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Gaia: El retraso del Ayuntamiento de Pamplona/ Iruña en resolverse la solicitud de empadronamiento presentada por el autor de la queja.
Excmo. Sr. Alcalde
Alcalde de Pamplona / Iruña
1. El 1 de diciembre de 2025 esta institución recibió una queja del señor don (…) frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, formulada por el retraso en resolverse su solicitud de empadronamiento.
En dicho escrito, exponía que:
a) El 26 de agosto de 2025 presentó la solicitud de empadronamiento.
No ha tenido respuesta, ni se le ha comunicado que el plazo de resolución se va ampliar de 3 a 6 meses.
b) El 25 de octubre de 2025 tuvo que acudir a Urgencias por un problema en un dedo.
Le dijeron que no podían atenderle sin tarjeta sanitaria.
c) Le hicieron una radiografía y le comentaron que tenía un tendón roto y que necesitaba una intervención quirúrgica.
d) La demora en otorgarle el empadronamiento le está generando un perjuicio para obtener ciertas ayudas y la tarjeta sanitaria.
Solicitaba que se resolviese su solicitud de empadronamiento a la mayor brevedad posible.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El Ayuntamiento de Pamplona/Iruña emitió el siguiente informe:
“Se comprueba que (…) solicitó por primera vez, empadronamiento en locales municipales del Área de Acción social, a fecha 26 de agosto de 2025.
Dado el elevado número de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar recibidas y constatado el agotamiento de todos los medios personales y materiales disponibles para el despacho de los expedientes, dada la dificultad objetiva de la tramitación que deriva de la necesidad de comprobación de la habitualidad de la residencia efectiva en el municipio de las personas sin hogar, lo que imposibilita el cumplimiento del plazo de 3 meses para la resolución y notificación establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se resolvió ampliar el plazo de resolución y notificación por un período de 3 meses.
Por otro lado, informar que las personas pueden ser atendidas en el Servicio Navarro de Salud, aun sin disponer de empadronamiento, siempre previa valoración del equipo de Trabajo Social de los Centros de Salud de Navarra.
No obstante, la atención en urgencias hospitalarias y extrahospitalarias en un derecho de las personas residentes en Navarra.
Se orienta a la persona, a que solicite cita con Trabajo Social sanitario del centro de salud más cercano a su lugar de residencia habitual”.
3. A la vista de la respuesta y de la cuestión suscitada, esta institución solicitó al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña la siguiente información y documentación complementaria:
“a) Informe acerca de las medidas adoptadas antes de acordar la ampliación con vistas a procurar cumplir con el plazo de resolución de tres meses establecido por la normativa vigente.
b) Copia del expediente correspondiente a la resolución de ampliación del plazo, con los informes que consten en el mismo (informe del Área de Acción Social, informe jurídico y demás documentación obrante en el expediente)”.
4. El 9 de enero de 2026 se recibió el expediente administrativo, acompañado del siguiente informe:
“El 16 de diciembre de 2025, se dio respuesta a la queja planteada por el señor (…)
Posteriormente, el Defensor del Pueblo de Navarra, solicitó al Ayuntamiento de Pamplona, informe acerca de las medidas adoptadas antes de acordar la
ampliación y copia del expediente correspondiente, con los informes que consten en el mismo.
Como se ha informado en varias ocasiones, el número de solicitudes de empadronamiento en locales municipales es muy elevado, y en la inmensa mayoría de ocasiones, las personas que solicitan dicho empadronamiento no se encuentran en situación de calle o no residen de forma habitual en la ciudad, en el momento de la solicitud. Además, el hecho de no contar con un sistema de seguimiento de estas situaciones, tras dejar sin efecto la instrucción de empadronamiento social, por parte del Tribunal Administrativo de Navarra, dificulta todavía más si cabe la comprobación de la situación de las personas solicitantes.
Todo ello, está haciendo que no se pueda atender de manera adecuada y en plazo, las solicitudes de empadronamiento de personas que realmente residen en calle o en infravivienda, sin posibilidad de un padrón ordinario.
El Ayuntamiento de Pamplona, y en concreto el Área de Acción Social, está tomando medidas para procurar cumplir con el plazo de resolución y poder reducirlo a tres meses.
Para ello, recientemente se han asignado dos profesionales del Área, que dedican parte de su jornada de trabajo a la gestión y valoración de las solicitudes de empadronamiento social. Cabe señalar que, estas profesionales gestionan y coordinan otros programas del Área de Acción Social, por lo que la dedicación nunca puede ser exclusiva.
Hasta ahora, solo una profesional se encargaba de la gestión y valoración de estas solicitudes.
Además, se está mejorando la colaboración con otras Áreas y programas municipales, además de revisar los protocolos y criterios internos, con el objetivo de dar una mayor agilidad al proceso.
Se intentará dar respuesta a la solicitud de empadronamiento de (…) a la mayor brevedad”.
5. Como ha quedado reflejado, la queja se formula por la falta de resolución de una solicitud de empadronamiento presentada en el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña el 26 de agosto de 2025.
El Ayuntamiento viene a alegar que el plazo fue objeto de ampliación, conforme a lo que prevé la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
6. La citada Ley 39/2015 establece, en su artículo 21, con carácter generalizado, el deber de resolución expresa y en plazo de los procedimientos administrativos.
El apartado tercero de dicho artículo contempla un plazo general de resolución de tres meses, que opera en defecto de previsión en la normativa de específica aplicación.
Por su parte, el artículo 24.1 dispone que “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario”.
El artículo 24.2 establece que el silencio positivo “tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento”.
Y, dada esa naturaleza del silencio positivo, el artículo 24.3, letra a), prevé que “en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”.
7. La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, prevé, en su primer apartado (consideraciones generales), punto 13, que:
“Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015), desde la fecha de su solicitud”.
8. El Ayuntamiento invoca en su informe lo previsto en el artículo 23 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (ampliación del plazo para resolver y notificar) y señala que, ante la gran cantidad de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar, no ha sido posible resolver en plazo y se ha acordado la ampliación de este.
En relación con la ampliación de plazos, el citado precepto señala que:
“1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”
Y el referido apartado 5 del artículo 21 dispone:
“5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo”.
9. En referencia a la problemática de la ampliación plazos para resolver sobre el empadronamiento, esta institución, en otros expedientes de queja, ha venido a oponerse a aquella, por entender, en síntesis, que no se había acreditado que se hubieran agotado los medios personales y materiales para cumplir con el plazo. En este sentido, la institución señalaba:
“6. En el caso que nos ocupa, a juicio de esta institución, no cabe entender acreditado el primero de los requisitos, esto es, el que se deriva de lo previsto en el artículo 21.5 de la Ley 39/2015.
No se aprecia que se hubiera agotado esa vía de habilitación de medios por parte del órgano competente para resolver, ni por su superior; en tal sentido, no se observa la justificación específica de ello, ni en lo notificado a los afectados, ni en los informes remitidos a esta institución.
A tales efectos, según entendemos, no basta con invocar la carencia de medios suficientes o su agotamiento de forma genérica, sino que habría que explicar qué medidas se han adoptado para procurar subsanar tal carencia y, por ende, considerar intentada esa vía -el precepto exige, como se ha señalado, la intervención del órgano competente para resolver o de su superior jerárquico, a propuesta del instructor-.
Tal requisito de provisión de medios ha de ser exigido, en particular, en el caso de Administraciones de entidad y dimensión relevantes, como la de Pamplona/Iruña.
7. A la vista de lo recogido en los informes, esta institución ve pertinente señalar, por otro lado, que no considera relevante, a efectos de la decisión de ampliar el plazo, que un tipo o categoría de procedimiento, en su consideración abstracta, sea de mayor o menor complejidad, pues esa valoración ya está implícita en la determinación del plazo legalmente establecido de que se trate (en el caso de procedimientos particularmente complejos, las normas tienden a prever plazos más extensos).
Sí pueden ser relevantes elementos como existir un volumen muy elevado de solicitudes recibidas o un número muy amplio de personas afectadas, pero, como hemos señalado, ha de agotarse de la vía previa de habilitación de medios antes referida. Y, además, ha de ponderarse si esa acumulación de solicitudes se debe a un factor externo o a la propia inactividad o tardanza administrativa en la tramitación de las sucesivamente recibidas”.
10. En el caso objeto de queja, apreciamos lo siguiente:
a) Examinado el expediente administrativo formado a raíz de la solicitud del interesado, no se observa que se haya justificado específicamente la habilitación de medios previa dispuesta para procurar la resolución en plazo de la resolución.
Los informes incorporados al citado expediente fueron elaborados y suscritos varios meses antes de la solicitud del interesado (29 y 30 de mayo de 2025).
Son informes que fueron elaborados a raíz de otras solicitudes, y abordan la cuestión de la ampliación de plazos en términos generales.
Ni especifican esas medidas adoptadas por la entidad local (lo más próximo es una referencia genérica a la “imposibilidad de destinar más personal”), ni, obviamente, son emitidos en el contexto temporal propio del procedimiento que ahora nos ocupa.
Tampoco en la resolución de ampliación se contiene una descripción de esas medidas, pues lo referido es “el agotamiento de todos los medios personales y materiales disponibles”, sin mayor concreción.
b) Se hace una referencia en la resolución, también general, al “número de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar recibidas”.
Pero, ni se precisa ese número, ni se contiene una explicación suficiente sobre la generación de esa supuesta acumulación que lleve a la convicción de que obedece a un factor ajeno a la actuación o inactividad administrativa.
c) Se viene a exponer en el informe complementario emitido a raíz de la queja, fechado el pasado 8 de enero de 2026, que se han asignado dos profesionales
del área municipal competente para la gestión y valoración de las solicitudes de empadronamiento social “recientemente”, aunque no a tiempo completo.
Sin embargo, ni se observa que esa justificación conste en el expediente administrativo, ni, sobre todo, permite concluir que se trató de una medida previa a la decisión de ampliación, que fue adoptada varios meses atrás, el 8 de octubre 2025
11. A la vista de todo ello, entendemos que la ampliación del plazo que se acordó no se ajustó a la ley.
Y, transcurrido el plazo ordinario para resolver, y siendo positivo el sentido del silencio, se ve oportuno recomendar que se empadrone al interesado, con efectos desde la fecha de solicitud.
12. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que proceda a dar de alta al interesado en el padrón, con efectos desde la fecha de la solicitud.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2026 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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