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Gaia: La disconformidad del autor de la queja con el cobro de unas tasas por cada cabeza de ganado en propiedad
Presidenta del Concejo de Lintzoain
Señora Presidenta:
1. El 17 de marzo de 2022 esta institución recibió un escrito del señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente y al Concejo de Lintzoain, por el cobro de unas tasas por cada cabeza de ganado en propiedad y por la cesión de sus datos personales.
En dicho escrito, exponía que:
a) Recientemente ha recibido una comunicación del Concejo de Lintzoain relativa al pago de las tasas de aprovechamiento de los pastos comunales que dice lo siguiente:
“Anualmente se realiza el cobro a cada ganadero del Concejo incluyendo dos conceptos:
- Por un lado, una tasa por cada cabeza de ganado en propiedad
- Por otro, una tasa por cada cabeza de ganado que realiza aprovechamiento de los pastos comunales.
El Concejo tiene conocimiento que en 2021 su ganado no ha realizado aprovechamiento de los pastos comunales de Tiratún, pero lo que se le solicitó es el número de cabezas de ganado en su propiedad.
El Concejo ha solicitado el censo de explotaciones agrarias a la Sección de Producción Animal del Servicio de Ganadería y están registradas en su propiedad 19 vacas de carne, un semental y 10 novillas de carne, un total de 30 cabezas por lo que le corresponde pagar un total de 131,1€ (4,37€ por cabeza), así que se adjunta el recibo con el importe a abonar. Le rogamos que realice el pago antes del 20 de abril, para que en caso de quiera acceder al aprovechamiento de los pastos comunales el presente año”.
b) En la medida en que, tal y como reconoce dicha comunicación, sus vacas no disfrutan de los pastos comunales, considera inadecuado el cobro de las tasas.
c) Contrariamente a lo que indica la comunicación, su ganado está formado por 18 vacas de carne, 1 semental y 1 novilla, lo que conlleva que el cálculo de las tasas no es adecuado.
d) La información con base a la cual se liquidan las tasas se extrajo del censo anual que elabora la Sección de Producción Animal y considera que el envío de dichos datos por parte de dicha Sección al Consejo de Lintzoain constituye una vulneración de sus datos personales.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente y al Concejo de Lintzoain, solicitando que informaran sobre las cuestiones suscitadas.
3. En el informe recibido del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente se señala lo siguiente:
“Desde la Sección de Producción Animal enviamos anualmente y tras la finalización de la Declaración anual obligatoria los censos ganaderos a todos los Ayuntamientos de la Comunidad Foral de Navarra. En estos censos enviamos los datos de cada ganadero perteneciente a su municipio con los censos actualizados a 1 de enero del año en curso.
El motivo de enviar los censos es para que los Ayuntamientos y Concejos cotejen los datos de los censos con las autorizaciones medioambientales que otorgan.
Esta sección debe realizar las siguientes consideraciones:
PRIMERA.- La ley Orgánica 3/2018 de 5 de diciembre de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales establece en su artículo 8 con respecto a los tratamientos y cesiones de datos realizados en el marco de las disposiciones legales y competencias aplicables a las Administraciones Públicas
‘Art. 8: Tratamiento de datos por obligación legal, interés público o ejercicio de poderes públicos:
1. El tratamiento de datos personales solo podrá considerarse fundado en el cumplimiento de una obligación legal exigible al responsable, en los términos previstos en el art. 6.1 c) del Reglamento (UE) 2016/679 cuando así los prevea una norma de Derecho de la Unión Europea o una norma con rango de ley, que podrá determinar las condiciones generales del tratamiento y los tipos de datos objeto del mismo, así como las acciones que proceda como consecuencia del cumplimiento de una obligación legal. Dicha norma podrá igualmente imponer condiciones especiales al tratamiento, tales como la adopción de medidas adicionales de seguridad u otras establecidas en el Capítulo IV del reglamento (UE) 2016/679.
2. El tratamiento de datos personales sólo podrá considerarse fundado en el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable, en los términos previstos en el art. 6.1 e) del Reglamento (UE) 2016/679, cuando derive de una competencia atribuida por una norma con rango de ley”.
La Agencia Española de Protección de datos (AEPD), en sus informes 175/2018 y 050/2019 ha venido a interpretar las reglas generales respecto a las cesiones de datos entre Administraciones Públicas a la luz del RGPD y del mencionado art. 8 de la LOPDGDD, señalando que la ausencia de norma no supone que los datos no puedan cederse, sino que serán aplicables las reglas generales (ámbito competencial, misión de interés público). Así, la base jurídica del tratamiento de datos en las relaciones con la Administración, en aquellos supuestos en que existe una relación en la que no puede razonablemente predicarse que exista una situación de equilibrio entre el responsable del tratamiento (la Administración) y el interesado (el administrado) no sería el consentimiento (art. 6.1.a) RGPD) sino, según los casos, el cumplimiento de una obligación legal (art. 6.1.c) RGPD) o el cumplimiento de una misión de interés público en el ejercicio de poderes públicos (art. 6.1.e) RGPD).
De este modo, la base jurídica del tratamiento basada en el interés público (art. 6.1.e) RGPD) sí admite el derecho de oposición, pero con expresión de la causa y la consiguiente ponderación de derechos e intereses de la Administración, pero no se admite la revocación del consentimiento “ad nutum”, de modo inmediato, precisamente porque el consentimiento no es la base jurídica del tratamiento.
SEGUNDA.- Base jurídica del tratamiento de datos en relación con el Registro de Explotaciones Ganaderas de Navarra (REGA).
El REGA es un registro administrativo de carácter público regulado en el Real Decreto 479/2004 de 26 de marzo, por el que se establece y regula el Registro general de explotaciones ganaderas, creado con el objeto de cumplir como instrumento de la política en materia de sanidad animal y de ordenación sectorial ganadera y en cumplimiento de las previsiones contenidas en la normativa europea y en la ley 8/2003 de Sanidad animal. El control de las explotaciones existentes es básico por razones de interés público como son el impacto ambiental y la salud pública.
Así lo recoge igualmente la ley Foral 11/2000 de Sanidad Animal, en su artículo 7, en el que establece que las explotaciones ganaderas existentes en Navarra deberán figurar inscritas en el Registro de Explotaciones Agrarias de Navarra, de conformidad con el Decreto Foral Legislativo 150/2002, de 2 de julio que aprueba la ley foral del registro de las explotaciones agrarias, entre las que se incluyen las explotaciones ganaderas.
El objetivo del registro es el que sirva de instrumento público que permita disponer, de manera permanente, integrada y actualizada, de toda la información precisa para lograr el adecuado desarrollo de una política de modernización de estructuras agrícolas y la ordenación y planificación económica del sector agrario en Navarra, así como a efectos estadísticos de información general. Igualmente tiene por objeto definir las características de las explotaciones agrarias de Navarra y disponer de datos para determinar las condiciones que deben reunir las explotaciones agrarias para ser destinatarias preferentes de las ayudas públicas, entre otras (art. 1)
En el REGA se incluyen, entre otros, los datos relativos a las explotaciones ganaderas existentes, sus titulares, calificación de la explotación y número de animales existente en cada una (censo ganadero), cuyos datos deben estar permanentemente actualizados por parte del titular.
Así el art. 3 del RD 479/2004 establece que ‘2. El REGA tendrá carácter público e informativo y se constituirá en una base de datos informatizada.
3. Las comunidades autónomas inscribirán en un registro las explotaciones que se ubiquen en su ámbito territorial, al menos con los datos que se señalan en el anexo II, clasificadas según los tipos de explotación establecidos en el anexo III, sin perjuicio de las disposiciones normativas específicas de cada sector, asignando a cada explotación un código de identificación de explotación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5’.
En cuanto a las obligaciones de los titulares de las explotaciones ganaderas el art. 4 señala: ‘Obligaciones de los titulares de explotación.
1. El titular de explotación deberá facilitar a las autoridades competentes, antes del comienzo de su actividad, al menos los datos necesarios para el registro que figuran en el anexo IV.
2. El titular de explotación deberá comunicar los cambios en los datos consignados en el registro a la autoridad competente en el plazo que ésta determine, que no podrá exceder de un mes desde que se produzcan.
3. Los datos sobre los censos de las explotaciones se comunicarán a la autoridad competente al menos una vez al año. A este respecto, el censo se comunicará antes del 1 de marzo de cada año, indicándose el censo medio del año anterior o el censo que se establezca en las disposiciones normativas específicas de cada sector, en la forma que determine la autoridad competente’.
Unido a esta normativa y en consonancia con la normativa referente a la ordenación ganadera, el Decreto Foral 148/2003 de 23 de junio, por el que se establecen las condiciones técnicas ambientales de las instalaciones ganaderas en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, regula las condiciones técnico-ambientales que deben cumplir las explotaciones ganaderas y que varían en función de su ubicación y tamaño (UGMs), para lo cual se tienen en cuenta, en cuanto a las instalaciones existentes con anterioridad a la norma, los datos contenidos en el REGA.
La modificación de las explotaciones en cuanto al número de UGMs puede tener una incidencia ambiental que requiera la modificación de las condiciones de licencia y autorización otorgadas en su día, por lo que es necesario que las entidades municipales en las que se ubican dichas explotaciones conozcan en todo momento sus dimensiones y censo ganadero a los efectos de llevar a cabo las actuaciones de control y protección ambiental que les compete de acuerdo con la normativa medioambiental en vigor (entre otras Ley 17/2020 de 16 de diciembre) y de la necesaria cooperación entre las Administraciones Públicas.
Es por ello que, desde la Sección de Producción Animal del Servicio de Ganadería, anualmente se remite a las Entidades Locales el censo ganadero correspondiente a las explotaciones que figuran en el REGA a fin de que puedan verificar que las mismas cumplen en sus territorios con las condiciones por las que se otorgó en su momento la autorización, establecidas en cumplimiento de la Ley Foral 11/200 de Sanidad y la Ley 17/2020 de Impacto ambiental.
Como conclusión podemos decir que el tratamiento y cesión de los datos, en este caso, tiene su base en un interés público, como es la protección de la sanidad animal, la salud pública y medioambiental, y que debe ser ejercida por la Administración local en cuanto a verificación de las condiciones en que se otorgó la correspondiente licencia y autorización”.
4. En el informe recibido del Concejo de Lintzoain se señala lo siguiente:
“El 18 de febrero de 2022 este Concejo redactó una comunicación para [el autor de la queja] (se adjunta: Documento 1), que fue enviada por carta certificada y recibida por el destinatario el 10 de marzo, en la que se le reclamaba el pago de tasas de aprovechamientos comunales porque:
- En este pueblo anualmente se cobra una tasa por cada cabeza de ganado que realiza aprovechamiento de los pastos comunales y una tasa por cada cabeza de ganado que tiene cada ganadero.
La tasa del ganado que acude a los comunales compensa los gastos de abonos utilizados cada año y la tasa de ganado en casa sirve para renovar y mantener las infraestructuras necesarias, abrevaderos, mangas…, de la zona comunal, a la que tiene la opción de acceder el ganado de toda la ciudadanía del pueblo.
En la comunicación trasmitida [al autor de la queja], ya se reflejaba el conocimiento del Concejo de que su ganado este año no había realizado aprovechamiento de los pastos comunales de Tiratún.
Este cobro se hace de esta manera tradicionalmente, [el autor de la queja] como los demás ganaderos del pueblo han estado de acuerdo en esa manera de realizar el cobro, pagando así los años anteriores, incluidos los años en los que él ha sido Alcalde del Concejo (se adjuntan cuentas del pueblo con el cobro realizado a cada uno en los 3 años anteriores: Documento 2)
Este pueblo es un pueblo tradicionalmente ganadero, en el que este sector siempre ha estado representado en la junta del Concejo y que siempre ha valorado la importancia del mantenimiento de esta actividad, siendo conocedor en primera persona de los problemas a los que se enfrentan.
- Todos los años a finales, se insta a cada ganadero para que trasladen al Concejo el número de cabezas que han llevado a los comunales y el número de cabezas que tienen en casa. [El autor de la queja] este año respondió con una nota (Documento 3), sin detallar el ganado que tiene en casa. La nota manuscrita por él, va en la línea de sus notas remitidas al Concejo con acusaciones y descalificaciones infundadas para las personas de la junta del Concejo por su cargo público, personales y familiares. El Concejo va recopilando estas notas y no las quiere tramitar legalmente para velar por intentar recuperar la comunicación y buena convivencia vecinal en el pueblo, pero de momento no solo no se está restableciendo si no que va empeorando, teniendo este Concejo cada vez más temas abiertos con esta persona.
- Ante la negativa de comunicar al pueblo el ganado en su posesión, información que hasta ahora siempre se había realizado por cada ganadero y nunca se había cuestionado desde el Concejo, se recurrió al censo de explotaciones agrarias de 2021. Esta información se envía desde Ganadería del Gobierno de Navarra a todos los municipios de Navarra para los aprovechamientos de los pastos comunales y el reparto de hectáreas para la PAC. Información recibida como entidad pública, que el Concejo trata con la confidencialidad y protección de datos obligatoria. Si este censo no está actualizado convenientemente, rogamos que cuanto antes lo actualice, lo comunique al pueblo, y se corregirá la factura correspondiente.
- En la comunicación del Concejo se añadía también que, para poder acceder el presente año a los pastos comunales, debe de estar al corriente de los pagos, como los demás ganaderos tal y como se ha requerido siempre y está recogido en las ordenanzas de aprovechamientos comunales (Documento 4)
Por lo tanto, en respuesta a su solicitud, el Concejo de Lintzoain quiere transmitir:
- Que va a cobrar [al autor de la queja] la tasa que le corresponde como ganadero de Lintzoain, tal y como había hecho los años anteriores y como ya han pagado este año el resto de los ganaderos del pueblo.
- Que no ha utilizado ningún dato personal [del autor de la queja] sin el cumplimento de la protección de datos.
- Que quiere agradecer al Defensor del Pueblo su defensa al Pueblo de Navarra, solicitando su ayuda para trasmitir esta explicación [al autor de la queja] ya que este problema puede estar debido a la mala comunicación existente en la actualidad, y así poder dejar zanjado este tema cuanto antes”.
5. A la vista de este informe del Consejo de Lintzoain, dado que esta institución no encontraba información al respecto, se consideró oportuno solicitar al Concejo información complementaria sobre la normativa reguladora de las tasas.
En respuesta a esta solicitud, el Concejo de Lintzoain señaló lo siguiente:
“Hemos revisado actas y libros de mucho tiempo atrás y no encontramos que por escrito esté recogida la normativa de cobro de la tenencia de ganado en el concejo de Lintzoain. De manera tradicional se viene cobrando así ‘de siempre’, pero no tenemos constancia de que esté registrado por escrito en ningún lugar. No obstante, las cuentas de los distintos años reflejan que siempre se ha realizado de esa misma manera”.
6. Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto dos cuestiones: por un lado, una relativa a una presunta vulneración de la normativa en materia de protección de datos por parte de la Sección de Producción Animal del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente; y, por otro lado, una relativa al cobro de una tasa por el aprovechamiento de unos pastos comunales que, como reconoce el propio requerimiento para su pago, el ganado del interesado no usa, utilizándose además para su liquidación unos datos que dice no son exactos.
7. Respecto a la primera de las cuestiones, el autor de la queja considera que el envío al Concejo de Lintzoain de los datos obrantes en el censo ganadero por parte de la Sección de Producción Animal vulnera la normativa en materia de protección de datos.
El Reglamento 2016/19 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de datos de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, determina en su artículo 6.1 que el tratamiento de datos sólo será lícito si cumple alguna de las condiciones que enumera, entre las cuales se encuentran: el cumplimiento de una obligación legal (apartado c); y, el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos (apartado e).
Dado que las entidades locales gozan de competencias en materias vinculadas al censo ganadero, el tratamiento de los datos obrantes en dicho censo por parte de una entidad local podría enmarcarse en el supuesto contemplado en el apartado e) de dicho artículo 6.1, como afirma el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente amparándose en los informes 175/2018 y 50/2019 de la Agencia Española de Protección de Datos.
En consecuencia, no encontramos motivos suficientes para calificar el envío de los datos del censo ganadero a una entidad local como un comportamiento contrario a la normativa en materia de protección de datos.
8. Respecto a la segunda de las cuestiones, el autor de la queja considera que, en la medida en que no se cuestiona que sus vacas no disfrutan de los pastos comunes, no puede ser obligado al pago de las tasas que el Concejo de Lintzoain pretende cobrarle.
El artículo 7.2 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales, prevé que los concejos no pueden exaccionar otros tributos que tasas y contribuciones especiales.
Asimismo, en el artículo 11.1 de la misma Ley Foral se reconoce el sometimiento de las entidades locales de Navarra en materia tributaria al principio de legalidad. Como proyección de ello, el artículo 12.1 dispone que la imposición y supresión de los tributos deben ser acordadas por las entidades locales, las cuales deberán además aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de los mismos, añadiéndose en el apartado 2 que, en los términos establecidos en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, la exacción de aprovechamientos comunales precisará de ordenanza.
En el caso que nos ocupa, la Ordenanza reguladora de aprovechamientos comunales del Concejo de Lintzoain, que fue publicada en el Boletín Oficial de 21 de octubre de 2021, regula en su Capítulo II los aprovechamientos comunales de pastos, pero no contiene ninguna mención a las tasas cuya exacción pretende.
A esta falta de regulación, el Concejo apunta a que el cobro de la tasa se viene haciendo de manera tradicional. No obstante, el principio de legalidad, que rige en materia tributaria, como establece el artículo 11.1 Ley Foral 2/1995, enerva la posible exacción de tasas cuya única fuente normativa es la costumbre.
Por ello, en opinión de esta institución, en la medida en que no consta el acuerdo del Concejo de Lintzoain de aprobación de las tasas cuyo cobro se pretende, ni las ordenanzas reguladoras de las mismas, esta institución considera que su exacción vulneraría la legalidad vigente.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Concejo de Lintzoain que, en la medida en que no consta la aprobación de su imposición, ni existe una ordenanza que las regule, no exaccione al interesado las tasas objeto de la queja.
b) Sugerir al Concejo de Lintzoain que, en adelante, si pretende percibir cualquier tipo de tasa lo haga respetando los cauces legalmente exigibles.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Concejo de Lintzoain informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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