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Osasuna
Gaia: La exclusión de las personas nacidas en 1957 del programa de vacunación frente al herpes zóster en Navarra.
Consejero de Salud
Señor Consejero:
1. El 30 de enero de 2026 esta institución recibió una queja del señor don (…) por la exclusión de la cohorte nacida en 1957 del programa de vacunación frente al herpes zóster en Navarra.
El autor de la queja exponía:
“Me dirijo a ustedes para formular una queja formal por la exclusión sistemática de la cohorte nacida en 1957 (y similares) del programa de vacunación frente al herpes zóster con Shingrix en Navarra. El calendario vacunal actual (2023-2026) limita la vacunación sistemática a las personas que cumplen exactamente 65 años y 75 años en cada ejercicio, avanzando por cohortes anuales separadas: 65 años: 1958 (2023) → 1959 (2024) → 1960 (2025) → 1961 (2026)… 75 años: 1948 (2023) → 1949 (2024) → 1950 (2025) → 1951 (2026)… Esto deja fuera a las personas nacidas en 1957, que en 2026 tienen 69 años y que, según la evidencia epidemiológica (incidencia y gravedad de complicaciones como la neuralgia postherpética), presentan un riesgo igual o superior al de las cohortes de 65 años que sí reciben la invitación oficial.
El riesgo de herpes zóster y sus secuelas graves aumenta con la edad a partir de los 50-60 años y no disminuye después de los 65; al contrario, las complicaciones son más frecuentes y severas en mayores de 70 años. Priorizar a una persona de 65 años mientras se excluye a otra de 69 (o incluso de 76-79 en el futuro) no responde a criterios sanitarios ni epidemiológicos, sino a una limitación administrativa y presupuestaria que genera discriminación por fecha de nacimiento. El coste unitario de la vacuna y su administración es idéntico independientemente de la edad. Argumentar “presupuesto” o “logística” para justificar cohortes fijas que ignoran el riesgo creciente equivale a admitir que se ha elegido no vacunar a quien más lo necesita por motivos económicos, en lugar de buscar soluciones equitativas (ampliación progresiva real, negociación de más fondos, reparto del gasto en más años, etc.).
Esta situación ha sido denunciada repetidamente (resoluciones Q23/180, Q23/1113 y otras), y las respuestas recibidas reconocen que no hay disminución de incidencia tras los 65, pero se limitan a “sugerir ampliación futura cuando haya presupuesto”. Mientras tanto, personas en edad de alto riesgo quedan desprotegidas sin justificación médica.
Por todo lo anterior, solicito:
Que se revise y modifique de inmediato el criterio de priorización para incluir a las cohortes intermedias (incluida la de 1957) en el programa sistemático, o al menos en un catch-up efectivo y no limitado.
Que se dé respuesta motivada y concreta a esta queja, explicando por qué se mantiene un sistema que prima la fecha de nacimiento sobre el riesgo real de enfermedad grave.
Que se remita copia de esta queja al Departamento de Salud y al Consejo Interterritorial del SNS para que se valore una recomendación nacional más equitativa.
Quedo a la espera de su respuesta en el plazo establecido por la normativa”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Más del 90% de las personas adultas han presentado infección por virus varicela zoster en España y, por lo tanto, pueden desarrollar herpes zóster. El riesgo de desarrollar esta enfermedad aumenta con la edad y alcanza el 30-50% en las personas ≥85 años de edad. También hay mayor riesgo de padecer la enfermedad en personas inmunodeprimidas.
En el artículo “Vigilancia y epidemiología del herpes zóster en España”, publicado en la Revista Española de Salud Pública en 2021, la incidencia aumenta a partir de los 50 años y es mayor en mujeres.
(…)
A su vez, la tasa de hospitalización aumenta también a partir de esa edad, y es mayor en los hombres.
(…)
En el documento publicado en 2019, Coste-efectividad de la vacunación frente a herpes zóster, los análisis realizados para diferentes cohortes de edad muestran que la vacunación con la vacuna recombinante adyuvada (RZV) se mantiene como la estrategia más coste-efectiva en cada grupo etario, siendo los resultados más favorables para la cohorte de 65 años de edad. En poblaciones con comorbilidades prevalentes, así como en población inmunodeprimida, la vacuna RZV muestra un coste-efectividad aún más favorable.
Posteriormente, el documento Recomendaciones de vacunación frente a herpes zoster. Ponencia de Programa y Registro de Vacunaciones 2020. 25 marzo 2021 del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que fue actualizado en octubre de 2023, recomienda continuar con la vacunación sistemática frente a HZ con la vacuna HZ/su en la población general en la cohorte de 65 años, que se inició en el año 2022. Además, en función de la disponibilidad de dosis, dice que se captará y vacunará al menos una cohorte por año comenzando por la cohorte que cumple 80 años y descendiendo en edad hasta alcanzar a la primera cohorte que se vacunó a los 65 años
En este marco, el calendario común de vacunación e inmunización a lo largo de la vida para el año 2026 del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud recomienda la vacunación de herpes zóster de la población a los 65 años, señalando que se administrarán 2 dosis separadas por un intervalo mínimo de 8 semanas. Indica también que se podrán captar progresivamente cohortes entre 66 y 80 años, comenzando por la población que cumple 80 años.
Además, se recomienda la vacunación, independientemente de la edad, en población con condiciones de riesgo: personas con trasplante (de órgano sólido o hematopoyético) o en espera de trasplante TOS, infección por VIH, hemopatías malignas, tumores sólidos en tratamiento con quimioterapia, personas en tratamiento con fármacos anti-JAK, personas de ≥50 años en tratamiento con otros fármacos inmunomoduladores o inmunosupresores y antecedente de dos o más episodios de herpes zóster.
En Navarra, además de a las personas con condiciones de riesgo, el Departamento de Salud acordó en el año 2023 ofertar cada año la vacunación a las personas que cumplen en el año 65 años y en el año 2024 acordó ofertarla también a las personas que cumplen en el año 75 años, adelantando en 5 años la propuesta del Consejo Interterritorial. En el año 2025, el presupuesto en vacuna del herpes zóster fue de 2.723.181 euros, lo que supuso el 33,62% del presupuesto de todas las vacunas del calendario (8.100.000 euros)
Esta vacuna se está incorporando de una manera progresiva, de modo que en el año 2032 se habrá ofertado la vacuna a todas las personas entre 65 años y los 83 años. Este proceso se puede acelerar si desciende el precio de la vacuna y/o aumenta el presupuesto disponible para vacunación e inmunización, y ello teniendo en cuenta que nuevas vacunas para prevenir otras infecciones están también en estudio para su incorporación al calendario vacunal”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por una persona de sesenta y nueve años que no puede recibir actualmente la vacuna frente al herpes zóster y considera que su riesgo de padecerlo o tener complicaciones es mayor que el de otras personas a las que sí se le administra (personas de sesenta y cinco años).
Esta imposibilidad deriva de la circunstancia de que la vacuna fue implantada en 2023 y se administra bien a los sesenta y cinco años bien a los setenta y cinco años, conforme a los criterios de vacunación establecidos por el Departamento de Salud por razón de edad (también se administra en función de otros criterios de riesgo).
Por parte del Departamento se expone en el informe cuál es la pauta establecida y se señala que la vacuna se está incorporando de manera progresiva y que, en función del precio de la misma o del presupuesto disponible, podrá acelerarse la implantación.
4. Esta institución, como se señala en la propia queja, se ha pronunciado sobre la cuestión suscitada en anteriores expedientes (en este sentido, la queja Q23/1113, en la que se citaba otro precedente), señalando que:
“3. Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto la decisión de que, por edad, únicamente se vacuna del herpes zóster a las personas nacidas en el año 1958, al considerarse que es discriminatoria.
4. El artículo 14 de la Constitución establece lo siguiente:
“Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
En relación con esta interdicción de la discriminación, siguiendo la jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional, es siempre preciso subrayar que no toda desigualdad constituye per se una discriminación y que, por tanto, la existencia de respuestas jurídicas dispares a situaciones fácticas asimilables no necesariamente conllevara una vulneración de la Constitución.
En este mismo sentido, se manifiesta la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, la cual, tras reconocer en el primer apartado del artículo 2 que “nadie podrá ser discriminado por razón de nacimiento, origen racial o étnico, sexo, religión, convicción u opinión, edad, discapacidad, orientación o identidad sexual, expresión de género, enfermedad o condición de salud, estado serológico y/o predisposición genética a sufrir patologías y trastornos, lengua, situación socioeconómica, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”, añade en el apartado segundo del mismo artículo que “podrán establecerse diferencias de trato cuando los criterios para tal diferenciación sean razonables y objetivos y lo que se persiga es lograr un propósito legítimo o así venga autorizado por norma con rango de ley, o cuando resulten de disposiciones normativas o decisiones generales de las administraciones públicas destinadas a proteger a las personas, o a grupos de población necesitados de acciones específicas para mejorar sus condiciones de vida o favorecer su incorporación al trabajo o a distintos bienes y servicios esenciales y garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades en condiciones de igualdad”. En el mismo sentido, aunque con mayor claridad, se pronuncia el artículo 4.2 al disponer lo siguiente:
“No se considera discriminación la diferencia de trato basada en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 2 de esta ley derivada de una disposición, conducta, acto, criterio o práctica que pueda justificarse objetivamente por una finalidad legítima y como medio adecuado, necesario y proporcionado para alcanzarla”.
De este modo, para concluir que existe una discriminación es preciso superar una doble prueba: por un lado, es necesario que las situaciones objeto de comparación sean asimilables; y, por otro lado, debe constatarse que no existe una causa que objetiva y razonablemente justifique la existencia de un tratamiento desigual en las situaciones objeto de comparación.
Teniendo esto en cuenta, procede examinar si, de acuerdo con lo que señala el autor de la queja en su escrito, existiría una discriminación por razón de edad en relación con la vacunación contra el herpes zóster.
5. Del informe del Departamento de Salud parece desprenderse que los criterios seguidos para la vacunación contra el herpes zóster son dos: por un lado, uno vinculado a los riesgos de padecimiento de herpes zóster, el cual operaría con independencia de la edad de la persona; y, por otro lado, uno vinculado exclusivamente a la edad de la persona, el cual determinaría que, en la actualidad, únicamente se vacunaría a las personas nacidas en el año 1958.
Lógicamente, en la medida en que, con independencia de la edad, a mismos riesgos de padecimiento de herpes zóster, mismas probabilidades de ser vacunado, en el caso del primer criterio no cabe duda de que no existiría discriminación, pues ni siquiera existiría una respuesta o reacción dispar en las dos situaciones objeto de comparación.
Es el segundo criterio el que resulta más controvertido, no sólo porque excluya de la vacunación a todas aquellas personas que no hayan nacido en el año 1958, sino porque, además, el Departamento de Salud no expone con claridad en qué motivo o fundamento se sustenta.
A este respecto, el informe del Departamento parece señalar como motivo de esta decisión el hecho de que el mayor incremento de la incidencia del herpes se produce entre los 45 y los 65 años. No obstante, en la medida en que el incremento de la incidencia se produce entre esos años, podría considerarse la posibilidad de, por ejemplo, administrar la vacuna a las personas que se encuentran en el límite inferior del tramo y no a las que se encuentran en el límite superior del mismo, que se encontrarían a punto de dejar de estar en la “zona de riesgo”.
También se apunta en el informe a un motivo económico al indicarse que la vacunación de todos los mayores de 65 años supondría el desembolso de “una cantidad muy superior a la presupuestada para la totalidad del calendario vacunal vigente en la Comunidad Foral de Navarra para todas las edades”. En opinión de esta institución, sin perjuicio de su razonabilidad, la motivación económica cuando se habla de cuestiones vinculadas a la salud de las personas resulta discutible, pues no cabe duda de que es la protección de la vida y de la integridad física y psíquica de las personas, es decir, en último término de la salud, uno de los valores principales de nuestro ordenamiento jurídico.
6. En el “Informe epidemiológico sobre la situación de herpes zóster en España, 1998-2018”, elaborado por el Centro Nacional de Epidemiología en 2020, se señala que la incidencia de herpes zóster muestra una tendencia creciente con la edad, la cual: se acelera a partir del grupo de 50-54; se ralentiza a partir de los 75-79; y, alcanza el máximo en el grupo de 80-84 años (página 7). Así, el 68,8 por 100 de los casos ocurren en personas de 50 o más años, el 52,8 por 100 en personas de 60 o más años y el 33 por 100 en personas de 70 o más años (página 8).
Del mismo modo, en relación con la tasa de hospitalización por herpes zóster, también se muestra una tendencia creciente con la edad, la cual se acelera a partir de los 55-59 años hasta alcanzar el máximo en el grupo de 85 y más años (página 10).
En el informe del Departamento se aporta un gráfico de incidencia por edad y sexo del herpes zóster en Navarra desde 2009 a 2019 que resulta coincidente con lo que se acaba de exponer. Así, se aprecia que:
a) Desde el tramo 45-49 hasta el tramo 65-69 la incidencia se incrementa, de manera singularmente pronunciada en el caso de las mujeres;
b) A partir del tramo 65-69 hasta el tramo 75-79, mientras en el caso de las mujeres la incidencia parece estabilizarse, en el caso de los hombres continúa incrementándose;
c) A partir del tramo 75-79 hasta el tramo 80-84, mientras en el caso de las mujeres existe un incremento, en el caso de los hombres existe un descenso; y,
d) A partir de los 85 años, la incidencia es similar en el caso de las mujeres y los hombres, lo que se traduce en que, respecto al tramo 80-84, mientras en el caso de las mujeres se produce un descenso de la incidencia, en el caso de los hombres se produce un incremento de la misma.
Por ello, esta institución estima conveniente sugerir al Departamento que, en la medida en que exista disponibilidad presupuestaria en futuros ejercicios económicos, se adopten las medidas precisas para administrar la vacuna contra el herpes zóster a personas nacidas con anterioridad al año 1958, pues, como evidencia el “Informe epidemiológico sobre la situación de herpes zóster en España, 1998-2018” y el gráfico aportado por el Departamento de Salud, la incidencia del herpes zóster no disminuye una vez se cumplen los 65 años, sino que, en el mejor de los casos, se estabiliza”.
A la vista de ello, en el contexto de esa queja (año 2023), la institución sugirió al Departamento de Salud “que, en la medida en que exista disponibilidad presupuestaria en este o futuros ejercicios económicos, se adopten las medidas precisas para administrar la vacuna contra el herpes zóster a personas mayores de sesenta y cinco años”.
Tras la formulación de dicha sugerencia, por parte del Departamento de Salud se informó de que se había incorporado desde octubre de 2023 la cohorte que cumple setenta y cinco años (previamente, la única establecida era la correspondiente a los sesenta y cinco).
5. Esta institución ve pertinente insistir en la línea de razonamiento incluida en los anteriores expedientes y, en tal sentido, en lo conveniente de ampliar el espectro de receptores de la vacuna.
Aun entendiendo los condicionantes que se exponen, apreciamos que la recomendación del Consejo Interterritorial de Salud de marzo de 2021, a la que se alude en el propio informe, refería que se captaría y vacunaría, al menos, “una cohorte por año”, comenzando por la que cumple ochenta y años y descendiendo hasta alcanzar la primera cohorte que se vacunó a los sesenta y cinco años.
Y, en relación con ello, apreciamos que, en Navarra, durante los dos últimos años y medio, no se han producido avances en la captación de cohortes, manteniendo las dos establecidas a partir de octubre de 2025.
Consideramos que, fundamentalmente por razones de equidad en el acceso a la prestación sanitaria, debería aumentarse el esfuerzo de la Administración de la Comunidad Foral en la protección de las personas mayores frente al herpes zóster, de tal modo que se avance en la cobertura y se aumente el número de cohortes establecido actualmente.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Salud que, en relación con la vacunación frente al herpes zóster, continúe avanzando en la cobertura a personas mayores y, en tal sentido, aumente el número de cohortes o grupos establecido actualmente (65 y 75 años).
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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