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Euskera
Tema: Ordenanza de fomento del euskera del Ayuntamiento de Baztan
Exp: 11/470/C
Nº: 159
Bilingüismo
Con fecha 5 de julio de 2011, tuvo entrada en esta institución un escrito de queja presentado por don [?], Presidente de la Asociación [?], en relación a la Ordenanza reguladora del uso y fomento del euskera en el ámbito municipal de Baztan.
Exponía en dicho escrito que, de la lectura de la referida Ordenanza, se evidencia que su objetivo es la exclusión del castellano en el municipio de Baztan, a través de su desaparición del ámbito administrativo.
En este sentido, denunciaba que, en los artículos 3, 5, 6.2, 8, 9, 13, 16, 23, 24, 25 26, 40 y 41, se otorga prioridad al uso del euskera en los ámbitos de actuación administrativa o de servicios que se contemplan en los referidos artículos; que el artículo 14 utiliza el término Euskal Herria
; que el artículo 20 establece la obligatoriedad del uso del euskera a las empresas adjudicatarias o con concesión del Ayuntamiento de Baztan; que el artículo 28 dispone que las únicas denominaciones oficiales de las calles del municipio de Baztan serán en euskera; que el artículo 31 establece que el euskera sea la lengua de servicio y de trabajo en todos los servicios del Ayuntamiento de Baztan; que el Capítulo X otorga al Ayuntamiento la facultad de determinar el perfil lingüístico en la plantilla orgánica, y establece la obligación de participar en cursos de aprendizaje de dicha lengua de los trabajadores que no lo acrediten; y, finalmente, que el Capítulo XI establece la necesidad de acreditar el conocimiento del euskera para acceder a cualquier puesto de trabajo en la Administración.
Admitida la queja, el 26 de julio de 2011 se solicitó al Ayuntamiento de Baztan, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la institución del Defensor del Pueblo de Navarra, que informase, en el plazo de quince días hábiles, sobre las cuestiones suscitadas.
Al no haberse recibido respuesta a la anterior petición, se reiteró el 6 de septiembre la petición de información, otorgando un nuevo plazo de diez días hábiles para la recepción.
Garantizar el uso y la enseñanza del vascuence con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respeto, de acuerdo con la realidad sociolingüística de Navarra.
También son de aplicación los artículos que regulan la zona vascofona y que entre otras cosas señalan que, todos los ciudadanos tienen en sus relaciones con las administraciones públicas y a ser atendidos en la lengua oficial que elijan. A tal efecto, se adoptarán las medidas oportunas y se arbitrarán los medios necesarios para garantizar de forma progresiva el ejercicio de este derecho.
Así, de la lectura conjunta de ambas normativas se deduce que los municipios no solo pueden, sino que deben adoptar las medidas oportunas para garantizar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el euskera, proteger su recuperación y desarrollo, así como garantizar su uso y enseñanza.
Con tal fin, el Pleno del Ayuntamiento de Baztan, tras cumplimentar con el procedimiento legalmente establecido, aprobó definitivamente la Ordenanza Municipal reguladora del uso y fomento del euskera en el ámbito municipal de Baztan, la cual fue publicada en el BOLETÍN Nº 82 de 2 de mayo de 2011. Cuyo objetivo, tal y como recoge la propia Ordenanza en su exposición motivos, es regular el uso del euskera en todos los servicios municipales y fomentar la utilización del euskera en el municipio, para así garantizar los derechos lingüísticos de los ciudadanos de Baztan.
Por lo tanto, la Ordenanza Municipal reguladora del uso y fomento del euskera en el ámbito municipal de Baztan no solo tiene encaje en la legalidad vigente, si no que es consecuencia de aplicar la normativa en vigor.
El promotor de la queja solicita de esta institución que proceda al estudio de la Ordenanza aprobada por el Ayuntamiento de Baztan reguladora del uso y del fomento del euskera en el ámbito de ese municipio y de su encaje en la legalidad vigente, con especial atención a lo dispuesto en la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del vascuence, en la Constitución Española, así como en lo referente al régimen de cooficialidad de lenguas de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña dictada en junio de 2010. En concreto, entiende que varios preceptos que identifica son contrarios a la legalidad por cuanto excluyen al castellano del ámbito municipal de Baztan, a través de su desaparición del ámbito administrativo: artículos 3, 5, 6.2, 8, 9, 13, 14, 16, 20, 23, 24, 25, 26, 28, 29.1, 30, 31, Capítulo X, Capítulo XI, 40 y 41.
De entrada, es oportuno recordar que: a) de conformidad con el artículo 3 de la Constitución, las lenguas españolas diferentes al castellano son también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus estatutos; b) que el artículo 9.2 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra declara el vascuence como lengua oficial en las zonas vascoparlantes de Navarra, junto con el castellano, conforme a lo que determine una ley foral, que establecerá, además, el uso oficial del vascuence; c) que, en desarrollo de esta última Ley, el Parlamento de Navarra aprobó la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence, cuyo artículo 5 a) considera al municipio de Baztan como zona vascófona, por lo que, en todo su municipio, el vascuence es lengua oficial, siendo de aplicación en él lo dispuesto en los artículos 10 a 16 de dicha Ley Foral, amén de las demás disposiciones generales, entre ellas, las del art. 1, que persiguen amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence, y proteger la recuperación y el desarrollo del vascuence en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso; y d) que, a su vez, para completar las previsiones de esta Ley Foral acerca del uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, el Gobierno de Navarra dictó el Decreto Foral 29/2003, de 10 de febrero.
Este es el marco legal aplicable al uso del euskera en el municipio del Baztan y con arreglo al cual ha de observarse si los preceptos de la Ordenanza reguladora de ese uso que el promotor de la queja señala, encajan o no en sus límites y, si en caso de no encajar, lesionan derechos constitucionales de los ciudadanos o derechos reconocidos por la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
En cuanto a la aplicación a la Ordenanza del Baztan de las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la cooficialidad del catalán, estas no pueden ser tenidas en cuenta por esta institución, entre otras razones, por cuanto en ellas el Tribunal Constitucional interpreta, obviamente, el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña y su regulación del catalán, y no la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra de 1982 y su regulación del euskera, siendo muy diferentes las previsiones que cada una de estas leyes orgánicas hacen de sus respectivas lenguas cooficiales, por lo que no hay parangón posible.
Finalmente, ha de tenerse en cuenta también que la referida Ordenanza municipal pretende, conforme a su exposición de motivos, fomentar la utilización del euskera en el municipio, consciente de que, siendo oficiales tanto este como el castellano, aquél es, a pesar de ser la lengua propia local, la más débil en diferentes ámbitos sociales y, por tanto, necesita de una especial promoción si se desea que su situación se iguale a la de la otra lengua oficial. Objetivos que, además de razonables, cohonestan con -y desarrollan- los objetivos de fomento del euskera que proclama la Ley Foral del Vascuence en su artículo1.
Son varios los artículos de la Ordenanza que otorgan prioridad al euskera en la actividad administrativa del Ayuntamiento de Baztan: lo hace el art. 3 en cuanto a los procedimientos internos de carácter administrativo; el art. 5 en cuanto a rótulos, señalizaciones, membretes y otros elementos de identificación del Ayuntamiento; el art. 6.2 en cuanto a los ordenadores; el art. 13 en cuanto a las informaciones orales y escritas a los ciudadanos; el art. 16 en cuanto a la oferta de impresos a los ciudadanos; el art. 23 en cuanto a rotulaciones y otros elementos de identificación de servicios o entidades dependientes del Ayuntamiento; el art. 24 en cuanto a los bandos, anuncios y publicaciones de difusión del Ayuntamiento; el art. 25 en cuanto a las apariciones públicas y ruedas de prensa municipales; el art. 26 en cuanto a las actuaciones públicas de los cargos electos; el art. 29.1 en cuanto a las señalizaciones, horizontales y verticales, de interés general, informativo, turístico, de tráfico, de parking o similares; el art. 40 en cuanto a la adopción de medidas en la rotulación, documentación y demás publicaciones de los servicios de transporte público que atraviesen el municipio; y el art. 41 en cuanto a las actividades deportivas, culturales y demás y en sus anuncios, carteles y publicaciones informativas que reciban ayuda económica del Ayuntamiento.
En todos estos casos, esta institución no aprecia una vulneración de los derechos lingüísticos de los ciudadanos en sus relaciones con el Ayuntamiento de Baztan. Tanto el euskera como el castellano son lenguas oficiales e igualmente válidas una y otra, y ambas despliegan, tanto juntas como por separado, iguales efectos jurídicos y legales en el territorio sujeto a cooficialidad.
El hecho de que el Ayuntamiento elija en la Ordenanza dar cierta prioridad al euskera respecto al castellano, entendida tal preferencia como el uso primero de esta lengua en expresiones orales, y luego aparezca el castellano o se cambie al castellano cuando el ciudadano se dirija al Ayuntamiento o a su personal en esta lengua por no comprender la primera, o de que se ubique espacialmente al euskera en una posición superior al castellano o a su izquierda cuando ambas lenguas aparezcan exteriormente como juntas en elementos informativos o en documentos, o de que en los trámites internos aparezca el euskera como primera lengua de comunicación entre los empleados públicos, o de que en caso de impresos y documentos redactados por separado en castellano y en euskera, se ofrezca el impreso en euskera en primer lugar, y otros casos similares que puedan darse, no supone de por sí ninguna vulneración de los derechos lingüísticos de los ciudadanos.
La prioridad a la que alude la Ordenanza debe entenderse como preferencia del euskera en relación con el castellano junto con este, ocupando la primera lengua el primer lugar o el lugar preferente en la visión o audición de ambos idiomas, o incluso un único lugar si quien es el destinatario del mensaje o del documento entiende el euskera, o lo acepta y no decide continuar en castellano.
Si así se hace, no se discrimina al castellanoparlante, quien en todo momento mantiene incólume, es decir, respetado y garantizado, su derecho a dirigirse a la Administración baztanesa y a sus servicios o entidades dependientes o financiadas en castellano y puede, en consecuencia, recabar la debida respuesta en esta lengua.
La opción del Ayuntamiento de elegir el euskera entre las dos lenguas oficiales como la primera de relación y comunicación a falta de determinación por ciudadanos concretos o en situaciones genéricas de pluralidad de destinatarios, o la ubicación en una posición superior físicamente, o a la izquierda en la lectura dejando al castellano la derecha, o la expresión como primera en los mensajes orales, entran dentro de la autonomía municipal, que es un principio que la Constitución Española de 1978 consagra y que permite a cada municipio ejercer sus potestades y funciones con un cierto grado de libertad y, por tanto, de elección dentro del marco de la Ley. Así tan legítimo y legal es que el Ayuntamiento establezca en sus Ordenanzas reglas generales que den prioridad al euskera en el uso de las lenguas oficiales, como, inversamente, que acuerde que el castellano tenga prioridad respecto al euskera. Lo que ocurre es que el Ayuntamiento de Baztan razona en su Ordenanza por qué quiere dar prioridad al euskera, y para ello parte del hecho de que el castellano es la lengua más fuerte de las dos y, en el campo del Derecho, del reconocimiento de que tanto el castellano como el euskera son las dos lenguas oficiales en el municipio, por lo que la entidad local no parte de excluir al castellano, como se afirma en la queja, sino de reconocer que esta es también lengua oficial del municipio, con el propósito, legal conforme a la Ley Foral del Vascuence, de fomentar el uso del euskera en la vida municipal, para lo que, como consecuencia, le da esa prioridad en determinados actos orales y escritos de la actividad administrativa.
En efecto, la prioridad que establecen los mencionados preceptos de la Ordenanza no debe ser entendida como exclusión del castellano de la vida administrativa del Ayuntamiento, sino como preferencia en su uso respecto del castellano, que también es lengua oficial. En todo caso, y como acabamos de decir, el ejercicio de esa prioridad, legítimo en cuanto es reflejo del uso de una lengua oficial en el territorio del municipio, ha de hacerse salvaguardando el derecho de los ciudadanos que lo deseen a relacionarse en castellano con la Administración.
Por tanto, en cuanto que los preceptos referidos y otros similares dan preferencia al uso de una lengua oficial con el fin de fomentarla respecto a la otra, no excluyen el uso del castellano de la vida administrativa (ni lo prohíben ni lo marginan) y no impiden el ejercicio por los ciudadanos de su derecho a dirigirse al Ayuntamiento en la lengua de su elección y a obtener la debida respuesta en esta, no cabe considerarlos como contrarios a la Ley Foral del Vascuence ni a la Constitución.
Se plantea, asimismo, que los artículos 8 y 9 de la Ordenanza otorgan prioridad al uso del euskera en la documentación que se envíe a cualquier Administración dentro y fuera de la Comunidad Foral de Navarra.
Aun cuando es misión del Defensor del Pueblo de Navarra velar por los derechos de los ciudadanos y no supervisar supuestos de hipotéticas relaciones interadministrativas, tampoco se observa en las previsiones de ambos artículos una vulneración de las Leyes.
En lo que se refiere al artículo 8, el Ayuntamiento está habilitado legalmente para remitir en euskera la documentación que dirija a otras Administraciones o instituciones oficiales sitas en territorios donde el euskera sea oficial, tanto de la Comunidad Foral de Navarra como de fuera de ésta. El art. 36.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, le habilita a ello: cuando los documentos de una Administración que tenga por lengua oficial una lengua distinta del castellano vayan a otra Administración donde esa lengua sea también cooficial, no será precisa su traducción al castellano. Si puede hacer esto, también podrá remitir el documento en bilingüe y darle prioridad al euskera, es decir, hacer que aparezca esta lengua como la primera a leer. No hay aquí más que una concreción del mencionado precepto legal estatal.
Por lo que atañe al artículo 9, el Ayuntamiento también puede legalmente remitir su documentación en bilingüe y dar prioridad al euskera en la documentación que remita fuera de su municipio o de la Comunidad Foral de Navarra y en donde el euskera no sea lengua oficial. El art. 11 de la Ley Foral del Vascuence le habilita para remitir sus notificaciones y comunicaciones administrativas redactadas en ambas lenguas y nada se opone a que el municipio le otorgue preferencia de lectura al euskera sobre el castellano.
En la queja se apunta que el art. 14 de la Ordenanza emplea el término Euskal Herria
. La queja no contiene más especificaciones. Este término aparece mencionado en el artículo 1 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, como traducción del Pueblo Vasco, y comprendería, legalmente, a Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, así como a Navarra en el caso de que esta decidiera su incorporación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de acuerdo con el procedimiento establecido en la disposición transitoria cuarta de la Constitución, el Estatuto del País Vasco y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Por otro lado, la Real Academia de la Lengua Vasca, que es institución consultiva oficial a los efectos del establecimiento de las normas lingüísticas, como declara el art. 3.3 de la Ley Foral del Vascuence, en su Norma 139, se refiere a este término, narra una larga relación de antecedentes históricos sobre su uso y significado y lo considera o equipara como el territorio en el que se habla el euskera
, sin ningún otro tipo de consideraciones.
Por ello, puede afirmarse que, interpretado el citado término como la zona o territorio donde el euskera es lengua oficial o tiene reconocido un estatuto jurídico de protección, no vulnera, a juicio de esta institución, derechos lingüísticos de los ciudadanos.
El art. 20 de la Ordenanza establece que las empresas adjudicatarias o con concesión por parte del Ayuntamiento de Baztan, así como las de explotación mixta, han de usar el euskera ateniéndose a los criterios que recoge la Ordenanza. Para el promotor de la queja dicho precepto establece la obligatoriedad del uso del euskera a las empresas adjudicatarias o con concesión del Ayuntamiento de Baztan.
No se aprecia aquí tampoco vulneración de derechos lingüísticos: se trata de empresas que van a gestionar servicios públicos de la competencia municipal, o que van a ejecutar obras públicas por contrata del Ayuntamiento, o a realizar actos por encargo del municipio, o que son de explotación mixta, en las que parte del capital es municipal. El poder director del Ayuntamiento sobre sus contratos, obras, servicios o empresas le faculta para establecer esta determinación respecto al uso prioritario –y no excluyente- de una lengua que es oficial en el municipio, mientras que las empresas destinatarias de la obligación sean adjudicatarias o concesionarias del municipio y actúen en el ámbito de competencias o presten servicios de responsabilidad municipal. La Constitución prohíbe la imposición de lenguas distintas al castellano a los ciudadanos, pero dicha prohibición general no es incompatible con la exigencia de esas lenguas en aquellas relaciones de sujeción especial en que personas físicas o personas jurídicas actúan en nombre y representación de la Administración o por cuenta de esta ante los ciudadanos, como son los casos de funcionarios públicos, empresas públicas o concesionarios de servicios u obras públicas. En estas relaciones especiales, la Administración puede demandar a quien le representa o va a actuar en su lugar que conozca la lengua para asegurar con ello el derecho de los ciudadanos a dirigirse a la Administración en la lengua cooficial.
El art. 28 de la Ordenanza dispone que las únicas denominaciones oficiales de las calles del municipio de Baztan serán en euskera. En este punto tampoco se aprecia una vulneración de los derechos lingüísticos si lo que pretende decir la Ordenanza es que los nombres que se va a poner a las calles o que se van a mantener son nombres de carácter o raíz euskérica o traducidos al euskera del castellano, y que esos nombres serán los únicos oficiales.
En todo caso, sí que debe recordarse al Ayuntamiento de Baztan que el art. 16 de la Ley Foral del Vascuence le obliga a rotular las vías urbanas en castellano y en vascuence y a respetar, en todo caso, los nombres tradicionales (si bien es cierto que la Ley no exige que estos nombres sean los oficiales), con mayor razón aquellos que los ciudadanos conozcan en su modalidad castellana.
Por tanto, lo dispuesto en el art. 28 de la Ordenanza no vulnera derechos lingüísticos siempre que respete lo demandado en el artículo 16 de la Ley Foral del Vascuence.
los documentos emitidos desde el registro serán redactados en euskera o en bilingüe, dando prioridad al euskera, tampoco puede ser considerado lesivo de los derechos de los ciudadanos. La emisión de los documentos en euskera procederá cuando esta sea la lengua elegida por los intervinientes. La emisión en bilingüe respeta la cooficialidad de ambas lenguas. Y la prioridad del euskera respecto al castellano en los documentos bilingües se adecua, como ya se ha expuesto, a la idea de fomento de esta lengua que tanto la Ley Foral del Vascuence como la Ordenanza municipal postulan.
A juicio del promotor de la queja, el Capítulo X de la Ordenanza sería ilegal por otorgar al Ayuntamiento la potestad tanto de determinar el perfil lingüístico en la plantilla orgánica como de obligar a los empleados a su servicio que no acrediten ese perfil a participar en cursos de aprendizaje de dicha lengua.
Conforme al art. 15.2 de la Ley Foral del Vascuence, el Ayuntamiento de Baztan ha de especificar las plazas en las que es preceptivo el conocimiento del euskera y, para las demás, considerarlo como mérito cualificado, entre otros. Y es la plantilla orgánica el instrumento adecuado para indicar cada Administración Pública de Navarra los requisitos específicos que deben acreditarse para poder acceder a los mismos, como dispone el art. 19 del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto. No hay, por tanto, a juicio de esta institución, vulneración de lo dispuesto en ambas leyes forales.
Por lo que se refiere a los trabajadores del Ayuntamiento, es cierto que el artículo 34 de la Ordenanza impone a los trabajadores que no cumplan el perfil lingüístico establecido el doble deber de realizar los cursos de aprendizaje de euskera establecidos por el plan de formación lingüística
y de, conforme vayan adquiriendo capacidades lingüísticas, si la situación así lo requiere y en la medida en que sea posible
, comenzar a realizar su trabajo en euskera.
En el ordenamiento jurídico aplicable en Navarra, el euskera solo puede ser exigido a los empleados públicos que ocupen plazas para cuyo acceso esta lengua haya sido exigida como requisito. Así se colige de los artículos 15 y 17 de la Ley Foral del Vascuence. Para el resto de empleados públicos, el euskera no es exigible en el desempeño de sus trabajos o funciones, ya que la Ley Foral del Vascuence garantiza el uso y la enseñanza del vascuence con arreglo a los principios de voluntariedad y de respeto [art. 1.2 b) de la Ley Foral].
Por tanto, en la medida en que la Ordenanza impone el deber de realizar cursos de aprendizaje del euskera y a realizar el trabajo en euskera en los puestos en que no es preceptivo su conocimiento, no se estaría cumpliendo la protección que otorga la Ley Foral del Vascuence para el ejercicio de los derechos lingüísticos. En ese sentido, no cabe otra cosa que recomendar al Ayuntamiento de Baztan que modifique la expresión realizarán
del art. 34 de la Ordenanza por la de podrán realizar
, más acorde con el principio de voluntariedad antes mencionado.
El promotor de la queja entiende que el Capítulo XI de la Ordenanza establece la necesidad de acreditar el conocimiento exigido del euskera para acceder a cualquier puesto de trabajo en la Administración Local.
El Capítulo se refiere a la contratación de nuevo personal, y para ello exige que los contratados estén capacitados para desarrollar sus funciones tanto en euskera como en castellano, así como que los candidatos cumplan el perfil lingüístico correspondiente y, si no superan la prueba, el puesto queda vacante.
Lo establecido en el Capítulo no vulnera la Ley Foral del Vascuence, cuyo artículo 15 permite al Ayuntamiento de Baztan especificar las plazas para las que es preceptivo el conocimiento del euskera, siendo legítimo que este acuerde que su nuevo personal, incluido el contratado, satisfaga el requisito del conocimiento preceptivo de esta lengua cooficial acorde con el perfil lingüístico que entienda exigible, dejando las convocatorias vacantes cuando los candidatos no superen las pruebas acreditativas de dicho conocimiento.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra,
Recordar al Ayuntamiento de Baztan su deber legal de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Foral del Vascuence, en cuanto a las rotulaciones de vías urbanas y nombres propios de sus lugares, respetando, en todo caso, los tradicionales.
Recomendar al Ayuntamiento de Baztan que modifique el artículo 34 de la Ordenanza reguladora del uso y fomento del euskera en el ámbito municipal, sustituyendo la expresión realizarán
por podrán realizar
, para respetar así el principio de voluntariedad en el aprendizaje del euskera.
Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Baztan para que informe sobre la aceptación del recordatorio de deberes legales y la recomendación efectuada, y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estimen para no aceptarlas, de conformidad con el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de esta institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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