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Gaia: La modificación de la puntuación inicialmente asignada a la autora de la queja en un concurso de méritos del puesto de trabajo de titulado/a de grado medio con complemento de trabajo social del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Señor Alcalde:
1. El 18 de julio de 2023 esta institución recibió una queja de la señora doña (…) frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, referente a la valoración de sus méritos en la convocatoria para la provisión de 13 plazas del puesto de trabajo de titulado/a de grado medio con complemento de trabajo social.
La autora de la queja venía a señalar, en síntesis, que, inicialmente, se le valoró una acción formativa que realizó (resultado provisional) y que, posteriormente, el Tribunal calificador varió su criterio inicial, excluyendo la valoración (resultado definitivo), lo que determinó que se le restaran cinco puntos en el concurso de méritos.
Aducía la interesada que, conforme a las bases de la convocatoria del procedimiento de ingreso mencionado, procedía la valoración del curso citado y que, por tanto, la minoración de su puntuación fue indebida.
E indicaba que dicha minoración tenía un valor determinante en relación con el acceso a una de las trece plazas convocadas.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, dándole cuenta de la queja y solicitándole que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En convocatoria para la provisión, mediante procedimiento de ingreso y por el sistema excepcional de concurso de méritos, de 13 plazas del puesto de trabajo de titulado/a de grado medio con complemento de trabajo social, se han dado variaciones entre las puntuaciones otorgadas a las personas aspirantes en la fase de resultados provisionales, y la fase definitiva.
Dichas modificaciones responden al acuerdo alcanzado por el Tribunal calificador de la convocatoria con fecha 30 de mayo de 2024. En dicho acuerdo, el Tribunal adoptó los siguientes acuerdos:
- No valorar los cursos de preparación de oposiciones por no considerarse propiamente acciones formativas y pertenecer esta decisión al ámbito de discrecionalidad técnica del Tribunal.
- Anular la baremación de los cursos iniciados a partir del día 30 de septiembre de 2022, por ser la fecha en la que se envió por primera vez la documentación relativa a cómo se iban a valorar los méritos en el proceso de estabilización a la representación sindical, y donde posteriormente se hizo un mal uso de dicha información poniendo en riesgo el principio de publicidad e igualdad en el acceso a la función pública.
La anulación de la baremación ha supuesto que la persona interesada, la sra. (…) vea descontados 5 puntos relativos a un curso de formación realizado con posterioridad a esta fecha.
Sobre la anulación de esta baremación cabe destacar que la Junta de Gobierno Local, en sesiones celebradas el 4 de marzo, 11 de marzo y 22 de abril de 2024 (9/RH, 11/RH y 12/RH), acuerda estimar tres recursos presentados ante diversas convocatorias del proceso de estabilización y, en consecuencia, anular la baremación de los cursos iniciados a partir del 30 de septiembre de 2022, por ser en esta fecha, cuando según las actas de las Mesas de Negociación con los sindicatos, se comienza a tratar del tema de la baremación de las acciones formativas, a fin de restablecer el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a la función pública y que este acceso se realice de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
Esta convocatoria, junto con el resto de convocatorias relativas al proceso extraordinario de estabilización fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra el 19 de diciembre de 2022. Tras la investigación realizada ante los diversos recursos presentados contra la baremación de diferentes convocatorias del proceso de estabilización, quedó probado que había aspirantes que eran conocedores de que el mérito “acciones formativas igual o superior a 50 horas” iba a ser computable, con fecha anterior a su publicidad oficial en el Boletín Oficial de Navarra.
La Junta de Gobierno Local, en las citadas resoluciones adoptadas, arguye que este hecho, constituye una vulneración absoluta del derecho de acceso al empleo público en condiciones de igualdad proclamado en el art. 23.2 de la Constitución Española y considera que no se compite en condiciones de igualdad, ya que algunos de los aspirantes eran conocedores de un requisito que puede determinar el acceso al empleo público.
Por otra parte, uno de los aspirantes en el escrito de alegaciones a estos recursos reconoce que la mayoría de los sindicatos con representación en Mesa de Negociación habían trasladado información, vía correo electrónico, sobre las acciones formativas, a los trabajadores del Ayuntamiento, en cuanto estas eran comunicadas por el Ayuntamiento, según afirma “desde la primera propuesta dada por la dirección de RRHH hasta la última y final”. Concretamente:
- El sindicato ELA, el día 07/10/2022, envió por correo electrónico a todos y todas las trabajadoras del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, los criterios iniciales adoptados por la dirección de RRHH en cuanto a la baremación de los procesos de estabilización. “acciones formativas” de duración igual o superior a 200 horas”.
- El sindicato LAB (entre otros), el día 14/11/2022, envió por correo electrónico a todos y todas las trabajadoras del Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, los criterios definitivos adoptados por la dirección de RRHH en cuanto a baremación de acciones formativas de duración igual o superior a 50 horas.
Ante esta situación de filtración de información que debía estar bajo sigilo en tanto se mantenía la ronda de negociaciones, la propia dirección de recursos humanos del Ayuntamiento de Pamplona publicó, con fecha 22/11/2022, en su página web, los criterios definitivos adoptados por la dirección de RRHH, en cuanto a acciones formativas de duración igual o superior a 50 horas. Hecho que tampoco resulta constitutivo de publicidad oficial, pues la misma cabe ser entendida una vez publicada la convocatoria en el Boletín Oficial de Navarra.
Desde el Área de Recursos Humanos y la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona se ha entendido que estas comunicaciones se han anticipado a la publicidad general (la de la aprobación de la Convocatoria) habida cuenta que por este medio no todos los aspirantes han podido tener conocimiento, lo cual altera el principio de igualdad teniendo en cuenta que la realización de los cursos en los meses de octubre, noviembre y diciembre podría responder a estas circunstancias, cursos que además tienen un valor considerable en el proceso (cada acción formativa se valora con 5 puntos, con un máximo de 10 puntos) e incluso determinante para conseguir plaza.
Dado que el tema es relevante y afecta a todas las convocatorias del proceso de estabilización, se adopta por el tribunal el consenso unánime de adherirse a la resolución emitida por la Junta de Gobierno Local y dejar sin valoración los cursos realizados con posterioridad a dicha 30 de septiembre de 2022, a fin de salvaguardar el principio de igualdad en el acceso a la función pública.
Dicho acuerdo, que ha sido adoptado, como criterio unificado, por todos los tribunales calificadores del proceso de estabilización, en ningún caso produce indefensión a la persona interesada, en tanto a que la comunicación con el acuerdo adoptado se encuentra publicada en la página web municipal (se adjunta al presente informe), con la correspondiente opción de recurso de alzada, al igual que los resultados definitivos, durante el plazo de un mes”.
Se acompañaba al informe una copia del acuerdo del Tribunal calificador del concurso de méritos al que concretamente se refiere la queja, emitido en los siguientes términos:
“CONVOCATORIA PARA LA PROVISIÓN, MEDIANTE PROCEDIMIENTO DE INGRESO Y POR EL SISTEMA EXCEPCIONAL DE CONCURSO DE MÉRITOS, DE 13 PLAZAS COMO MÁXIMO DEL PUESTO DE TRABAJO DE TITULADO/A DE GRADO MEDIO CON COMPLEMENTO DE TRABAJO SOCIAL AL SERVICIO DEL AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA Y SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS (PUBLICADA EN EL BOLETÍN OFICIAL DE NAVARRA, NÚMERO 254, DE 19 DE DICIEMBRE DE 2022).
ACUERDO DEL TRIBUNAL
El Tribunal calificador, en sesión celebrada el día 5 de agosto de 2024, procedió a subsanar el acta de la sesión celebrada el 30 de mayo de 2024, al haberse detectado que por error no se incluyeron dos acuerdos.
En primer lugar, el Tribunal calificador, adoptó el acuerdo de no valorar los cursos de preparación de oposiciones por no considerarlos propiamente acciones formativas y pertenecer esta decisión, al ámbito de la discrecionalidad técnica del Tribunal.
En segundo lugar, la Junta de Gobierno Local, en sesiones celebradas el 4 de marzo, 11 de marzo y 22 de abril de 2024 (9/RH, 11/RH y 12/RH), acuerda estimar los tres recursos y anular la baremación de los cursos que se hayan iniciado a partir del 30 de septiembre de 2022, por ser en esta fecha, cuando según las actas de las Mesas de Negociación con los sindicatos, se comienza a tratar del tema de la baremación de las acciones formativas, a fin de restablecer el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a la función pública y que este acceso se realice de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
Dado que el baremo es único en las 71 convocatorias, entiende el Tribunal que este criterio de excluir los cursos formativos realizados a partir del 30 de septiembre de 2022 debe ser aplicado, a todas las convocatorias pendientes de aprobar resultados definitivos, incluida esta convocatoria.
En consecuencia, se aprueban los mismos resultados definitivos que los aprobados en la sesión de 30 de mayo de 2024, dado que en la misma ya se aplicaron estos criterios.
Frente a este acuerdo, se podrá interponer recurso de alzada frente al órgano convocante, en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a su publicación en la web municipal”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la modificación de la puntuación inicialmente asignada a la interesada en un concurso de méritos del puesto de trabajo de titulado/a de grado medio con complemento de trabajo social del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña.
El concurso fue convocado en el marco del proceso de estabilización y consolidación de empleo temporal seguido por la entidad local a raíz de la aprobación de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
En la baremación provisional, se otorgaron a la interesada cinco puntos por la realización de un curso formativo, puntuación que posteriormente fue descontada por el Tribunal calificador, por las razones que expone la entidad local y que se reflejan en el acuerdo antes transcrito.
4. El Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, en su artículo 8.2, dispone que:
“Las convocatorias y sus correspondientes bases se publicarán en el “Boletín Oficial de Navarra” y vincularán a la Administración, a los Tribunales que hayan de juzgar las pruebas selectivas y a quienes tomen parte en éstas”.
Se recoge, por lo tanto, la conocida fórmula según la cual “las bases de la convocatoria son la ley de la oposición o concurso”, reiterada por la jurisprudencia en múltiples sentencias, y, por ende, su carácter vinculante para la Administración convocante, para los tribunales calificadores y para los aspirantes que participen en el procedimiento.
En relación con ello, en la Sentencia 211/2023, de 27 de julio, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, citando jurisprudencia del Tribunal Supremo, se recuerda:
“El principio de que las bases de la convocatoria de un proceso selectivo son la ley de la convocatoria y vinculan tanto a los participantes como a la Administración no es una simple "metáfora" (…) Se trata de un principio declarado en constante jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, como manifestación del principio de seguridad jurídica y sometimiento de la Administración al principio de legalidad (art. 9.3 y 106.1 Constitución española y art. 3.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas) y garantía del respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad (art. 23.2 CE y 55.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, EBEP), al que también contribuye el principio de publicidad de las convocatorias y sus bases (art. 55.2.a del EBEP ).
Así lo hemos afirmado en jurisprudencia reiterada (…), al proclamar que "las bases no impugnadas del proceso selectivo vinculan a los aspirantes y a la Administración, regla establecida con carácter general (…) Y lo hemos reiterado, más recientemente, en la sentencia de 15 de noviembre de 2019, al afirmar la necesidad de buscar en los elementos de las propias bases, y no en acuerdos o circunstancias posteriores, la solución necesaria “cuando las bases de la convocatoria guarden silencio sobre determinados aspectos relevantes del proceso”.
5. Partiendo de ese carácter vinculante de las bases de los procesos selectivos, el Decreto Foral 113/1985, de 5 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso en las Administraciones públicas de Navarra, dispone que “las convocatorias o sus bases, una vez publicadas, solamente podrán ser modificadas con sujeción estricta a las normas reguladoras del procedimiento administrativo” (artículo 17.1)
Asimismo, prevé que “las convocatorias y sus bases y cuantos actos administrativos se deriven de éstas y de la actuación de los órganos de selección podrán ser impugnados por los interesados en los casos y en la forma previstos en las normas reguladoras del procedimiento administrativo” (artículo 17.2).
6. Las anteriores previsiones normativas, conformadoras del régimen jurídico foral de acceso a la función pública, y análogas a lo previsto en la normativa estatal concordante, vienen a determinar que:
a) Las convocatorias y sus bases reguladoras configuran las reglas aplicables a los procedimientos selectivos de acceso, cuya finalidad es determinar la aptitud de los aspirantes y el orden de prelación de los mismos.
b) Tales reglas han de quedar fijadas ab initio, en el momento inicial del procedimiento selectivo de que se trate (la convocatoria es el acto inicial de dicho procedimiento).
c) Las reglas del procedimiento selectivo, una vez fijadas y publicadas, por poder afectar a derechos e intereses legítimos de terceros, y por efecto de los principios de legalidad y seguridad jurídica, no son libremente modificables por la Administración pública, ni disponibles para ella (la discrecionalidad se agota en el momento de la aprobación y publicación de la convocatoria), que queda vinculada por el régimen jurídico establecido para dicho procedimiento.
d) La modificación solo cabe con arreglo a las reglas previstas por la normativa reguladora del procedimiento administrativo (“con sujeción estricta”, señala el Reglamento de Ingreso). Ello remite a las normas de revisión de actos en vía administrativa contempladas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículos 106 y siguientes, que recogen tanto los procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, como los de revisión a partir de la interposición de recursos frente a los mismos).
7. El 19 de diciembre de 2022 se publicaron en el Boletín Oficial de Navarra diversas convocatorias de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, para su provisión mediante concurso de méritos, en el marco del proceso extraordinario de estabilización y consolidación de empleo temporal que previó la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
Entre las convocatorias se encontraba la del puesto de trabajo a que se refiere la queja (13 plazas de titulado/a de grado medio con complemento de trabajo social).
La base 7 de la convocatoria prevé que los méritos han de calificarse y puntuarse conforme a lo previsto en el Anexo II. Y en este Anexo, entre otros méritos valorables, se recoge el siguiente:
“Acciones formativas, relacionadas con el puesto objeto de la convocatoria, de duración igual o superior a 50 horas y cuya fecha sea posterior a 1 de enero de 2010, a razón de 5 puntos por acción formativa, hasta un máximo de 2 formaciones: máximo 10 puntos”.
La citada base 7 contempla, asimismo, que en la valoración de los méritos “se tendrán en cuenta únicamente los obtenidos hasta la fecha de la publicación de la convocatoria en el Boletín Oficial de Navarra”.
Por lo tanto, lo previsto en las bases de la convocatoria es la valoración de acciones formativas realizadas desde el 1 de enero de 2010 hasta el 19 de diciembre de 2022 (fecha de publicación de la convocatoria).
Por otro lado, la base 13 prevé el régimen de impugnación de la convocatoria, de sus bases reguladores y de los actos de aplicación de las mismas, señalando un plazo de un mes (recursos administrativos de reposición o alzada) o de dos meses (recurso contencioso-administrativo), contados desde la correspondiente notificación o publicación del acto recurrido de que se trate.
Se concluye, por lo tanto, que la convocatoria y sus bases reguladoras eran recurribles en esos plazos que se señala, con el régimen correspondiente a la impugnación de actos administrativos (pues esa es su naturaleza).
8. En el mismo Boletín Oficial de 19 de diciembre de 2022, se publicó también la aprobación del baremo de méritos que iba a regir en los diversos procesos de estabilización de empleo temporal del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña (Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 14 de noviembre de 2022). Se trata, como cabe concluir, de una herramienta de valoración general, que ha de regir en una pluralidad de procesos selectivos (entre ellos, el de la convocatoria que nos ocupa).
En el baremo referido, en línea con lo previsto en la convocatoria objeto de queja (con el Anexo II antes mencionado), se contempla, valorar “la participación en acciones formativas, relacionadas con el puesto objeto de la convocatoria, de duración igual o superior a 50 horas y cuya fecha sea posterior a 1 de enero de 2010. 5 puntos por acción formativa hasta un máximo de 2 formaciones: máximo 10 puntos”.
En la publicación del Acuerdo aprobatorio del baremo general de méritos, se hacía contar asimismo la posibilidad de interposición de recursos (con el mismo régimen de impugnación que el previsto para las convocatorias, por tener el citado Acuerdo igualmente naturaleza de acto administrativo).
9. Configuradas así la convocatoria que nos ocupa y las bases que la complementan y por las que se rige, se colige que las acciones formativas a valorar serían las comprendidas desde el 1 de enero de 2010 hasta la fecha de publicación de aquella (19 de diciembre de 2022).
Dado el carácter vinculante de la convocatoria y sus bases (no solo para los aspirantes, sino también para la propia Administración convocante y sus órganos calificadores), salvo modificación expresa de aquellas a partir del oportuno procedimiento revisor ajustado a la Ley del Procedimiento Administrativo Común, no cabría alcanzar resultados contradictorios con el tenor de aquella (en lo que aquí interesa, con que se valoren los cursos realizados hasta la fecha de publicación de la convocatoria, pues así lo determina la base séptima).
10. A la vista de la información que se ha remitido con ocasión de la queja a esta institución, no se deduce que la convocatoria o sus bases hubieran sido recurridas en su momento (tras su aprobación y publicación) respecto al extremo al que se refiere el expediente, lo que podría haber dado lugar a un procedimiento revisor frente a tal convocatoria a instancia de parte.
Tampoco se aprecia que, posteriormente, se haya tramitado por la Administración un procedimiento de revisión de oficio de la convocatoria en este punto con arreglo a las previsiones que, entendemos, se derivan de la legislación del procedimiento administrativo común (procedimiento de revisión de actos nulos o, en su caso, declaración de lesividad de actos anulables, conforme a los artículos 106 y 107 de la ley procedimental).
11. Según se comprueba, la decisión de limitar la valoración de méritos hasta una determinada fecha anterior a la de publicación de la convocatoria se habría adoptado, inicialmente, mediante Acuerdos de la Junta de Gobierno Local, para determinadas convocatorias municipales (no para la del puesto que aquí ocupa), a raíz de algunos recursos planteados frente a la baremación de méritos realizada en esos procedimientos; y, posteriormente, ese criterio de resolución de los recursos habría sido extendido por los Tribunales calificadores en otros procedimientos (en el informe se alude a la decisión de adherirse a ese criterio).
Sin embargo, a juicio de esta institución, de tales recursos frente a la baremación de las personas aspirantes (acto de aplicación) no podía derivarse, de forma directa e inmediata, una modificación de la convocatoria y sus bases (“ley” del procedimiento), que, materialmente, es lo que supone aceptar el criterio adoptado, en cuanto a que lleva a no valorar acciones formativas anteriores a la fecha de publicación de la convocatoria, en contra de lo previsto expresamente en esta.
Y, si cabe con mayor razón, ha de descartarse la aplicación de tal criterio en el caso de la convocatoria a la que se refiere la queja, en la que, según se concluye de lo informado, como ha quedado reflejado, ha sido el propio Tribunal calificador el que ha adoptado de oficio la decisión, extendiendo lo acordado respecto a otras convocatorias que se rigen por el mismo baremo.
12. Según se viene a explicar por el Ayuntamiento, el hecho determinante del criterio adoptado sería una actuación de la representación sindical llevada a cabo en el marco de la negociación del baremo de méritos que iba a regir y que, posteriormente, se incluyó en las convocatorias y sus bases. Se viene a razonar que, al trascender que iban a valorarse las acciones formativas antes de la publicación de la convocatoria, se infringió el deber de sigilo que correspondía observarse en la fase de negociación y que dicha actuación comprometió el derecho de los aspirantes a concurrir en condiciones de igualdad, al disponer algunos de una información que otros no tenían.
Esta institución no niega que esa incidencia tenga el efecto que señala el Ayuntamiento -tampoco lo afirma, pues no es lo correspondiente a este expediente de queja-. Sin embargo, si se acepta que esa actuación correspondiente a la negociación de los méritos que iban a apreciarse (producida antes de la publicación la convocatoria) tiene la trascendencia a que se alude (afectación del derecho a concurrir en condiciones de igualdad), entonces habrá de concluirse que la convocatoria, al disponer que se valorarían los méritos contraídos hasta la fecha de su publicación, incurriría en una causa de invalidez (posiblemente, de nulidad de pleno derecho en ese concreto extremo). Y, por ende, que su modificación pasaría por seguir los cauces revisores a los que antes hemos hecho referencia (impugnación de la convocatoria o revisión de oficio de la misma).
Lo que, a criterio de la institución, no es jurídicamente admisible, es que, con ocasión de la revisión de actos de aplicación de la convocatoria (la baremación de los aspirantes) o, incluso, como en el caso, de oficio por el Tribunal calificador, se introduzca un criterio que, de hecho, supone una modificación de la convocatoria y sus bases aprobadas y publicadas, aplicando una valoración distinta a lo que se deriva de las mismas.
Se ha de considerar, asimismo, que la garantía del procedimiento debido para la modificación de las convocatorias y sus bases una vez publicadas no es una cuestión meramente formal, pues es a través de aquel como se garantiza la seguridad jurídica y el conjunto de derechos e intereses afectados.
13. Por todo ello, en la medida en que así se derivaría de la convocatoria a que se refiere la queja y sus bases reguladoras, dado el carácter vinculante de estas para la Administración y sus órganos calificadores, se recomienda que se otorgue a la interesada la puntuación correspondiente al curso de formación alegado, desarrollado con anterioridad a la fecha de publicación de aquella
14. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que otorgue a la autora de la queja la puntuación correspondiente al curso de formación alegado en el proceso selectivo en el que ha participado, en la medida en que habría sido desarrollado con anterioridad a la fecha de publicación de la convocatoria y así se derivaría de esta y de sus bases reguladoras.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2024 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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