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Función Pública
Gaia: La denegación por el Ayuntamiento de Burlada/Burlata a un policía municipal de tres días de vacaciones durante el mes de agosto, por necesidades del servicio.
Alcaldesa de Burlada / Burlata
Señora Alcaldesa:
1. El 9 de marzo de 2023 esta institución recibió un escrito de [...], mediante el que formulaba una queja por la denegación de varios días de vacaciones solicitados.
En dicho escrito, exponía que:
a) Como integrante de la Policía Municipal de Burlada/Burlata, el 28 de enero de 2023 solicitó 26 días de vacaciones para el año 2023. Concretamente, solicitó los siguientes días:
1) Junio: del 26 de junio al 3 de julio (8 días);
2) Agosto: 8, 9, 12 y 19 (4 días);
3) Septiembre: del 5 al 8 y del 25 al 27 (7 días);
4) Noviembre: 4 y 6 (2 días); y,
5) Diciembre: del 26 al 30 (5 días).
b) El 15 de febrero de 2023 recibió una notificación en que se le comunicaba la autorización de los siguientes días:
1) Junio: del 26 de junio al 3 de julio (8 días);
2) Septiembre: del 5 al 8 y del 25 al 27 (7 días);
3) Noviembre: 4 y 6 (2 días); y,
4) Diciembre: del 26 al 30 (5 días).
Respecto a los días no autorizados, por su parte, se señalaba lo siguiente:
“Agosto 8-9-12: Orden de jefatura que se adjunta a esta comunicación.
Agosto 19: Fiestas patronales día 19”.
c) La denegación de los días solicitados es contraria a la normativa vigente, pues ésta reconoce su derecho a disfrutar de 15 días de vacaciones en el periodo estival y a él sólo se le han concedido 8 días de vacaciones en ese periodo.
d) Para dicha denegación se aduce la existencia de “necesidades del servicio”, pero no se justifica y concreta el alcance de las mismas de manera objetiva, lo que contravendría la legalidad vigente.
Por todo ello, solicitaba que se proceda a concederle los 3 días de vacaciones solicitados y no autorizados.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Burlada/Burlata solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“El día 13 de marzo de 2023, se recibe el escrito presentado por el Defensor del Pueblo de Navarra, donde, D. (…), informa sobre los motivos de disconformidad por denegación de tres días de vacaciones denunciando mi decisión, ya que afirma ser contraria al Acuerdo de Condiciones de Trabajo del personal funcionario del ayuntamiento de Burlada, al reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra, la ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y las normas de calendario vigentes.
Policía Municipal de Burlada, desde hace más de 50 años, ha prestado un servicio de seguridad pública, en un municipio donde la elevada demanda ciudadana e índice delincuencial están unidos a cuatro factores: Vulnerabilidad económica, politoxicomanías, densidad de población y la existencia de más de 97 nacionalidades.
Este cuerpo de policía se ha ido adaptando a las necesidades de seguridad, desempeñando sus funcionarios servicios especiales, posibilitando la detección e identificación de delincuentes, prevención del delito, acompañamiento de menores y la atención a víctimas de violencia sobre la mujer (en Burlada, atendemos, aproximadamente, 75 casos y se encuentra una de las Casas de Acogidas de Mujeres).
Policía Municipal ha cubierto durante sus más de cincuenta años de historia los tres turnos, durante todos los días de la semana. De forma general, ha prestado servicio, con cinco policías en los turnos de mañana, cuatro de tarde y tres en los turnos de noche. Además, se ha destacado por ser un cuerpo de policía autónomo en la gestión de los requerimientos ciudadanos y especialmente como policía judicial específica en la investigación de accidentes de tráfico y la instrucción de todos los delitos de seguridad vial, siendo un referente para el resto de las policías de la Comarca de Pamplona.
De las numerosas intervenciones que realiza Policía Municipal de Burlada, más de un tercio son de tipo administrativo: Por ejemplo, labores de atención ciudadana, gestión de objetos perdidos, apertura de instalaciones, etc. A continuación, se encontrarían las actuaciones de seguridad ciudadana (requerimientos por alteraciones del orden, peleas, consumo de estupefacientes…), actuaciones de policía asistencial (intervenciones con menores consumiendo alcohol, personas heridas, etc.), control de ordenanzas (horarios de locales de hostelería, intervenciones en locales de ocio juvenil, etc.) y de regulación del tráfico.
En Burlada, hay tradición de celebrar gran cantidad de eventos culturales y deportivos generando una gran cantidad de espectáculos desarrollados por las numerosas sociedades, peñas, locales de reunión de ocio de jóvenes (33 locales con unos 900 usuarios y aproximadamente 1.000 visitantes) y establecimientos hosteleros que hacen que la presencia policial sea obligatoria durante los tres turnos, todos los días del año.
El día 17 de mayo de 2022, se notificó la Sentencia 120/2022, del Juzgado Contencioso administrativo 1 de Pamplona, del 12 de mayo de 2022, al Ayuntamiento de Burlada.
La sentencia es firme y no cabe recurso ordinario por lo que se aplica, con efecto retroactivo a 1 de junio de 2021, el Decreto Foral 158/1994, de 4 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Provisional de Retribuciones de Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, cuyo artículo 43 establece: ‘Los funcionarios que presten servicios en domingos o días festivos entre semana serán compensados de una de las siguientes formas: a) Mediante la concesión de un permiso compensatorio de jornada y media’.
Por un lado, toda de la plantilla de Policía Municipal de Burlada, solicitó la compensación de los festivos en tiempo.
Se denegaron la renovación de las dos comisiones de servicio, a dos agentes de policía, que se encontraban prestando servicio en otros ayuntamientos, haciendo efectiva su reincorporación a Burlada en el mes de junio de 2022 y se ha gestionado la incorporación de cinco auxiliares de policía.
Las consecuencias en la gestión del calendario, con la ejecución de la sentencia 120/2022, hacían inviable un calendario con los servicios mínimos marcados hasta la fecha, por lo que, no llegando acuerdo con la fuerza sindical, se impusieron unos nuevos mínimos, para posibilitar la ejecución de la sentencia. Estos nuevos mínimos se aplicaron al calendario, siendo tres de mañana, dos de tarde y se eliminaba el turno de noche (de domingo a jueves) y dos de noche (viernes y sábado) que se tienen en cuanta para autorizar o denegar solicitudes de vacaciones, horas acumuladas y asuntos particulares.
Por otro lado, se registraron solicitudes para la devolución de las cuantías abonadas por haber trabajado en días festivos en los años 2021 y 2022, generando muchos días de compensación, resultando un calendario imposible de gestionar, a pesar de los nuevos servicios mínimos.
Debido a las quejas ciudadanas por carecer de servicio de policía, durante las noches de domingo a jueves, desde el mes de septiembre de 2023, se ha vuelto a prestar servicio nocturno, con unos nuevos mínimos, siendo dos de mañana (se elimina el puesto de atención al ciudadano), dos de tarde y dos de noche.
Me he reunido en multitud de ocasiones con los cinco delegados sindicales de Policía Municipal de Burlada, entre los que se encuentra D. (…), el Equipo de Gobierno, entrevistas individuales con todos los miembros de la plantilla de este departamento, he asistido a varias Comisiones y Plenos del Ayuntamiento, comunicando a todos los concejales que un incremento retributivo de los festivos posibilitaría que la mayoría de los funcionarios decidieran cobrarlos económicamente, en vez de compensarlos en tiempo, haciendo viable la gestión del calendario con unos efectivos que puedan atender los requerimientos ciudadanos con profesionalidad y prestando un servicio de seguridad pública acorde con las necesidades del municipio. A pesar de todo el tiempo y esfuerzo destinado a consensuar un incremento retributivo, éste se debe aprobar por mayoría en el Pleno del Ayuntamiento y actualmente es inviable, por lo que es muy complicado gestionar el calendario 2023 de acuerdo con las demandas ciudadanas.
El 31 de enero de 2023, finalizó el plazo para solicitar las vacaciones. Toda la plantilla de Policía Municipal de Burlada realizó sus peticiones. Todas las tandas prioritarias de 20 días han sido autorizadas. Visto el calendario del período estival, teniendo en cuenta las incapacidades temporales de larga duración que se prevé continuarán en la misma situación en el período estival, un permiso retribuido por paternidad autorizado a partir del mes de junio de 2023 y el traslado, en el mes de junio de 2023, de una agente de policía, a su plaza en propiedad en Policía Municipal de Pamplona, se informa a toda la plantilla, que las solicitudes de vacaciones, de tandas no prioritarias, para los meses de julio y agosto, se solicitarán del día 1 al día 10 del mes anterior.
Teniendo en cuenta que en el año 2022, D. (…), trabajó 55 mañanas, 11 tardes y 13 noches, es decir, 79 días, la previsión para su calendario laboral 2023, es que trabaje 209 días, de los cuales se descontarán 74 días por compensación de festivos en tiempo, 30 días por horas sindicales, 27 días de vacaciones, tres días de asuntos particulares, dando un resultado total de 75 días de trabajo efectivo asignado en jornadas de ocho horas.
En aplicación del artículo 3, apartado 2 del reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra: Régimen de concesión de las vacaciones, licencias y permisos: su concesión deberá salvaguardar las necesidades del servicio.
En aplicación del artículo 6, apartado 4, del reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra: ‘…se establece el derecho del personal a disfrutar hasta 15 días de sus vacaciones reglamentarias en verano, del 15 de junio al 15 de septiembre’. En el citado período, se han autorizado 12 días de vacaciones, pero va a disfrutar desde el 21 de junio al 9 de julio (ambos incluidos) sin ser llamado al servicio, lo que suman 19 días consecutivos y del 30 de agosto al 10 de septiembre (ambos incluidos) lo que suman 12 días consecutivos que pudiera ser llamado a trabajar, pero que se puede negar y cabe destacar que, hasta la fecha, este jefe de policía, no ha realizado llamamientos por orden.
En aplicación del apartado 5 del Acuerdo sobre condiciones de empleo para el personal funcionario y contratado administrativo al servicio del Ayuntamiento de Burlada y sus Patronatos de Deportes y Cultura y Fiestas para los años 2018-2020 (Vigente en la actualidad): Se establecen como criterios, los siguientes:
-. Podrá disfrutar de vacaciones simultáneamente el 30% de la plantilla disponible. Se podrá aumentar el porcentaje si las necesidades del servicio lo permiten.
En el mes de julio de 2023, se han autorizado las vacaciones a 20 personas, de las 26 personas que componen la plantilla (3 personas en I.T. de larga duración, previsiblemente hasta su jubilación) dando como resultado 76.92 % de la plantilla disponible.
En el mes de agosto de 2023, se han autorizado las vacaciones a 7 personas, de las 26 personas que componen la plantilla (3 personas en I.T. de larga duración, previsiblemente hasta su jubilación) dando como resultado 26.92 % de la plantilla disponible, debido a que las fiestas patronales se celebran del 14 al 20 de agosto.
-. Se priorizarán las vacaciones solicitadas en tandas a los días sueltos. Esto es, el día suelto de vacaciones no se contestará hasta el mes anterior, por previsión en gestión del calendario.
-. Si las tandas solicitadas son en meses conflictivos (junio-julio-agosto-diciembre), se priorizará cual se quiere disfrutar, supeditando la otra/s al resto de solicitudes.
En el mes de agosto de 2023, se han denegado a seis personas, solicitudes de días sueltos de tandas no prioritarias, uno de los perjudicados es D. (…). La decisión se ajusta a la norma y beneficia a los intereses generales del resto de los solicitantes, con el objetivo de que no se produzcan abusos que puedan perjudicar a otros compañeros.
-. Se podrán solicitar tandas de 20 días (6-8-6).
Se han autorizado todas las solicitudes de tandas prioritarias en el calendario 2023.
-. El 15 de febrero se sacará el cuadrante de servicio con las vacaciones para todo el año.
Quien no las haya solicitado quedará supeditada/o a necesidades del servicio.
Se podrán atender solicitudes de vacaciones diferentes siempre que el servicio lo permita.
En ningún caso las solicitudes de vacaciones serán susceptibles de generar excesos de calendario, por lo que se realizarán los cambios necesarios en el cuadrante para garantizar el disfrute de las mismas y cubrir las necesidades de servicio. (Se cuadrarán los calendarios, tras solicitudes, para dejar todos con los servicios cubiertos.).
El personal que no haya podido disfrutar de sus vacaciones como consecuencia de una incapacidad temporal, podrá disfrutarlas a partir del momento de su reincorporación al trabajo, dentro de los dieciocho meses siguientes a la finalización del año en que se hayan generado siempre y cuando las necesidades del servicio lo permitan.
Para poder autorizar, el máximo de días de vacaciones a disfrutar, por la plantilla en el período estival, tomando decisiones justas para todos, informó a toda la plantilla, que las solicitudes de vacaciones, de tandas no prioritarias, para los meses de julio y agosto, se solicitarán del día 1 al día 10 del mes anterior. La intención es que, con ese plazo, se posibilite que los porcentajes de vacaciones autorizadas, anteriormente descritos, aumenten, si los servicios mínimos del calendario están garantizados y prestar una atención 24 horas, 365 días al año, en el municipio de Burlada”.
3.Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto la denegación de 3 días de vacaciones durante el mes de agosto, aduciéndose por el Ayuntamiento de Burlada/Burlata diversos motivos (incapacidades, permisos de paternidad, etc.) vinculados a la salvaguarda de las necesidades del servicio.
4.En relación con la expresión “necesidades de servicio” es preciso comenzar señalando que, tal y como se ha reconocido jurisprudencialmente, constituye un concepto jurídico indeterminado (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias 3143/1998, de 23 de septiembre, ECLI:ES:TSJICAN:1998:3143, FD 2), y, en consecuencia, en el momento de su aplicaciónes preciso otorgarle un alcance y significado específico a la vista de los hechos concretos acreditados (Sentencia del Tribunal Supremo 1411/1979, de 12 de diciembre, ECLI:ES:TS:1979:1411).
Esta labor interpretativa debe realizarse teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artículo 103.1 de la Constitución, la Administración constituye una organización al servicio de los intereses generales (Sentencia del Tribunal Supremo 6887/2010, de 15 de diciembre, ECLI:ES:TS:2010:6887, FD 3).
A fin de constatar queesta labor de concreción del alcance y significación de la expresión no deviene en arbitraria (artículo 9.3 de la Constitución), la Administración debe necesariamente acreditar que su decisión viene apoyada en una realidad fáctica que garantice su legalidad yoportunidad, así como la congruencia con los motivos y fines que la justifican (Sentencia del Tribunal Supremo 5415/1991, de 15 de octubre, ECLI:ES:TS:1991:5415, FD 1).
5. En el presente caso, el interesado viene a señalar que la denegación de los 3 días vacaciones solicitados motivada por las “necesidades de servicio” no respetaría los límites normativa y jurisprudencialmente establecidos.
A la vista de la información obrante en el expediente, cabe concluir que, como consecuencia de lo que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Pamplona/Iruña tildó de “inadecuado ejercicio de la potestad de autoorganización” (Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Pamplona/Iruña 120/2022, de 12 de mayo, FD 2), la Policía Municipal de Burlada/Burlata estaría experimentando algunos problemas para asegurar la continuidad de su servicio –por ejemplo, ha habido periodos de tiempo en que no se ha podido prestar servicio nocturno, se han tenido que adecuar los mínimos en más de una ocasión, etc.–, lo que sería perfectamente conocido por el autor de la queja, pues, en cuanto delegado sindical, ha participado en las diferentes reuniones que se han celebrado con los responsables de la Policía y del Ayuntamiento para buscar una solución al mismo.
Existiendo así objetivamente un problema para asegurar la continuidad del servicio, el único posible reproche que podría hacerse a la denegación de los días solicitados sería de índole formal, pues cabría cuestionarse si el escrito de 15 de febrero de 2023 está suficientemente motivado. No obstante, este posible vicio devendría irrelevante desde el momento en que, como evidencia el literal de la queja, su autor es conocedor de las causas que han motivado la denegación de su solicitud, lo que pone de relieve que no solamente la decisión no es arbitraria, pues está fundamentada en unos motivos que le han sido revelados, sino que, además, por haberle sido revelados, no se le habría causado una indefensión de cara a una posible impugnación de la decisión en vía administrativa o contencioso-administrativa.
No encontrando así elementos de juicio para considerar la decisión adoptada de irregular desde una perspectiva material o formal, en opinión de esta institución, la cuestión planteada por el interesado pasa a ser de índole equitativo, ya que podría cuestionarse por qué un funcionario debe ver limitado su derecho a elegir sus días de vacaciones como consecuencia de un problema derivado del ejercicio de la potestad de autoorganización por parte de la Administración.
En el presente caso, en la medida en que el objeto de controversia son únicamente 3 días, que no existe una denegación sistemática del derecho del interesado a unas vacaciones y, sobre todo, que debe prevalecer el interés general que constituye la garantía en la continuidad del servicio policial respecto al particular a disfrutar las vacaciones cuando uno lo desee, esta institución no encuentra tampoco motivos para considerar que la denegación de esos tres días pueda ser considerada irregular en término de equidad.
6. Sin perjuicio de que no se encuentren elementos de juicio para considerar que la denegación de esos tres días de vacaciones sea irregular, dado que esta denegación guarda relación directa con unos problemas derivados de una serie de medidas adoptadas por el Ayuntamiento, entre las que destaca la reducción de la plantilla de la Policía Municipal 35 a 29 efectivos, esta institución estima oportuno sugerir al Ayuntamiento la adopción de las medidas necesarias para asegurar la continuidad de un servicio policial de calidad durante todos los días del año.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Ayuntamiento de Burlada/Burlata que adopte las medidas precisas para asegurar la continuidad de un servicio policial de calidad durante todos los días del año, revisando para ello, si fuese necesario, el tamaño de su plantilla, y para posibilitar el disfrute en mayor grado del derecho a las vacaciones de los policías municipales en el periodo estival.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Burlada/Burlata informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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