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Hezkuntza eta Irakaskuntza
Gaia: La mayoría exigida para implantar la jornada continua en centros escolares
Consejero de Educación
Señor Consejero:
1. El 5 de abril de 2022 se recibió en esta institución un escrito de queja, acompañado de un número muy elevado de firmas, referente a la mayoría exigida para modificar el régimen de jornada en los centros escolares.
Se exponía lo siguiente:
“Somos familias y demás comunidad educativa de las escuelas públicas de educación Infantil y Primaria de la Comunidad Foral de Navarra preocupadas e indignadas por el sistema de votación que rige el proceso de cambio de jornada escolar a jornada continua o flexible
Aunque valoramos positivamente el hecho de que sea el único proceso en la educación navarra en el que se nos otorga capacidad de decisión a todas las familias con nuestro voto, no nos parece razonable que en las tres votaciones que se deben llevar a cabo para que este proceso salga adelante (Claustro, Consejo Escolar y votación de las familias) se tenga en cuenta el cómputo de votos del censo total (Claustro: 60%, Consejo Escolar: 66,6% y votación de las familias: 60%) y no el de los votos emitidos. Si el objetivo de esta exigencia es lograr una mayoría cualificada para adoptar una decisión tan sensible, la consideramos una medida excesiva y desproporcionada, ya que lo que se está aplicando es una mayoría cualificada de carácter especial, que perjudica claramente a las familias favorables al cambio.
No comprendemos que haya centros en los que se ha desarrollado todo el proceso administrativo de votación, con el esfuerzo y desgaste que ello supone para familias y docentes, en los que con porcentajes de participación de las familias superiores al 85% y con resultados en los que los votos favorables duplican a los no favorables, no se haya podido producir el cambio.
LA MAYORÍA DE 3/5 ES DESPROPORCIONADA Y FAVORECE A LA JORNADA PARTIDA.
Se trata de una votación entre dos opciones alternativas (partida o continua/flexible) y exigir una mayoría de 3/5 partes no parece lógico.
Debería ser suficiente con que las familias partidarias de la jornada partida lograsen que la continua/flexible sea apoyada por un porcentaje inferior, no el 60% del censo total que se exige actualmente, ya que actualmente nos encontramos con un sistema de votación en el que, en la práctica, 41% (votos en contra, abstenciones, blancos y nulos) es superior que el 59% (votos a favor).
En las votaciones que se han producido en diferentes centros, hemos visto cómo ha ganado la opción minoritaria, ya que obteniendo resultados mucho más bajos que el cambio de jornada es la ganadora en la práctica pues no se produce el cambio.
En los procedimientos de votación en todos los ámbitos en los que se exige mayoría de 3/5, la experiencia práctica es que se produce un bloqueo en la toma de decisiones porque es una mayoría prácticamente imposible de alcanzar, como en la renovación del Consejo General del Poder Judicial o el nombramiento del/la Defensor/a del Pueblo de Navarra.
EL PROCEDIMIENTO FACILITA QUE SE MANTENGA LA JORNADA PARTIDA Y NO PROPORCIONA LAS MISMAS CONDICIONES A LAS DOS OPCIONES.
Para hacer el cambio a jornada continua/flexible se exige, primero, el visto bueno del Servicio de Financiación de Centros, Ayudas al Estudio y Servicios Complementarios del Departamento de Educación, después, la aprobación del claustro en 3/5 partes, 2/3 partes del Consejo Escolar, que lo apruebe 3/5 partes del censo total de familias y una resolución del Director General de Educación.
Sin embargo, un centro que ha aprobado la jornada continua, para volver a la partida, con que lo apruebe el Consejo Escolar por mayoría absoluta, es suficiente. Es evidente que, quienes quieren la jornada partida, aunque sean muchos menos en el centro, tienen mucho más fácil mantenerla, y en su caso, volver a ella, que quienes quieren la jornada continua/flexible.
PRECEDENTE. RESPUESTA CONSEJERA MARÍA SOLANA AL DEFENSOR DEL PUEBLO.
El año 2018, tras una solicitud de cambio del tipo de votación al Defensor del Pueblo por parte de 725 ciudadanas/os navarras/os, la Consejera de Educación del Gobierno de Navarra, María Solana Arana, rechazaba cualquier cambio alegando la falta de debate e información por parte de las familias sobre el nuevo formato de jornada y justificando la necesidad de una mayoría cualificada debido a la importancia del tema.
Han transcurrido cuatro años, las familias han experimentado de forma práctica la jornada continua, aunque no en toda su extensión, como consecuencia de su implantación por la pandemia de COVID-19. Todo ello ha llevado a un aumento significativo del número de centros que han solicitado el proceso de cambio (el 98% de los centros educativos públicos de Navarra) de los cuales una amplísima mayoría ha optado por pasar a funcionar en horario de mañana con actividades extraescolares opcionales por la tarde (el 86% de toda la red pública de la Comunidad Foral). Asimismo, cabe destacar que en todos los centros en los que se ha finalizado el proceso la opción mayoritaria ha sido la jornada continua.
Por todo ello, los argumentos esgrimidos en el pasado carecen de vigencia en el escenario y momento actual.
EXIGENCIA DE UNA MAYORIA SIMPLE DEL TOTAL DE VOTOS EMITIDOS PARA EL CAMBIO DE JORNADA
En consecuencia, es necesario que se apruebe una nueva regulación que garantice que todas las opciones van a tener igualdad de oportunidades y que cada centro pueda implantar la jornada que quiera la mayoría.
Asimismo, dado que tras los últimos procesos de votación se producirá la extensión para el Curso 2022/2023 de la jornada continua a más del 85% de la red pública de la Comunidad Foral debe considerarse que “la excepción” en materia de jornada se encuentra en el 14% restante (jornada partida) lo que también implica tratar esta realidad ahora como excepcional, otorgando mayores facilidades para su modificación
Consideramos que se ajustaría más a la realidad un sistema de votación en el que se exigiera una mayoría simple del total de los votos emitidos (51%), y no el 60% del censo total como hasta ahora.
Si se quiere dotar a este tipo de procesos de una mayor democracia y justicia para así poder dotar de autonomía y empoderar a los centros y a toda la comunidad educativa, no podemos seguir exigiendo mayorías tan especiales que penalizan a la participación y favorecen a un tipo de jornada (la partida) que nunca ha sido consultada a las familias.
PETICIÓN DE INTERVENCIÓN AL DEFENSOR DEL PUEBLO DE NAVARRA
Por todo lo expuesto, vemos necesario que se apruebe una nueva regulación que garantice que todas las opciones van a tener igualdad de oportunidades y que cada centro pueda implantar la jornada que quiera la mayoría.
Para lo cual solicitamos en forma de queja la intervención del Defensor del Pueblo de Navarra para que exija al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra que efectúe un cambio legal que establezca un sistema de votación de las familias en estos procesos más ajustado a la realidad actual exigiendo una mayoría simple (51%) del total de los votos emitidos, y no el 60% del censo total como actualmente.
Como respaldo acompañamos a este escrito las 2.010 firmas recogidas en la comunidad educativa navarra en apoyo a la campaña iniciada por el Grupo “Cambio de jornada mediante mayoría simple. Por una votación democrática”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, dispone en su artículo 120.4 que los centros, en el ejercicio de su autonomía, puedan adoptar experimentaciones, planes de trabajo, formas de organización, normas de convivencia o ampliación del calendario escolar o del horario lectivo de ámbitos, áreas o materias, en los términos que establezcan las Administraciones educativas y dentro de las posibilidades que permita la normativa aplicable, incluida la laboral, sin que, en ningún caso, suponga discriminación de ningún tipo, ni se impongan aportaciones a las familias ni exigencias para las Administraciones educativas.
La aplicación de los principios de autonomía pedagógica y organizativa de los centros permite que la modalidad de jornada escolar pueda revisarse posibilitando la respuesta a las demandas presentadas por los diferentes sectores educativos de determinados centros educativos.
De conformidad con las convocatorias realizadas desde el curso 2007-2008, se ha implantado, de forma experimental, la jornada escolar continua y la jornada escolar flexible en centros de Educación Infantil y Primaria, así como en centros de Educación Especial, tanto públicos como privados concertados, de la Comunidad Foral de Navarra.
En el curso 2019-2020 se crea un grupo de trabajo interno dentro del Departamento de Educación para realizar un análisis de la implantación de la jornada escolar continua.
La situación pandémica obliga a suspender las reuniones del grupo de trabajo para que sus integrantes se dediquen a la gestión de la pandemia en sus unidades gestoras.
Para el próximo curso, el Departamento de Educación retomará el grupo de trabajo para analizar los distintos tipos de jornada escolar y su posterior regulación”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja cuestiona la mayoría cualificada exigida para implantar la jornada continua en centros escolares, por considerarla desproporcionada y favorecedora de la jornada partida, y entender los interesados que habría de articularse una mayoría simple.
4. La cuestión suscitada deriva de lo previsto en la Resolución 411/2021, de 30 de septiembre, del Director General de Educación, por la que se aprueban las instrucciones que van a regular el procedimiento para la implantación de la jornada escolar continua y de la jornada escolar flexible, de forma experimental, para los cursos 2021-2022 (a partir de enero de 2022) y 2022-2023, en centros de Educación Infantil y Primaria, así como en centros de Educación Especial, tanto públicos como privados concertados, de la Comunidad Foral de Navarra.
El anexo 1 de la resolución se refiere a la jornada escolar continua, previendo, en su apartado octavo, el procedimiento para su aprobación. Se atribuye la iniciativa a la dirección del centro educativo y se exigen varias mayorías cualificadas: mayoría de 3/5 de la totalidad del profesorado del centro; mayoría de 2/3 de la totalidad de los componentes con derecho a voto del Consejo Escolar; y aprobación definitiva por las familias, que requerirá al al menos 3/5 de votos del censo total a favor de la modificación de la jornada escolar.
La exigencia de mayorías cualificadas ha venido a ser defendida por el Departamento de Educación con ocasión de otras quejas precedentes. En este sentido, con ocasión de la queja Q19/44, se señalaba por el órgano administrativo:
“Para determinar algo tan importante como es el cambio de tipo de jornada del horario escolar se ve la necesidad de hacer un proceso de participación de la comunidad educativa. Por ello, el Departamento de Educación abre una convocatoria con un procedimiento de participación de dicha comunidad que finalmente se traduce en una serie de votaciones del Claustro, del Consejo Escolar y de las familias.
Precisamente, dada la importancia de este cambio (no olvidemos que se va a cambiar la organización horaria), el Departamento de Educación pretende que se alcance un grado de consenso, en cada uno de los sectores de la comunidad educativa, lo suficientemente amplio como para poder incorporar una modificación de este calado:
- 3/5 del censo, en el claustro del centro.
- 2/3 del censo, en el Consejo Escolar.
- 3/5 del censo, en las familias”.
5. La determinación de la jornada escolar, el razonable debate que pueden suscitar las diversas alternativas (fundamentalmente, la jornada continua y la partida), y las mayorías exigibles para modificar el régimen de jornada preexistente, vienen siendo objeto de preocupación y atención en la comunidad educativa, y suscitando quejas y consultas ante esta institución, con posicionamientos tanto en uno como en otro sentido.
En concreto, en la cuestión relativa a la regulación del procedimiento y a las mayorías exigibles, no podemos dejar de reconocer que se cuenta con un margen de discrecionalidad o de libre decisión, que permite poder elegir entre diferentes opciones que, a priori, pueden ser válidas y conformes a derecho, siendo defendibles razones que avalen una u otra postura.
6. Sentado ello, consideramos que, por la relevancia que tiene para la comunidad educativa, y por estarse ante un procedimiento que tiene efectos ad extra (no ceñidos a la organización administrativa), sería conveniente que la regulación se hiciera mediante una norma jurídica (disposición general), y no a través de una instrucción (acto jurídico), contando con la participación de la citada comunidad educativa.
En la determinación de las mayorías exigibles sería necesario -precisamente, por ese carácter discrecional al que se ha hecho referencia-, valorar las distintas opciones alternativas, y motivar específicamente aquella que sea finalmente escogida.
Por otro lado, sería conveniente que la norma contemplara aspectos tales como las garantías del proceso de votación, la posible sucesión o limitación en el tiempo de las iniciativas de modificación del régimen de jornada, dada la relevancia que ello puede tener para alumnos y familias, u otros aspectos que se consideren relevantes a la vista de la experiencia acumulada durante estos años.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Educación que impulse y apruebe una norma o disposición general que regule el procedimiento de determinación o cambio de la jornada escolar, contando con la participación de la comunidad educativa, y que contemple aspectos tales como las mayorías exigibles, las garantías del proceso de votación y la posible reiteración de iniciativas de cambio. En especial, en lo que respecta a las mayorías exigibles, la solución que finalmente se adopte habrá de ser motivada específicamente en el expediente de elaboración de la norma.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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