Resolución 195/2011, del Defensor del Pueblo de Navarra (Q11/700), por la que se resuelve la queja formulada por un grupo de alumnos del programa de estudios simultáneos de Licenciado en Administración y Dirección de Empresas y de Licenciado en Derecho.

27 diciembre 2011

Educación y Enseñanza

Tema: Supresión de asignatura de Prácticas Internacionales en el Plan de Estudios de la Licenciatura en Derecho y Administación y Dirección de Empresas

Exp: 11/700/E

Nº: 195

Educación y Enseñanza

ANTECEDENTES

Con fecha 8 de noviembre de 2011, tuvo entrada en esta institución un escrito, presentado en representación de un numeroso grupo de alumnos que cursa el programa de estudios simultáneos de Licenciado en Administración y Dirección de Empresas y de Licenciado en Derecho, en la Universidad Pública de Navarra, mediante el que se formulaba una queja referente a la supresión de las Prácticas en Empresas Internacionales.

Exponían en su queja que las prácticas mencionadas constaban en el plan de estudios de la doble titulación, de acuerdo con la información proporcionada por la Universidad Pública de Navarra.

Sin embargo, señalaban, recientemente, tuvieron conocimiento de la supresión de dichas prácticas, por lo que se dirigieron tanto al Vicerrector de Estudiantes, como a la Coordinadora de su titulación y a la Defensora de la Comunidad Universitaria, para solicitar información oficial al respecto, sin haberla obtenido.

Manifestaban que tan solo se les había comunicado, por cauces informales, que la supresión de las prácticas corresponde a un Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Universidad Pública de Navarra, adoptado en el año 2007.

Expresaban que se les había transmitido, asimismo, que las prácticas se suplirían con un título propio de Especialista en Formación Práctica en Empresas de Entorno Internacional, cuyo coste económico para los alumnos es muy superior (aproximadamente, 1.300 euros).

Indicaban que, en la parte de la página web de la Universidad Pública de Navarra correspondiente a la doble titulación, donde constaba la información referida a las prácticas internacionales, ahora existía un enlace a la página de este nuevo título.

Señalaban que tales prácticas constituían un aliciente o estímulo relevante para cursar esta doble titulación, máxime cuando la misma siempre ha venido quedando al margen de otras prácticas y becas formativas, tales como las derivadas de los programas de Erasmus, Séneca o Formación Solidaria.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó a la Universidad Pública de Navarra que informara sobre la cuestión suscitada.

Con fecha 14 de diciembre de 2011, tuvo entrada el informe solicitado.

ANÁLISIS

Con carácter preliminar, antes de abordar la cuestión de fondo que se suscita en la queja y vistos los términos en que se expresa la misma, esta institución ve oportuno recordar a la Universidad Pública de Navarra su deber legal de contestar expresa y formalmente las solicitudes o peticiones que le dirijan los alumnos.

Tal deber es correlativo al derecho a una buena administración, acuñado en el ámbito comunitario e incorporado al Derecho interno, siendo una manifestación específica de este derecho lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, acerca de la resolución expresa, en tiempo y forma, de todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.

A este respecto, esta institución viene recordando a las Administraciones públicas de Navarra que, cuando los ciudadanos acudan a ellas y soliciten, pidan o demanden por escrito cualquier tipo de actuación, tienen el elemental derecho a recibir una respuesta formalmente.

En definitiva, si, como se señala en la queja, los alumnos, suscitada la controversia, se dirigieron por escrito a diversos órganos de la Universidad Pública de Navarra (Vicerrector de Estudiantes, Coordinadora de la titulación o Defensora de la Comunidad Universitaria), con independencia de cuál fuera la postura de dicha Administración pública acerca del fondo por asunto, debería, a criterio de esta institución, haberse fijado la misma por escrito y haberse comunicado a los interesados, a los efectos de que, cuando menos, estos pudieran conocerla con certeza y, en su caso, rebatir los argumentos que, a juicio de la Universidad, la fundan, o incluso impugnarla por las vías establecidas para ello.

Por ello, esta institución estima pertinente emitir el correspondiente recordatorio de deberes legales, para que se proceda en el sentido expresado.
Con la finalidad de centrar la cuestión controvertida, procede comenzar por señalar que los autores de la queja, estudiantes matriculados en el programa de estudios simultáneos de Licenciado en Administración y Dirección de Empresas y de Licenciado en Derecho, expresan su disconformidad con la supresión de unas Prácticas en Empresas Internacionales- que, consideran, tienen derecho a cursar. En síntesis, los estudiantes manifiestan que así constaba en el plan de estudios de la titulación, de acuerdo con la información proporcionada por la propia Universidad Pública de Navarra, constituyendo, además, la realización de dichas prácticas un estímulo relevante a la hora de tomar la decisión de cursar estos estudios y no siendo hasta fecha reciente cuando tuvieron conocimiento de la supresión.

Por su parte, la Universidad Pública de Navarra, en el informe emitido, viene a sostener, también dicho en síntesis, que las prácticas que se reclaman estaban vinculadas a un título propio de Dirección de Empresas y Estudios Jurídicos, cuya extinción fue acordada mediante un Acuerdo del Comité Permanente del Consejo Social de dicha Universidad, adoptado con fecha 21 de julio de 2006, y publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 18 de agosto del mismo año. En este sentido, se señala que, por Acuerdo de 15 de octubre de 2004, se concretaba la actividad docente del segundo cuatrimestre del referido título propio y que consistiría en la realización de prácticas específicas en empresas internacionales, con una carga lectiva equivalente a 40 créditos.

En aquellas mismas fechas en que se acordó la extinción del título antes referido (en concreto, el día 27 de julio de 2006, esto es seis días después), el Consejo de Gobierno de la Universidad adoptó un Acuerdo por el que se aprobaba la normativa reguladora de los estudios simultáneos de Licenciado en Administración y Dirección de Empresas y de Licenciado en Derecho, objeto de posteriores modificaciones (Acuerdos de 12 de noviembre de 2007 y de 24 de abril de 2008).

La aprobación de dicho Acuerdo de 27 de julio de 2006, según se colige del informe emitido por la Universidad Pública de Navarra y de la racional interpretación de las actuaciones administrativas atendiendo a su orden cronológico, respondía a la necesidad de configurar el nuevo régimen jurídico que se derivaba de la extinción del título de Dirección de Empresas y Estudios Jurídicos.

Así las cosas, extinguido el título de Dirección de Empresas y Estudios Jurídicos, que había sido creado en el año 1999, se aprobó la Normativa Reguladora de los estudios simultáneos de Licenciado en Administración y Dirección de Empresas y de Licenciado en Derecho, mediante Acuerdo 52/2006, de 27 de julio. Esta normativa estaba llamada a regir los estudios de la doble licenciatura a partir del curso 2006/2007.

Sin embargo, por razones que esta institución desconoce, como también se desprende del informe remitido, el Acuerdo 52/2006, que contenía el nuevo régimen de la doble licenciatura, no se publicó en forma oficial y debida, al menos de forma autónoma (contrariamente a lo sucedido con las dos modificaciones posteriormente aprobadas: el Acuerdo 52/2008, de 12 de noviembre de 2007, se publicó en el Boletín Oficial de Navarra de 19 de diciembre de 2007, y el Acuerdo 29/2008, de 24 de abril, se publicó en el Boletín Oficial de Navarra de 28 de mayo de 2008), produciéndose de este modo una actuación que, a criterio de esta institución, no se compadece con los principios de seguridad jurídica y de publicidad normativa, consagrados por el artículo 9 de la Constitución, generándose una situación que comprometió, asimismo, el principio de confianza legítima de terceros afectados (en este caso, los alumnos) que la Administración viene obligada a proteger.
Haciendo abstracción de la anterior omisión, a la que posteriormente habrá de volverse, aunque en relación con la misma y, especialmente, con la virtualidad del referido principio de confianza legítima, en la información proporcionada por la Universidad Pública de Navarra a través de su página web se aprecian elementos que llevan a concluir lo afirmado por los estudiantes que han interpuesto la queja, en cuanto a la convicción efectiva de que dichas prácticas en empresas internacionales se encontraban integradas en su programa de estudios.

En este sentido, incluso a la fecha de presentación de la queja, en la información relativa al programa de estudios simultáneos de las Licenciaturas en Administración y Dirección de Empresas y en Derecho, proporcionada desde la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, constaban, integradas en el plan de estudios, las Prácticas en Empresas (segundo cuatrimestre del sexto curso).

Asimismo, al menos hasta el día 20 de diciembre de 2011, en la sección de la página web referente a la Fundación Universidad Sociedad-Prácticas de estudiantes, aparece la mención a las Prácticas internacionales del programa de estudios simultáneos de la Licenciaturas en Administración y Dirección de Empresas y en Derecho.

Si, como viene a sostener la Universidad, las prácticas objeto de controversia estaban vinculadas, en exclusiva, al extinto título propio de Dirección de Empresas y Estudios Jurídicos, no se divisa la razón por la que tales prácticas aparecen hoy asociadas al mencionado programa de estudios simultáneos de las Licenciaturas en Administración y Dirección de Empresas y en Derecho.

Obviamente, tales informaciones generaban y generan en los alumnos autores de la queja la firme convicción de que las prácticas estaban integradas en su plan de estudios, pues tal es la denominación del programa en que se matricularon.

Y, a este respecto, ha de reseñarse, a la vista de la quinta de las conclusiones recogidas en el informe de la Universidad Pública de Navarra -las prácticas internacionales referidas en su escrito se corresponden con el contenido de un Titulo Propio extinguido en el curso 2006/2007 y cuya oferta se ha mantenido para los alumnos que ya se encontraban matriculados en el curso académico 2005/2006 en el Programa Simultáneo de la Doble Licenciatura-, que, si tales informaciones pretendían o pretenden dirigirse exclusivamente a los alumnos ya matriculados en el curso académico 2005/2006, debió hacerse referencia al programa de estudios simultáneos de Dirección de Empresas y Estudios Jurídicos, pues esto es lo que, en su caso, se derivaría de la literalidad del tercer apartado del Acuerdo de 18 de agosto de 2006, que extingue dicha titulación, sin perjuicio de la continuidad de la doble licenciatura.

En definitiva, esta institución se ve obligada a concluir que las informaciones puestas por la Universidad a disposición de los alumnos matriculados en la doble licenciatura llevaban y llevan a considerar que las prácticas a que hace referencia la queja forman parte del plan de estudios de la titulación. Y tal incidencia adquiere relevancia jurídica, en la medida en que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicable a todas las Administraciones públicas y, por ende, a la Universidad Pública de Navarra, sienta, entre los principios generales que han de orientar el actuar administrativo, los de buena fe y confianza legítima de los ciudadanos, que llevan a la obligación de proteger la confianza que estos últimos, fundadamente, han depositado en el comportamiento de la Administración Pública (por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2001).

A lo anterior se suma la doctrina de los actos propios, conforme a la cual la Universidad Pública de Navarra ha generado suficientes actos administrativos dirigidos a crear, no solo en un alumno, sino en un número ciertamente elevado de ellos, la convicción y entendimiento de que, dentro del Programa Simultáneo de la Doble Licenciatura, había, como una parte integrante e indisoluble del mismo y en la segunda parte del sexto curso, prácticas en empresas internacionales, que se realizaban conforme a unas condiciones mantenidas y reiteradas en el tiempo.
Al margen de lo señalado en la anterior consideración, y enlazando con la primera de las expuestas, esta institución aprecia que el Acuerdo que extingue el título propio de Dirección de Empresas y Estudios Jurídicos no predetermina nada en relación con el contenido o plan de estudios del programa de estudios simultáneos de Licenciado en Administración y Dirección de Empresas y de Licenciado en Derecho, y que la normativa aprobada, de forma prácticamente coincidente en el tiempo, para regular estos estudios (Acuerdo 52/2006, de 27 de julio) no fue objeto de publicación oficial hasta 19 de diciembre de 2007, con ocasión de la primera de sus modificaciones.

En efecto, en la última fecha citada aparece publicada por primera vez, bajo la forma de texto refundido, la Normativa reguladora de los Estudios Simultáneos de Licenciado en Administración y Dirección de Empresas y Licenciado en Derecho, estableciéndose, en la disposición final, que entrará en vigor en el curso 2006/2007. Esta disposición final pretende otorgar efectos retroactivos a la normativa de estos estudios, viniendo a reconocer con ello la omisión antes señalada, esto es, la falta de publicación en forma oficial de la normativa aprobada en julio de 2006.

Sin embargo, a juicio de esta institución, la retroactividad pretendida no puede considerarse conforme a Derecho, pues las disposiciones administrativas de carácter general producen efectos jurídicos desde la publicación oficial (artículo 52 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). En este sentido, la doctrina científica (por todos, GARCÍA DE ENTERRÍA) ha señalado, a partir de un análisis sistemático de los principios de consagrados por el artículo 9.3 de la Constitución y de lo dispuesto por el artículo 2 del Código Civil en relación con las fuentes del Derecho, que, a diferencia de lo que sucede con las Leyes, que constituyen expresión de la soberanía, precisamente, el de la irretroactividad es uno de los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, en cuanto tales productos normativos, los Reglamentos, carecen de la fuerza innovadora propia de las normas de rango legal. Y, siguiendo con esta línea argumental, a tenor de lo dispuesto por el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 57.3 de la misma, se ha señalado que la admisión de la retroactividad en el ámbito jurídico-administrativo es absolutamente excepcional, y únicamente posible en aquellos casos en que se deriven de ello efectos favorables para los ciudadanos, cosa que no sucede en este caso, en la cuestión que se debate, desfavorables para los alumnos.

De tal suerte que, en nuestro criterio, además de lo señalado en el apartado anterior en relación con las informaciones exteriorizadas por la Universidad Pública de Navarra, faltando la publicación del mencionado Acuerdo de 27 de julio de 2006, aprobado con vocación de regir los estudios simultáneos que cursan los autores de la queja, quienes se matricularon en los cursos 2006/2007 y 2007/2008 lo hicieron sin que, en el momento de la matriculación, existiera una norma incorporada al ordenamiento jurídico y, por ende, eficaz y vinculante erga omnes (de otro modo, no se entendería la retroactividad dispuesta en el Acuerdo de 12 de noviembre de 2007, a la que nos hemos referido). De este modo, el Acuerdo de 27 de julio de 2006 sería válido desde la fecha de adopción, pero sus efectos solo podían ser aplicados a terceros partir de la publicación en el Boletín Oficial de Navarra, sin perjuicio de la vacatio legis.

Este proceder retroactivo, a criterio de esta institución, como ya hemos anticipado, podría vulnerar los principios constitucionales de seguridad jurídica y publicidad normativa, por lo que, con el fin de evitar una vulneración de derechos que los alumnos no deben soportar, nos obliga a recomendar que, como mínimo, a dichos alumnos, esto es, a quienes iniciaron los estudios en los cursos 2006/2007 y 2007/2008, se les mantengan las prácticas reclamadas, en las mismas condiciones que se ofertaron al curso 2005/2006 y precedentes, pues, a falta en el periodo referido de una normativa que determinara el plan docente con los requisitos legales y constitucionales exigibles, es de todo punto razonable y exigible que se proceda en tal sentido.
Además, la normativa reguladora de los estudios simultáneos de constante referencia, obviando ahora los anteriores razonamientos, si bien es cierto que, en el plan docente (Anexo I), no incorpora las prácticas en empresas internacionales que han suscitado la controversia (de hecho, dicho plan finaliza en el primer cuatrimestre del sexto curso, lo cual, ciertamente, resulta inhabitual en el ámbito universitario), sí hace alusión, además de a la extinción del título propio de Dirección de Empresas y Estudios Jurídicos, a que la Universidad Pública de Navarra procurará que los estudiantes y titulados del programa puedan realizar prácticas en empresas de dimensión internacional, bien a través de los programas oficiales de movilidad internacional, bien a través de programas propios de la Universidad.

Es razonable interpretar, que, al hacerse referencia a la extinción del título propio citado, es decir, el de Dirección de Empresas y Estudios Jurídicos, que incorporaba esas prácticas y, a continuación, disponerse que se procurará que los estudiantes y titulados del programa puedan realizar prácticas en empresas de dimensión internacional, lo que pretende la norma es la continuidad, al menos en lo sustancial, de la situación preexistente, al efecto de que, en el segundo cuatrimestre del sexto curso, en el que, reiteramos, no existe ninguna actividad docente planificada, puedan cursarse, aunque de las mismas no se derivara el otorgamiento de ningún título específico y distinto del de la doble titulación en Administración y Dirección de Empresas y Derecho.

De no ser así, la mencionada previsión incluida en la normativa quedaría vacía de todo contenido y efecto práctico, pues tanto daría que las prácticas se facilitaran o procuraran, como que se adoptara la postura contraria. Y, de hecho, el sexto curso aparece con una carga lectiva de 36 créditos, oscilando la de los cinco anteriores entre los 75 y los 87 créditos. Precisamente, los 40 créditos que se atribuían a las prácticas específicas en empresas internacionales vendrían a configurar el sexto curso de un modo similar a los precedentes.

Y ha de reconocerse, en fin, que esta previsión, concorde con lo que se venía realizando con anterioridad, viene a confirmar el hecho de que en la voluntad exteriorizada por la Universidad en una norma estaba su firme propósito de mantener las prácticas internacionales y facilitarlas a los alumnos del nuevo programa, por lo que no puede considerarse ahora tal voluntad un simple desideratum de la Universidad, no obligatorio para esta, o cuyo incumplimiento no conlleve su responsabilidad, pues se estaría dejando de soslayo los principios constitucionales de seguridad jurídica y de responsabilidad de los poderes públicos que demanda el artículo 9.3 de la Constitución.

Tampoco puede dejarse de tener en cuenta que, como manifiestan los alumnos -y nada se señala en sentido contrario por parte de la Universidad a este respecto-, estos estudios de la doble licenciatura han quedado al margen de otras prácticas y becas formativas comunes en el ámbito universitario (Erasmus, Séneca, etcétera). Esta realidad, que impide una práctica formativa habitual en dicho ámbito, a criterio de esta institución, constituye otro elemento adicional que viene a confirmar la interpretación de la normativa que hemos sostenido, en cuanto a que el plan docente ha de completarse con las prácticas internacionales de constante referencia.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,

RESUELVO:

Recordar a la Universidad Pública de Navarra su deber legal de contestar en forma y plazo las solicitudes o peticiones que le formulen sus alumnos en cuestiones universitarias y, en concreto, las que le hayan presentado por escrito los alumnos promotores de la queja.
Recomendar a la Universidad Pública de Navarra que facilite a los estudiantes matriculados en el programa de estudios simultáneos de Licenciado y Dirección de Empresas y de Licenciado en Derecho la realización de prácticas en empresas internaciones, en condiciones sustancialmente similares a las que ha venido ofertándose hasta la actualidad.
Recomendar a la Universidad Pública de Navarra que, cuando menos, reconozca el derecho a cursar tales prácticas a las personas que iniciaron los estudios en los cursos 2006/2007 y 2007/2008, en los que la matriculación se produjo sin que existiera una normativa debidamente incorporada al ordenamiento jurídico.
Conceder un plazo de dos meses a la Universidad Pública de Navarra, para que informe sobre la aceptación de este recordatorio y de las recomendaciones realizadas, de conformidad con el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta institución.
Notificar esta resolución a los interesados y a la Universidad Pública de Navarra.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea