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Gaia: La falta de contestación del Departamento de Educación a un recurso de alzada presentado en relación a la publicación del listado definitivo de admitidos y admitidas en las escuelas públicas infantiles de Pamplona/Iruña, la admisión de la hija del autor de la queja en una escuela infantil lejana a su domicilio y la posterior admisión de niños y niñas con menor puntuación en la escuela infantil que habían solicitado como primera opción
Consejero de Educación
Señor Consejero:
1. El 28 de septiembre de 2023 esta institución recibió un escrito del señor don (…), mediante el que formulaba una queja por la falta de contestación a un recurso de alzada presentado en relación a la publicación del listado definitivo de admitidos y admitidas en las escuelas públicas infantiles de Pamplona/Iruña, la admisión de su hija en una escuela infantil lejana a su domicilio y la posterior admisión en la escuela infantil que habían solicitado como primera opción de niños y niñas con menor puntuación.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 13 de noviembre de 2023 se recibió el informe remitido, que fue incorporado al expediente.
3. A la vista del informe remitido, entendiendo que éste no respondía a todas las cuestiones planteadas por el interesado en su escrito de queja, esta institución estimó oportuno solicitar al Departamento de Educación la remisión un nuevo informe.
El 8 de enero de 2024 se recibió el informe remitido, que fue incorporado al expediente.
4. Por otro lado, el 9 de enero de 2024 esta institución recibió un escrito del promotor de la queja comunicando que el recurso de alzada había sido desestimado, manifestando asimismo su disconformidad con dicha decisión.
5. A la vista de la información obrante en el expediente cabe concluir que:
a) En el marco del procedimiento de admisión de niños y niñas para el curso 2023-2024 en centros de primer ciclo de educación infantil de la Comunidad Foral de Navarra sostenidos con fondos públicos aprobado mediante la Resolución 9/2023, de 25 de enero, del Director General de Educación, el 13 de marzo de 2023 el interesado presentó una solicitud de preinscripción telemática señalando las siguientes opciones:
1) Escuela Infantil Nuestra Señora de los Ángeles de Pamplona/Iruña;
2) Escuela Infantil Izartegi de Pamplona/Iruña;
3) Escuela Infantil Lezkairu de Pamplona/Iruña;
4) Escuela Infantil Goiz Eder de Pamplona/Iruña;
5) Escuela Infantil Printzearen Harresi HE de Pamplona/Iruña; y,
6) Escuela Infantil Hello Buztintxuri de Pamplona/Iruña.
b) El 9 de mayo de 2023 se publicaron las listas provisionales de personas admitidas y las listas de espera, figurando la hija del interesado como admitida en la Escuela Infantil Nuestra Señora de los Ángeles de Pamplona/Iruña.
c) Ante el aluvión de reclamaciones presentadas contra las listas provisionales publicadas, el Departamento de Educación y el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña acordaron retrasar las fechas establecidas para la publicación de las listas definitivas y los plazos de matrícula correspondientes, lo que dio lugar a la aprobación de la Resolución 176/2023, de 17 de mayo, del Director General, por lo que se modificó la Resolución 9/2023.
d) Mediante Resolución 227/2023, de 14 de junio, del Director General de Educación, se aprobaron las listas definitivas de personas admitidas y las listas de espera, pasando la hija del interesado a figurar como:
1) No admitida y en la lista de espera en la Escuela Infantil Nuestra Señora de los Ángeles de Pamplona/Iruña; y,
2) Admitida en la Escuela Infantil Izartegi de Pamplona/Iruña.
e) El 27 de junio de 2023 el interesado interpuso recurso de alzada frente a la Resolución 227/2023, en el que se acumulaban tres pretensiones:
1) La nulidad o anulabilidad de la Resolución 227/2023;
2) La entrega del expediente administrativo completo; y,
3) La ampliación del plazo para la formulación de reclamaciones y alegaciones, así como la presentación de recursos o documentación complementaria.
f) Paralelamente y, probablemente, ante la falta de respuesta al recurso planteado, el interesado matriculó a su hija en la Escuela Infantil Izartegi, siendo por ello excluida de la lista de espera de la Escuela Infantil Nuestra Señora de los Ángeles, donde finalmente fueron admitidas personas que tenían menos puntuación.
g) El 31 de octubre de 2023 se remitió al interesado la copia de la documentación solicitada en su recurso de alzada.
h) El 23 de noviembre de 2023 se publicó en el Boletín Oficial de Navarra la Resolución 176/2023.
i) Mediante la Orden Foral 490E/2023, de 28 de diciembre, del Consejero de Educación, se desestimó el recurso de alzada interpuesto por el interesado.
Teniendo en cuenta esta base fáctica procede examinar las cuestiones planteadas en la queja, que, en opinión de esta institución, serían las siguientes:
a) La demora en la remisión de la información pública solicitada;
b) La demora en la resolución del recurso de alzada;
c) La presunta nulidad o anulabilidad de la Resolución 227/2023; y,
d) La eventual injusticia derivada del hecho de que, al matricular a su hija en la Escuela Infantil Izartegi, fuera excluida de la lista de espera de la Escuela Infantil Nuestra Señora de los Ángeles, donde finalmente fueron admitidas personas que tenían menos puntuación.
6. En relación con las dos primeras cuestiones, cabe señalar que el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de las Administraciones Públicas de “dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Respecto a las coordenadas temporales en que debe realizarse esta tarea de resolución y notificación, el apartado 2 del mismo artículo prevé que el “plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”.
En el caso de las peticiones de información pública, el artículo 41.1 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece un plazo general de 1 mes, que podría ampliarse a 2 meses cuando, dado el volumen y complejidad de la información solicitada, la petición no pudiera ser atendida en dicho plazo general.
En el caso de los recursos de alzada, por su parte, el artículo 122.3 de la Ley 39/2015 dispone que el “plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses”.
En el presente caso, no cabe duda de que ni la petición de acceso a la información pública contenida en el recurso de alzada, ni la resolución de éste han tenido lugar dentro de los plazos legalmente previstos para ello, ya que:
a) La petición de acceso a la información pública se realizó el 27 de junio de 2023 y no fue atendida hasta el 31 de octubre de 2023, i.e., más de 3 meses después de haberse realizado; y,
b) El recurso de alzada se interpuso el 27 de junio de 2023 y no ha sido resuelto hasta el 28 de diciembre de 2023, i.e., más de 7 meses después de haberse presentado.
Por ello, en relación con las dos primeras cuestiones planteadas en la queja, esta institución estima oportuno recordar al Departamento de Educación su deber legal de atender en tiempo y forma las peticiones de acceso a la información pública y los recursos de alzada. Se ha de considerar, asimismo, que el acceso a la documentación del expediente fue solicitado para defender los derechos e intereses afectados por el procedimiento, lo que cualificaba la petición y la necesidad de una pronta y temporánea respuesta de la Administración.
7. En relación con la tercera de las cuestiones, el interesado manifiesta que, de acuerdo con el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, la Resolución 227/2023 sería nula de pleno derecho, ya que se habría adoptado contraviniendo la Resolución 9/2023, así como por haberse aprobado la Resolución 227/2023 sin haberse publicado previamente la Resolución 176/2023.
Aunque entiende la disconformidad del interesado con la Resolución 227/2023 y con lo sucedido durante la tramitación del procedimiento derivado de la Resolución 9/2023, teniendo en cuenta el carácter excepcional de la nulidad, esta institución no encuentra elementos de juicio suficientes para concluir que las supuestas irregularidades señaladas en su recurso presenten el nivel e intensidad necesarias para conllevar la nulidad de la Resolución 227/2023.
8. Como ya ha señalado con ocasión de otras quejas sobre lo sucedido durante la tramitación procedimiento derivado de la Resolución 9/2023, esta institución estima que:
a) La Resolución 9/2023 establecía el marco general de aplicación para los procedimientos de admisión, incorporando un baremo único de admisión para puntuar todas las solicitudes de las familias.
b) En el caso de Pamplona/Iruña se produce una singularidad, ya que parte de los centros de Educación Infantil son de titularidad del Departamento de Educación y otros son de titularidad del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña.
c) Pese a esta singularidad, la base cuarta de la Resolución 9/2023 prevé que la preinscripción en los centros de Educación Infantil de Pamplona/Iruña será conjunta para los centros pertenecientes al Departamento de Educación y los pertenecientes al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña.
d) En desarrollo de la base cuarta se suscribió un convenio de colaboración entre el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña y el Departamento de Educación.
e) Finalizado el plazo de presentación de solicitudes se publicaron las listas provisionales de admitidos y excluidos en cada una de los centros de Educación Infantil presentándose 375 reclamaciones contras las mismas.
f) La mayoría de las reclamaciones versaban sobre 3 cuestiones vinculadas entre sí: el modelo de solicitud; la existencia de información contradictoria sobre la acreditación de las cuestiones objeto de baremación; y, la ausencia de un plazo para la subsanación de los posibles defectos presentes en las solicitudes.
f) A la vista del elevado número de reclamaciones, el 29 de mayo de 2023 el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña y el Departamento de Educación acordaron lo siguiente:
“Indicar a la comisión de selección que, dada la significativa mayoría de reclamaciones presentadas respecto a las solicitudes de plazas de las escuelas infantiles de titularidad del Ayuntamiento de Pamplona, y ante la necesidad de contar con un criterio único que garantice el principio de igualdad en el acceso a las escuelas infantiles de Pamplona, se utilice para la resolución de las mismas el criterio indicado por la Dirección de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Pamplona”.
g) En su reunión de 5 de junio de 2023 la comisión de selección fijó los siguientes criterios jurídicos para resolver las reclamaciones:
“1º.- Sobre la omisión de la incorporación de la vida laboral:
- deberán estimarse las reclamaciones presentadas, en el sentido siguiente:
- En el caso de aquellas que acompañan la documentación correspondiente, habrá de tenerse en cuenta y procederse a su aplicación, que dará lugar a un nuevo resultado.
- En el caso de aquellas reclamaciones que apelen a errores en la interpretación del modelo, tales como la hipotética inclusión de la autorización para los documentos de la Seguridad Social en la habilitación para la obtención de los emitidos por la Hacienda Foral o cualesquiera otros, pero sin añadir los documentos, habrá de procederse a su obtención bien requiriendo su subsanación al interesado o bien obteniéndolo a través de la plataforma de intermediación configurada por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.
2º.- Falta de incorporación del empadronamiento a pesar de la autorización otorgada:
- habrán de estimarse las reclamaciones, incorporándose los datos de empadronamiento de los solicitantes que lo estén en Pamplona.
3º.- Falta de incorporación de la documentación sobre el impuesto sobre la renta a pesar de la autorización otorgada:
- corresponde al Gobierno de Navarra la determinación de la procedencia o no de la incorporación de los documentos, toda vez que obran en poder de la ACFN.
4º.- Falta de incorporación de certificado de no nacido por error:
- habrán de estimarse las reclamaciones que ahora, en tal sentido, lo incorporen.
5º.- Falta de incorporación de documentos relativos a la composición familiar, por error
- En el caso de los títulos de familia numerosa o monoparental, la autorización habilitaba a la Administración para obtenerlos, por lo que si efectivamente no ha sido así habrá de estimarse la reclamación y proceder a su incorporación y valoración.
- En el supuesto del libro de familia, su consignación como de obligatoria presentación no ofrece duda, por lo que no podrá estimarse la reclamación.
6º.- Otras reclamaciones con motivaciones diferentes a las anteriores, habrán de estudiarse en cada caso”.
h) Aplicando estos criterios se resolvieron las reclamaciones, publicándose el 9 de junio de 2023 las listas definitivas de admitidos.
Por tanto, a raíz de las reclamaciones presentadas por los participantes en dicho procedimiento, las Administraciones detectaron un problema vinculado a la solicitud y acreditación documental de algunos de los criterios sujetos a baremación y, por ello, se adoptaron las medidas precisas para corregir dichos problemas lo que, en último término, dio lugar a que las listas definitivas fueran diferentes de las provisionales, lo que, por otro lado, es inherente a todo procedimiento en el que se produce la estimación de un recurso o reclamación, que, como ocurre en el presente caso, genera lógicamente una disconformidad del ciudadano que figuraba como admitido en las listas provisionales y, en cambio, como inadmitido y en lista de espera en las definitivas.
9. Por otro lado, esta institución sí estima que la falta de publicación de la Resolución 176/2023 podría constituir una irregularidad; sin embargo, esta institución no estima que dicha irregularidad alcanzara el nivel necesario para acarrear la nulidad de la actuación, ya que, como demuestra el recurso de alzada del interesado, la falta de publicación de la Resolución 176/2023 no le generó una indefensión, ni le impidió atacar la Resolución 277/2023 en base precisamente a la falta de publicación de la Resolución 176/2023.
Siendo así, en la medida en que la Resolución 176/2023 fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra el 23 de noviembre de 2023, de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 39/2015, esta institución entiende que el posible vicio derivado de la falta de publicación de dicha resolución, de afectar a la validez de la Resolución 277/2023, habría sido subsanado.
10. En relación con la cuarta de las cuestiones, el interesado manifiesta su disconformidad por el hecho de que, al matricular a su hija en la Escuela Infantil Izartegi, se le excluyese de la lista de espera de la Escuela Infantil Nuestra Señora de los Ángeles, lo que, en último término, habría dado lugar a que finalmente fueran admitidos en la Escuela Infantil Nuestra Señora de los Ángeles personas con menos puntuación que ella.
A este respecto cabe señalar que la base 5.5.4 del procedimiento aprobado en por la Resolución 9/2023 expresamente decía lo siguiente:
“La formalización de la matrícula en una de las opciones solicitadas implicará la renuncia a las demás opciones del mismo centro o de cualquier otro centro de la misma localidad en aquellos municipios en que así lo establezca la entidad local titular del centro”.
Esta institución aprecia que, de haberse contemplado en la Resolución 9/2023 un mecanismo análogo a la denominada “Mejora de opción” prevista en el artículo 35 de la Orden Foral 46/2021, de 4 de mayo, del Consejero de Educación, por la que se desarrolla el proceso de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados de la Comunidad Foral de Navarra para cursar enseñanzas de segundo ciclo de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, al matricular a su hija en la Escuela Infantil Izartegi, el interesado no habría sido excluido de la lista de espera de la Escuela Infantil Nuestra Señora de los Ángeles.
Preguntado por esta institución sobre los motivos por los que no se incluyó en la Resolución 9/2023 un mecanismo análogo a la “Mejora de Opción”, el Departamento señala en su informe de 8 de enero de 2024 lo siguiente:
“Como bien indica en su escrito, el artículo 35 de la Orden Foral 46/2021 (…) regula la denominada “mejora de opción” y contempla que:
‘1. El alumnado que, habiendo concurrido en el plazo ordinario de presentación de solicitudes, hubiera obtenido plaza en un centro diferente al consignado como centro de primera opción en su correspondiente solicitud, podrá, en el momento de formalizar la matrícula, señalar la posibilidad de “mejora de opción” en la casilla establecida al efecto, conservando, desde este momento, su inclusión en las listas definitivas de espera en las que pudiera figurar incluido’.
Esta misma Orden Foral establece en su artículo 35 que
‘3. La obtención de una nueva plaza derivada de la aplicación del procedimiento de mejora de opción implicará automáticamente la pérdida de la plaza escolar anteriormente asignada, así como la obligación de formalizar la nueva matrícula en los plazos que a tal efecto sean señalados en la resolución anual de la dirección general competente en materia de escolarización que concrete el proceso de admisión, aportando la documentación requerida en la citada resolución.
4. La no formalización de la correspondiente matrícula en los plazos señalados determinará la pérdida de la plaza obtenida y el decaimiento, asimismo, de los derechos derivados de las listas de espera en las que hasta ese momento el alumnado pudiera figurar incluido’.
La gestión conjunta del proceso de admisión al primer ciclo de Educación Infantil en las escuelas infantiles públicas de Pamplona se ha realizado por primera vez a través del programa de gestión Educa en el curso 2023-2024, suponiendo una importante novedad respecto al proceso de admisión en el primer ciclo de educación infantil de cursos anteriores.
Valorada la posibilidad de incluir la “mejora de opción” en este proceso de admisión en el primer ciclo de Educación Infantil, la decisión de no incluirla para el curso 2023-2024 se ha debido a las siguientes razones:
- La elección de esta opción de mejora implica optar a la posibilidad de obtener una plaza en un centro con mayor preferencia al adjudicado. Sin embargo, en caso de obtener una plaza en un centro de mayor preferencia, la no formalización de la matrícula en el plazo correspondiente determinaría la pérdida tanto de esta como de la plaza adjudicada en primera instancia.
- El procedimiento de solicitud de plaza a las escuelas infantiles de Pamplona ha supuesto importantes novedades para las familias, entre ellas la posibilidad de incluir en la solicitud, de forma voluntaria, cinco opciones adicionales.
- Incluir la novedad de “mejora de opción” en el proceso de admisión podría significar la obtención de una plaza y su pérdida posterior, no pudiendo garantizarse, si esto ocurriese, la escolarización del niño o niña en ninguna escuela infantil. Debe tenerse en cuenta que, tanto en segundo ciclo de Educación Infantil como en el resto de enseñanzas obligatorias, la escolarización de las niñas y niños está garantizada, aún en caso de pérdida de plaza por no efectuarse la matrícula en la nueva opción asignada.
- Considerando que todos los centros u opciones incluidas en la solicitud son deseadas por la familia, se valoró más positivamente el mantenimiento de la plaza asignada en una de las opciones voluntariamente solicitadas, aunque no fuera la solicitada en primer lugar, que la posibilidad de perder tanto esta como la plaza asignada por aplicación de la mejora de opción, sin garantía de escolarización posterior”.
A este respecto, esta institución estima que sería conveniente que en los futuros procedimientos de admisión en centros de primer ciclo de Educación Infantil de la Comunidad Foral de Navarra sostenidos con fondos públicos también se contemple la denominada “Mejora de opción”, ya que:
a) Aunque entiende la repercusión que puede tener por no formar el Primer Ciclo de Educación Infantil parte de la Enseñanza Básica Obligatoria, tampoco formaría parte de ésta el Segundo Ciclo de Educación Infantil, al que, en cambio, sí se le estaría aplicando la Orden Foral 46/2021 y, por consiguiente, la “Mejora de Opción”; y,
b) Sin perjuicio de que exista el riesgo de que no se formalice la matrícula en los plazos señalados y, por ello, se produzca un decaimiento de los derechos derivados de las listas de espera en las que se pudiera figurar, cabe presumir que, siempre y cuando se les informe oportunamente con anterioridad de dicho riesgo, con carácter general, los interesados formalizarán las matrículas dentro de los plazos señalados y, por tanto, en opinión de esta institución, el riesgo sería menor que el beneficio que la “Mejora de Opción” podría suponer.
11. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Departamento de Educación su deber legal de atender en tiempo y forma las peticiones de acceso a la información pública.
b) Recordar al Departamento de Educación su deber legal de atender en tiempo y forma los recursos de alzada.
c) Sugerir al Departamento de Educación que adopte las medidas precisas para que, al igual que ocurre en el proceso de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados de la Comunidad Foral de Navarra para cursar enseñanzas de segundo ciclo de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, en el procedimiento de admisión en centros de primer ciclo de educación infantil de la Comunidad Foral de Navarra sostenidos con fondos públicos también se contemple la denominada “Mejora de opción”.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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