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Gaia: El desacuerdo del autor de la queja con la desestimación por el Departamento de Educación de su solicitud de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales asociadas a la cualificación de la familia profesional de sanidad.
Consejero de Educación
Señor Consejero:
1. El 29 de julio de 2024 esta institución recibió un escrito del señor don (…) mediante el que formulaba una queja por la desestimación de una solicitud de acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o formación no formal en la cualificación de la familia profesional de sanidad.
En dicho escrito exponía que:
a) El 28 de marzo de 2023 solicitó la acreditación de competencias profesionales por vías no formales al Departamento de Educación.
b) Habiendo transcurrido más de un año desde que se presentara la solicitud, recibió un correo electrónico desde el Departamento de Educación en el que se señalaba lo siguiente:
“Buenos días,
En respuesta a la solicitud de participación en el Procedimiento para la evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o formación no formal en la cualificación de la familia profesional de SANIDAD, para la que registró una solicitud de reconocimiento, informamos que no va a poder ser atendida.
El Real Decreto 658/2024, de 9 de julio, que modifica el Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional, en su artículo segundo modifica el apartado 2 del artículo 175, que queda redactado como sigue:
‘2. Serán objeto de acreditación de competencias profesionales todas aquellas recogidas en el Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales, a excepción de las vinculadas a la Familia Profesional Sanidad, salvo autorización expresa o normativa que así lo permita del organismo regulador de la profesión’.
Este cambio normativo nos impide poder dar respuesta a su solicitud.
Quedamos a su disposición para cualquier aclaración al respecto".
c) A raíz de ello, remitió un escrito al Departamento de Educación, al cual no se había dado respuesta.
d) Considera que se está produciendo una aplicación retroactiva de una norma, lo que iría en contra de la Constitución.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 4 de septiembre de 2024 se recibió el informe remitido, en el que se señala lo siguiente:
“1. Que en 2021 se publicó la resolución 29/2021, de 12 de abril, del Director General de Formación Profesional, por la que se aprueban, en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, las bases que regirán en el procedimiento abierto de manera permanente para el reconocimiento y acreditación de competencias profesionales asociadas a las cualificaciones definidas en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales. En estas bases se establecía un procedimiento permanentemente abierto en cuanto a inscripciones se refiere, de manera que ya no era necesario esperar a una convocatoria específica por parte de la Administración para solicitar la participación en este procedimiento.
2. Que la Instrucción general I.4. del ANEXO 1 de la citada resolución indica: “A fin de utilizar los recursos públicos de la manera más racional y eficaz posible, se podrán agrupar las inscripciones de personas de una misma cualificación profesional, dentro del plazo establecido en el apartado III de esta base, para iniciar de manera conjunta el oportuno procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales”.
3. Que hasta la fecha actual se ha venido actuando como indica la Instrucción anterior, de modo que cuando se inicia un grupo, se cogen todas las solicitudes registradas hasta la fecha.
4. Que, don (…) registró dos solicitudes el 28 de mayo de 2023. Una de ellas en la cualificación SAN025_2 – Transporte Sanitario, y otra en la cualificación SAN122_2 – Atención Sanitaria a múltiples víctimas y catástrofes. Se inició un grupo para la segunda de ellas en febrero de 2024, y en junio de 2024 terminó el procedimiento de acreditación de don (…) en esa cualificación. Para la cualificación SAN025_2 – Transporte Sanitario, se había iniciado un grupo en abril de 2023, fecha anterior a registrarse la solicitud de don (…). Este grupo, que es el último grupo que ha acreditado mediante la vía de acreditación de competencias profesionales, terminó el procedimiento en diciembre de 2023.
5. Que, el 10 de julio de 2024 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 658/2024, de 9 de julio, por el que se modifican el Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria, y el Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional. Este Real Decreto, en su artículo segundo modifica el apartado 2 del artículo 175, que queda redactado como sigue:
‘2. Serán objeto de acreditación de competencias profesionales todas aquellas recogidas en el Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales, a excepción de las vinculadas a la Familia Profesional Sanidad, salvo autorización expresa o normativa que así lo permita del organismo regulador de la profesión’.
6. Que, a la vista de esta modificación, el Servicio de Planificación e Integración de la Formación Profesional decidió notificar a las personas interesadas este cambio normativo, y comunicar vía email la no realización de procedimientos de acreditación de la familia Sanidad.
Dichas notificaciones se realizaron el día 22 de julio de 2024. El contenido del email era el siguiente: (…)
7. Que, el mismo 22 de julio de 2024, se recibió un email de respuesta de don (…), mostrando su desacuerdo con esta decisión, alegando un principio de irretroactividad de las normas. El contenido del email era el siguiente: (…)
8. Que, consultados los servicios jurídicos del Departamento de Educación, se ha decidido dictar una Resolución en la que se comunica esta decisión y se traslade a las personas interesadas. Dicha resolución se encuentra en fase de tramitación.
9. Que, finalmente, en respuesta a lo solicitado en el expositivo séptimo, no se considera que el registro de una solicitud genere derecho de comenzar la instrucción del procedimiento de acreditación, puesto que no se ha iniciado ningún grupo que contenga esa solicitud y no se ha generado ningún expediente de procedimiento de acreditación.
Por ello, se considera que no asiste la razón a don (…), por lo que no procede adoptar medida alguna”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto la desestimación de una solicitud de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales asociadas a la cualificación de la familia profesional de sanidad.
El interesado señala que el 28 de marzo de 2023 presentó la solicitud y el 22 de julio de 2024 se le comunicó que, a raíz de un cambio legislativo, no se podía dar respuesta a aquélla, lo que considera que constituye una aplicación retroactiva de la norma contraria a la Constitución.
El Departamento, por su parte, indica que la normativa autoriza a agrupar las solicitudes de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales, de tal modo que, por sí misma, la solicitud del interesado, que se señala que se presentó el 28 de mayo de 2023, no generaría el derecho a comenzar el procedimiento de acreditación, el cual, por otro lado, al momento de entrar en vigor la nueva legislación, no se habría incoado al no haberse formado un grupo relativo al Transporte Sanitario, que es la calificación sobre la que versaba la solicitud del interesado.
4. Siendo cierto que el apartado 4 de la base I del anexo 1 de la Resolución 29/2021, de 12 de abril, del Director General de Formación Profesional, por la que se aprueban, en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, las bases que regirán en el procedimiento abierto de manera permanente para el reconocimiento y acreditación de competencias profesionales asociadas a las cualificaciones definidas en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, reconoce la potestad de la Administración de agrupar las solicitudes de cara al inicio de forma conjunta del correspondiente procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales, también es cierto que dicha potestad no es ilimitada y debe realizarse en todo caso dentro de unas coordenadas temporales.
En este sentido, el apartado 4 de la base I expresamente prevé que la agrupación deberá realizarse “dentro del plazo establecido en el apartado III de esta base”; sin embargo, esto plantea un problema, ya que el apartado 3 de la base I y la base III del anexo 1 no contienen ninguna mención directa o indirecta a un plazo, lo que, en cambio, sí ocurre con el apartado 2 de la base I, que, en línea con lo señalado en el artículo 179.10 del Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional, establece lo siguiente:
“La Administración educativa garantizará el inicio del procedimiento para cada ciudadano de acuerdo con los plazos previstos en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El plazo máximo para resolver será de seis meses desde que la solicitud tenga entrada en el registro electrónico de la Administración educativa para su tramitación. En caso de que no se dicte resolución expresa en plazo, la solicitud presentada se entenderá desestimada por silencio administrativo” (énfasis añadido).
Por ello, en opinión de esta institución, de la combinación de los apartados 2 y 4 de la base I de la Resolución 29/2021 se desprendería que:
a) Con independencia de si se ejerce o no la potestad de agrupar las solicitudes de cara al inicio de forma conjunta del procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales, toda solicitud de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales se debe atender de forma expresa en el plazo de seis meses a contar desde que aquella se presentara.
b) En lógica correspondencia, no cabe considerar que una solicitud de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales no genera por sí misma el derecho a que comience el procedimiento de acreditación, ya que, de no hacerlo y, por tanto, no acarrear obligatoriamente el inicio de dicho procedimiento, difícilmente se podría dar cumplimiento a la obligación de resolver la solicitud de forma expresa en el plazo máximo de seis meses.
c) No cabe considerar que dicha obligación y el correspondiente derecho del administrado a que su solicitud sea atendida expresamente en el plazo máximo de seis meses puedan quedar enervados por el hecho de que la Administración decida ejercitar la facultad de agrupar las solicitudes de cara al inicio de forma conjunta del procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales, puesto que, de ser así, el apartado 2 de la base I de la Resolución 29/2021, el artículo 179.10 del Real Decreto 659/2023 y, especialmente, el artículo 21 de la Ley 39/2015 quedarían sin contenido, pues mientras la Administración no decidiera dejar de agrupar solicitudes e iniciar el correspondiente procedimiento de evaluación de las mismas, no tendría la obligación de atenderlas en tiempo y forma, con el riesgo que ello conllevaría de que la discrecionalidad de agrupar solicitudes degenerara en un comportamiento arbitrario de la Administración de acuerdo con el cual dichas solicitudes únicamente generarían derechos y obligaciones cuando ella lo decidiera, lo que resultaría contrario al artículo 9.3 de la Constitución.
5. En el caso que nos ocupa, con independencia de si la solicitud de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales se realizó el 28 de marzo o el 28 de mayo de 2023, resulta incontrovertible que la misma no ha sido atendida en el plazo de seis meses, ya que, según se anuncia por el Departamento de Educación, todavía está en tramitación la resolución por la que se le va a dar respuesta formal.
Por tanto, resulta incuestionable que se está incumpliendo la obligación prevista en el artículo 21 de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 179.10 del Real Decreto 659/2023 y el apartado 2 de la base I de la Resolución 29/2021.
Por ello, esta institución estima oportuno recordar al Departamento de Educación su deber legal de atender en tiempo y forma las solicitudes de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales.
6. Dicho esto, en el presente caso, la controversia no se agota en el plano formal propio de una demora en la atención de una solicitud, sino que, precisamente como consecuencia de esta demora, la Administración señala que, por un cambio normativo que ha tenido lugar más de un año después de la presentación de la solicitud, ya no puede atenderla.
Tal y como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia del Tribunal Supremo 2105/1991, de 16 de abril, ECLI:ES:TS:1991:2105), en la medida en que no existe en nuestro ordenamiento jurídico unas normas de Derecho intertemporal de carácter genérico, la resolución de las cuestiones vinculadas a dicho Derecho pasa irremediablemente por las reglas “específicas estatuidas por cada dispositivo legal concreto” y, a falta de ellas, “siempre dentro el marco constitucional que señalan los límites acerca de la retroactividad e irretroactividad de las leyes” a “las normas del derecho transitorio del Código Civil”.
De entre las disposiciones de derecho transitorio previstas en el Código Civil interesa traer a colación dos: la Disposición Transitoria Primera y la Disposición Transitoria Cuarta.
La Disposición Transitoria Primera prevé que los derechos nacidos como consecuencia de hechos acaecidos durante la vigencia de una normativa, se regirán por ésta aun cuando haya entrado en vigor una nueva normativa que no los reconozca o los regule de otro modo.
Por otro lado, en línea con lo señalado reiteradamente por el Tribunal Supremo (entre otras, Sentencias 5818/2007, de 17 de septiembre, ECLI:ES:TS:2007:5818; 5602/1995, de 8 de noviembre, ECLI:ES:TS:1995:5602; 4273/2000, de 26 de mayo, ECLI:ES:TS:2000:4273), dentro de la Disposición Transitoria Cuarta podemos distinguir tres proposiciones distintas:
a) La primera de ellas –“Las acciones y los derechos nacidos y no ejercitados antes de regir el Código subsistirán con la extensión y en los términos que les reconociera la legislación precedente”– viene a reproducir el primer inciso de la Disposición Transitoria Primera –“Se regirán por la legislación anterior al Código los derechos nacidos, según ella, de hechos realizados bajo su régimen, aunque el Código los regule de otro modo o no los reconozca”–, aunque añadiendo “acciones” a “derechos”;
b) La segunda de ellas –“pero sujetándose, en cuanto a su ejercicio, duración y procedimientos para hacerlos valer, a lo dispuesto en el Código”– viene a delimitar negativamente el principio general contenido en el primer inciso estableciendo una distinción entre el derecho en sí y el ejercicio del mismo, “quedando fijado el primero, en su existencia y términos, con arreglo a la legislación que le vio nacer, mientras que, por el contrario, su ejercicio se atemperará al momento en que haya de tener lugar y al derecho (…) que entonces rija”; y,
c) La tercera de ellas –“Si el ejercicio del derecho o de la acción se hallara pendiente de procedimientos oficiales empezados bajo la legislación anterior, y éstos fuesen diferentes de los establecidos por el Código, podrán optar los interesados por unos o por otros”–, viene a establecer que cuando se produce un cambio en la normativa aplicable a un procedimiento una vez se ha hecho valer un derecho o acción, podrá el interesado optar por que se rija el procedimiento conforme a la normativa vigente en el momento en que hizo valer la acción o derecho, o por la sucesora de ésta.
7. En el caso que nos ocupa, examinados el Real Decreto 659/2023 y el Real Decreto 658/2024, de 9 de julio, por el que se modifican el Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria, y el Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional, que es el que modifica el artículo 175 del primero y prevé con carácter general la imposibilidad de acreditar competencias profesionales vinculadas a la Familia Profesional Sanidad, esta institución no encuentra en ellos ninguna disposición de Derecho intertemporal que regula la cuestión que se suscita en el presente caso, por lo que, en línea con lo señalado anteriormente, estima que debe dilucidarse al amparo de las disposiciones de derecho transitorio del Código Civil referidas.
En el presente caso, en línea con lo señalado anteriormente, el interesado habría hecho valer el derecho a que se reconociera y acreditara sus competencias profesionales vinculadas a la Familia Profesional Sanidad en un momento en el que la normativa aplicable lo permitía y, como consecuencia de ello, cabe considerar que dicho derecho subsiste con la extensión y en los términos vigentes en el momento en que se hizo valer (primer inciso de la Disposición Transitoria Cuarta del Código Civil), i.e., en los términos vigentes previos a la entrada en vigor del Real Decreto 658/2024.
En este sentido cabe subrayar que ante una cuestión análoga a la presente –la necesidad de determinar si una solicitud de autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor de ámbito nacional debía resolverse conforme a la normativa existente en el momento en que se realizó aquélla o la vigente en el momento en que se resuelve–, el Tribunal Supremo señaló expresamente lo siguiente:
“Resulta procedente señalar -como se ha dicho ya en STS de 17 de julio de 2018 (recurso de casación núm. 4562/2017)- que la obtención de una autorización o licencia es reglada, de modo que su concesión o denegación dependerá del cumplimiento de los requisitos y límites existentes en el momento de la solicitud. Por ello, la normativa aplicable es la vigente en el momento de la solicitud, lo contrario implicaría que la determinación del régimen jurídico procedente y consiguientemente las limitaciones aplicables a una solicitud dependerían de la voluntad del responsable de su resolución del procedimiento. Nuestro ordenamiento es contundente en tal sentido, y así lo dispone el artículo 2.3 Código Civil al establecer que las normas no tendrán efectos retroactivos si no dispusieren lo contrario.
De modo que, como regla general, cuando se produce un cambio normativo, éste resulta aplicable a las solicitudes presentadas tras su entrada en vigor. Ello no impide que, en determinados supuestos, la propia norma pueda establecer disposiciones de derecho transitorio en las que se prevea su aplicación a situaciones surgidas antes de su entrada en vigor pero cuyos efectos aún no se han producido o no se han consumado (retroactividad de grado mínimo o medio). Este sería el caso de una norma transitoria que dispusiese la aplicación del nuevo régimen jurídico a las solicitudes presentadas antes de su entrada en vigor, pero aún no resueltas. Previsión que implicaría una cierta retroactividad que habría que valorar. Ahora bien, en el caso que nos ocupa no existe previsión de derecho transitorio alguna respecto a las solicitudes presentadas y pendientes de resolución, por lo que no existe base legal alguna para aplicar ese cambio normativo a solicitudes ya presentadas.
Es cierto, tal y como afirma la parte recurrida, que existe una jurisprudencia - STS 18 de enero de 2010 (recurso de casación núm. 6378/2005) entre otras- en la que se afirma que la norma sustantiva aplicable a las licencias urbanísticas en los supuestos en que la norma sufre modificaciones durante la sustanciación del procedimiento administrativo puede ser la existente en el momento de la resolución si el procedimiento se resuelve dentro del plazo marcado. Ahora bien, esta jurisprudencia se basa en las especialidades propias del régimen urbanístico, en el que los cambios en el planeamiento se sujetan a un procedimiento complejo que se demora en el tiempo. Dicha jurisprudencia tiene la finalidad de evitar que se consolide el status existente que la modificación urbanística intentaba cambiar, procedimiento que, en aras precisamente a dicho interés, establece la suspensión de todas las licencias desde el momento de su aprobación inicial. Este peculiar régimen jurídico no puede considerarse extrapolable, como si fuera la regla general, al resto del orden administrativo en donde no concurren las especialidades del régimen urbanístico. De hecho, así se ha acordado en otros ámbitos como el del cumplimiento de los requisitos para instalar una oficina de farmacia para lo cual habrá que atender al momento de la solicitud, tal y como señalamos en la STS de 22 de abril de 2003 (recurso de casación núm. 1316/1999) y SSTS de 3 de febrero, 11 y 17 de marzo de 2003, por sólo citar algunas).
Por ello se concluye -como en la reiterada sentencia de 17 de julio de 2018 (recurso de casación núm. 4562/2017), entre otras- que la normativa aplicable a las autorizaciones o licencias VTC, presentadas antes de la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015 pero resueltas después de su vigencia, será la vigente en el momento de la solicitud” (Sentencia del Tribunal Supremo 1692/2019, de 27 de mayo, ECLI:ES:TS:2019:1692, FD 4).
Por tanto, esta institución no comparte que la solicitud del interesado no pueda ser atendida como consecuencia de los cambios normativos derivados del Real Decreto 658/2024 y, por ello, estima oportuno sugerir al Departamento de Educación que la atienda conforme a la normativa vigente en el momento en que se presentó.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Departamento de Educación su deber legal de atender en tiempo y forma las solicitudes de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales.
b) Sugerir al Departamento de Educación que, dado que la solicitud de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales del interesado se realizó con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 658/2024, de 9 de julio, por el que se modifican el Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria, y el Real Decreto 659/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la ordenación del Sistema de Formación Profesional, atienda la misma de conformidad con la normativa vigente en el momento de su presentación.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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