad, es, por lo tanto, la norma que diversifica por un mero voluntarismo selectivo como aquella otra que, atendiendo a la consecución de un fin legítimo, configura un supuesto de hecho, o las consecuencias jurídicas que se le imputan, en desproporción patente con aquel fin, o sin atención alguna a esa necesaria relación de proporcionalidad."
5. Volviendo a la legislación foral, cabe afirmar que de la estricta aplicación de los dos regímenes establecidos en la normativa reguladora de la carrera profesional del personal sanitario, el excepcional y el ordinario, de hecho resulta un trato diferenciado para funcionarios de la misma procedencia, de la misma titulación y similares funciones, que por vía de concurso de traslado se han integrado en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea. La única razón que apoya ese trato diferenciado es el momento temporal de acceso al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Sin necesidad de analizar si tal normativa, de la que resultan dos regímenes distintos para funcionarios en idéntica o similar situación, llega a vulnerar el artículo 14 de la CE por conllevar un trato desigual y discriminatorio carente de justificación objetiva y razonable, lo que esta Institución sí está en disposición de afirmar es que la aplicación rigurosa de ambos regímenes provoca situaciones injustas y perjudiciales para el promotor de la queja y para los que se encuentran en una situación similar. En efecto, en la incorporación a la carrera profesional de los veterinarios conforme al sistema ordinario se les reconocen todos los servicios prestados en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral. Por el contrario, no se le reconocen al promotor de la queja. Este hecho o situación implica un evidente agravio comparativo puesto que, tratándose de situaciones objetivamente idénticas, se les da una solución sustancialmente distinta.
Supuesto lo anterior, procede traer a colación el artículo 33.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución, en cuanto le habilita a sugerir a la Administración una modificación normativa cuando, como consecuencia de sus investigaciones, llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la norma provoca situaciones injustas o perjudiciales para los administrados. En este caso ya no es necesaria una modificación normativa, dada la temporalidad y agotamiento del procedimiento excepcional. Haciendo abstracción de la correcta aplicación que de dicha normativa se hizo en su momento, se trataría para este caso de reconocer mediante resolución administrativa al promotor de la queja el tiempo de prestación de servicios en el Departamento de Agricultura, equiparándole así a sus compañeros veterinarios en la carrera profesional.
6. Finalmente, deseo significar al Departamento de Salud, que, en relación a la queja por similar motivo presentada por doña Mª Concepción Azcoiti Eseverri, mediante escrito de 2 de enero de 2008 le comuniqué mi decisión de no apreciar vulneración alguna de un derecho constitucional, disponiendo, sin más, el archivo de las actuaciones sin formular sugerencia alguna.
Empero, un estudio más profundo y detenido de esta cuestión con motivo de la queja presentada por don [?], me ha llevado a apreciar una situación injusta derivada de la estricta aplicación de la normativa aplicable.
Situación injusta que, entiendo, es subsanable. De ahí que desde esta Institución se solicita al Departamento de Salud haga extensivos los términos de la sugerencia que se hace en esta Resolución a doña [?].
El cambio de criterio realizado obedece a razones justificadas y objetivas, apreciadas al estudiar el segundo caso y entender que la anterior resolución obedecía a un cumplimiento riguroso de la norma y de una sentencia, pero que provocaba una situación, en mi criterio, injusta para los administrados.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de esta Institución,
1º. Entender que, en un sentido estricto, no se ha vulnerado ningún derecho protegido por el ordenamiento jurídico.
2º. No obstante, sugerir al Departamento de Salud a que, mediante resolución administrativa, y a efectos de la carrera profesional, reconozca a don [?] y a doña [?], promotores de las quejas 07/204 y 07/350 respectivamente, el tiempo de prestación de servicios en el Departamento de Agricultura en similares condiciones en que se reconoce a los veterinarios de nuevo acceso, al apreciarse un cumplimiento riguroso de la norma que provoca una situación injusta..
3º. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Salud para que informe sobre la aceptación de esta sugerencia y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del citado precepto legal.
4º. Notificar esta resolución al Departamento de Salud y a don [?] y a doña [?], señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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