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Gaia: La desprotección en que se encuentran las personas que carecen de hogar y se encuentran en la calle, así como a la insuficiencia de los recursos públicos habilitados para atender su necesidad perentoria de disponer de un techo.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Consejera de Derechos Sociales
Excmo. Sr. Alcalde / Señora Consejera:
1. El 5 de diciembre de 2022 esta institución recibió una queja de las entidades Paris 365, Punto de Información para personas Migradas/Migratuendako Informazio Gunea (PIM/MIG), Lantxotegi, Apoyo Mutuo, Haziak y SOS Racismo Navarra, presentada por la situación de las personas que se encuentran en la calle sin acceso a una vivienda digna ni al sistema de protección social.
Las citadas entidades exponían lo siguiente:
“Desde los colectivos y entidades: Paris 365, Punto de Información para personas Migradas/ Migratuendako Informazio Gunea (PIM-MIG), Lantxotegi, Apoyo Mutuo, Haziak y SOS Racismo Navarra, queremos mostrar nuestra preocupación por la situación de las personas que se encuentran en calle sin acceso a una vivienda digna ni al sistema de protección social.
La situación actual viene derivada por la confluencia de varios factores que consideramos que revisten de gravedad suficiente como para presentar la siguiente queja y dar traslado de esta a los departamentos del Gobierno de Navarra y las Entidades Locales correspondientes.
1. Recursos insuficientes, en la actualidad el albergue para personas sin hogar de Pamplona es el único recurso disponible para personas que se encuentren en situación de calle y cuenta con un número de plazas insuficiente (50) que no garantiza las necesidades reales, además los criterios de acceso al mismo están totalmente desajustados con la realidad de las personas que actualmente requieren de este recurso.
2. Derivaciones, cuando no hay sitio en el albergue las personas son derivadas a otros recursos sin garantizar el acceso a estos, ni cubrir las comidas, como ejemplo queremos destacar la situación vivida el pasado 21 de noviembre cuando varias personas fueron derivadas a un hotel situado en Beriain pasadas las 9 de la noche, pero no fueron trasladados ni contaban con tarjetas de transporte público, ni medio de transporte propio, ni dinero disponible.
3. Respecto a la normativa en la que se basa el acceso al Albergue, cabe destacar que está anclado en una normativa que sigue hablando de dos categorías “empadronados” e “itinerantes” incluyendo en esta última a las personas que no presentan un tiempo mínimo de empadronamiento o no pueden demostrar “habitualidad”, un concepto abstracto y no definido en ninguna normativa que varía según criterios internos de la propia Administración local responsable, se trata de personas que aquí viven pero siguen siendo tratadas como personas en tránsito.
4. Falta de coordinación entre distintas administraciones y servicios, lo que se constata por la diferencia de criterios entre los SSB y las UB, Alta Exclusión del Ayuntamiento de Pamplona y el propio Albergue, lo cual tiene consecuencias graves como la falta de atención a personas, llegando a producirse hechos como los ocurridos el pasado fin de semana, cuando el 18 de noviembre desde el Ayuntamiento se comunicó vía email que daba comienzo el protocolo del Frío, pero en el Albergue manifestaban no haber recibido dicha información.
5. Falta de previsión ante la bajada de temperaturas y el empeoramiento de las condiciones climáticas que son estacionales, parece que se ha esperado al último momento, y se ha resuelto desde la improvisación y la urgencia.
6. Las denegaciones de entrada o de atención a los recursos y servicios no se dan por escrito ni constan como tal, por lo que no se pueden recurrir ni contabilizar como denegaciones, lo cual supone aumentar la opacidad en el acceso, además tiene un efecto disuasorio, por lo que no es posible llegar a conocer cuántas personas han necesitado acceder al albergue o al sistema de protección y no han sido atendidas.
Por ello queremos reclamar:
- La necesidad de garantizar desde las instituciones municipales y forales (Ayuntamientos y Gobierno de Navarra) el derecho a un techo adecuado para todas las personas que se ven obligadas a vivir en situación de calle en Iruña y en Navarra. Especialmente con las condiciones meteorológicas de los últimos días.
- La necesidad de facilitar de forma urgente desde las instituciones municipales y forales (Ayuntamientos y Gobierno de Navarra) recursos suficientes, y con las características adecuadas, para garantizar el derecho a un techo adecuado para todas las personas que se ven obligadas a vivir en situación de calle en Iruñea y en Navarra, dada la realidad social actual en Iruña y en Navarra.
- Revisión de la normativa existente, para ajustarla a las necesidades reales de las personas que viven en Navarra y no tienen acceso a la vivienda y/o al empadronamiento, garantizando la cobertura de necesidades básicas desde el primer día.
- Establecimiento de criterios que garanticen lo anterior, que sean públicos, verificables y flexibles y que se pongan en conocimiento de las personas que los necesiten.
- Que las denegaciones a los servicios/prestaciones se den por escrito facilitando la oposición a las mismas mediante recursos”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, al Departamento de Derechos Sociales, al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, y a la Federación Navarra de Municipios y Concejos, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
3. El Ayuntamiento de Pamplona/Iruña ha remitido el siguiente informe:
“El Área de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Pamplona comparte referencia en la atención al colectivo de personas señalado, así como la preocupación expresada en la queja por la situación de dichas personas que se encuentran en calle.
Referir que los recursos que se han venido manteniendo a lo largo de los años anteriores mostraban suficiencia, no constando registros de necesidad en cuanto a la aplicación de recursos alternativos para dar cobertura y, en ningún caso, se ha reducido la cobertura que se venía proporcionando.
La garantía de derechos en Navarra para el colectivo de personas sin hogar, tal y como se contempla en la Cartera de Servicios Sociales de ámbito general, en su apartado F8, se limita a una noche por persona en un año, proporcionando cena, desayuno y alojamiento nocturno. El Ayuntamiento de Pamplona viene aumentando está garantía de derechos aplicando más noches de estancia y articulando recursos alternativos cuando el Centro de Atención a Personas Sin Hogar está completo. Compartimos, por tanto, la necesidad de revisar esta garantía de derechos, así como la tipología de personas beneficiarias del mismo.
La normativa de acceso es la misma que se ha venido aplicando durante los años anteriores, incluso este año se ha incrementado la misma, ampliando su horario de acceso, así como el límite establecido de pernoctas. Por ello, nos sorprende que esta cuestión pueda generar queja en este momento. La normativa está en constante revisión y se tendrán en cuenta las aportaciones recogidas.
Valoramos necesario hacer una revisión de la situación generada y analizar este flujo nuevo de entradas de cara a establecer soluciones adecuadas.
Existió un trabajo previo coordinado con colectivos/entidades con el objetivo de identificar y dimensionar a las personas en situación de calle, a través de unos listados contrastados que, en ningún momento, referían el volumen de personas nuevas que han entrado desde el inicio de activación del protocolo municipal contra el frío. No existió tampoco una falta de previsión, a nivel municipal, en cuanto a la bajada de las temperaturas ya que se mantiene contacto con AEMET, desde mediados de octubre, con el objetivo de ajustar, al máximo posible, dicha previsión. Y así fue como se realizó y se actuó de cara a la activación del protocolo municipal. Habiendo sido activado por el Ayuntamiento, de forma preventiva, sin que las temperaturas fueran inferiores a 3 grados.
El Protocolo de ola de frio está definido en la Ordenanza Municipal de Alta Exclusión. El art. 17 de la Ordenanza indica que el Protocolo se activa siempre que la temperatura sea de 3 grados centígrados o menor, así como con circunstancias climatológicas especialmente desfavorables como lluvia intensa, nieve, u otras circunstancias naturales graves que lo hagan necesario. Se indica en dicha normativa en su art.19 que cuando el servicio esté completo se informará a la persona de la posibilidad de utilizar el vale de autobús. En el caso de rechazarlo, se facilitarán un vale de pensión para esa noche y es como se viene procediendo. Es decir, las personas solicitantes del protocolo de ola de frio reciben la información conforme marca la normativa.
No compartimos la queja sobre la falta de coordinación estructural a la que se alude puesto, a nivel municipal (Ayuntamiento de Pamplona), sí se disponen de protocolos internos, pero pueden existir actuaciones descoordinadas, como existen en otros muchos ámbitos, y que requieren de mejora y revisión.
Del mismo modo, no existe una instrucción compartida entre los diferentes SSB de Navarra para la atención concreta de dicho colectivo, como tampoco existe con otros perfiles y/o colectivos.
El Área de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Pamplona, lleva más de dos años, haciendo incidencia sobre la necesidad de trabajar de forma interadministrativa y potenciar los recursos de vivienda y/o recursos alternativos que garanticen una adecuada protección social en la atención a personas en situación de exclusión social, proponiendo medidas concretas en la Comisión de Atención Primaria de Servicios Sociales y trasladadas a la Mesa de vivienda inclusiva. Así mismo, el Área ha mantenido comunicación en este sentido y ha facilitado datos a los departamentos competentes a nivel autonómico: Departamento de Derechos Sociales, Vivienda y Politicas Migratorias, de cara a establecer estrategias conjuntas y coordinadas, ya que difícilmente esta problemática estructural podrá ser solventada a nivel local.
Referir que, ante esta situación imprevista, se han mantenido actuaciones coordinadas con el Gobierno de Navarra para la apertura de un nuevo dispositivo, de baja intensidad, para dar cobertura en ola de frio, de manera provisional y extraordinaria, hasta fecha 31 de marzo del 2023”.
4. El Departamento de Derechos Sociales ha informado:
“Los colectivos citados formulan una queja por “la situación de las personas que se encuentran en calle sin acceso a una vivienda digna ni al sistema de protección social” señalando “(…) recursos insuficientes, en la actualidad el albergue para personas sin hogar de Pamplona es el único recurso disponible para personas que se encuentran en la calle y cuenta con un número de plazas insuficiente (…)”:
En la actualidad existen tres servicios para personas sin hogar (Pamplona, Tudela y Alsasua) que son de titularidad municipal en virtud de las competencias reconocidas en el art. 25 de la Ley de Bases de Régimen Local. El Departamento de Derechos Sociales colabora en su financiación a través de convenios anuales con cada una de las Entidades Locales titulares.
Las características generales de este servicio se regulan a través de las siguientes normas, con independencia de las ordenanzas municipales particulares:
El Decreto Foral 209/1991, de 23 de mayo, sobre autorizaciones, infracciones y sanciones en materia de servicios sociales clasificaba dentro de los recursos para el área de Exclusión Social el Servicio de acogida para personas sin hogar fijando las condiciones generales y específicas de este servicio en los anexos al mismo.
Posteriormente, el Decreto Foral 92/2020, de 2 de diciembre, por el que se regula el funcionamiento de los servicios residenciales, de día y ambulatorios de las áreas de mayores, discapacidad, enfermedad mental e inclusión social, del sistema de servicios sociales de la comunidad foral de navarra, y el régimen de autorizaciones, comunicaciones previas y homologaciones, deroga el Decreto anterior y modifica la denominación del “servicio de acogida para personas sin hogar”, del apartado 2 F8 del Anexo del Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General , pasándose a denominar “servicio para personas sin hogar”.
La Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales, en su artículo 20, enuncia las prestaciones y servicios que deberán ser incluidas en las sucesivas Carteras de Servicios y tener carácter de garantizados, incluyendo en su punto f) “los recursos de alojamiento temporal como centros de urgencia y casas de acogida para personas sin techo”.
Por su parte el Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General incluye como prestación garantizada el Servicio de acogida para personas sin hogar y lo ubica dentro de las medidas destinadas a la atención de personas en situación de exclusión social o riesgo de estarlo. Como queda dicho el Decreto Foral 92/2020, de 2 de diciembre modifica la denominación del servicio pasándose a denominar “servicio para personas sin hogar”
La intensidad del servicio garantizado por la Cartera y por tanto susceptible de ser apoyada por el Departamento de Derechos Sociales incluye los siguientes conceptos:
• Manutención: cena y desayuno.
• Alojamiento nocturno en centro o albergue o vale para pernoctar en establecimiento hotelero por una noche.
• Higiene personal.
• Atención social.
En relación a la alusión en la queja al Protocolo de Ola de Frío, el Ayuntamiento de Pamplona dispone de un protocolo específico que se activa entre los meses noviembre a marzo, ambos inclusive, para la atención extraordinaria de personas sin hogar, que pernoctan bien en la calle, y que debido a la bajada de temperaturas deben ser alojados en el servicio para personas sin hogar o en pensiones abonando los gastos el Ayuntamiento.
Debido a diversas causas, este año se ha producido un incremento notable de personas en esta situación, circunstancia que el Ayuntamiento comunicó al Departamento de Derechos Sociales.
Ambas instituciones han trabajado conjuntamente para dar una respuesta urgente y coordinada a dicha situación. Esto ha derivado en la puesta en marcha de un nuevo dispositivo por parte del Ayuntamiento de Pamplona (Albergue de Jesús y María) que está operativo desde el 5 de enero hasta el 31 de marzo, con capacidad para 50 personas. El Departamento de Derechos Sociales colabora en su financiación con una aportación de 100.000 euros, mediante Resolución 1866/2022, de 29 de diciembre, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, por la que se ordena el pago extraordinario y urgente al Ayuntamiento de Pamplona para la ampliación del servicio de acogida sin hogar con motivo de la aplicación del protocolo de ola de frío.
Por último, respecto a las cuestiones organizativas que alude la queja, como ya se ha indicado en este informe, el Albergue de Pamplona es de titularidad municipal. La Constitución Española de 1978 garantiza la autonomía de los municipios, que gozarán de personalidad jurídica plena y cuyo gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos. Por lo tanto, cualquier información complementaria que se requiera en relación con este aspecto deberá ser solicitada al Ayuntamiento de Pamplona”.
4. El Departamento de Políticas Migratorias y Justicia emitió el siguiente informe:
“1.-En cuanto a la necesidad de garantizar y facilitar de forma urgente, desde las instituciones municipales y forales el derecho a un techo adecuado para todas las personas que se ven obligadas a vivir en situación de calle, estamos de acuerdo en esa necesidad y entendemos que las instituciones públicas, dentro de nuestro ámbito de competencia, debemos trabajar para que así sea.
Por parte de la Dirección General de Políticas Migratorias, teniendo en cuenta que buena parte de la población a la que se refieren las entidades son jóvenes de origen migrante sin apoyo familiar en Navarra, y aunque la atención a las personas en situación de calle no entra dentro de nuestras competencias, hemos creído conveniente participar en la búsqueda de soluciones y mantuvimos una reunión el día 2 de diciembre, con el Ayuntamiento de Pamplona y con el Departamento de Derechos Sociales de Gobierno de Navarra. En la misma se puso de manifiesto la voluntad del Gobierno de Navarra de buscar una solución de manera ágil a estas personas y se ofreció por parte del Departamento de Derechos Sociales un presupuesto suficiente para personal de atención a estas personas en el espacio (albergue de peregrinos Jesús y Maria) que el Ayuntamiento de Pamplona ofreció para acogerles.
Por parte de la Dirección General de Políticas Migratorias trabajamos, dentro de nuestra área de competencias en programas de acogida a jóvenes migrantes sin apoyo familiar en Navarra, programas como KIDEAK o el convenio de pisos de acogida a jóvenes migrantes con Cruz Roja. Además, están en marcha el programa de Patrocinio Comunitario y el programa de transición dirigidos a personas refugiadas y solicitantes de protección internacional. Estos programas forman parte de los recursos que desde Gobierno de Navarra garantizan, entre otros servicios de acogida, una vivienda.
2.- En cuanto a la revisión de la normativa existente y el establecimiento de criterios ajustados a esa normativa nos parece una demanda adecuada y por nuestra parte mostramos nuestra disposición a participar en la misma y a actuar dentro del ámbito de nuestras competencias.
3.- En cuanto a que las denegaciones se den por escrito nos parece una medida adecuada”.
5. Por su parte, la Federación Navarra de Municipios y Concejos informó:
“PRIMERO. La cuestión sobre la que versa la queja afecta, entendemos que se refiere a uno de los recursos de carácter social, incluido en la Cartera de Derechos Sociales, aprobada por Decreto Foral 69/2008, 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General.
En dicha Cartera, se incluye como prestación garantizada, pero no entre las prestaciones de Atención Primaria, que en virtud de lo previsto en el artículo 7 de la misma, son competencia de las Entidades Locales. No obstante, como resulta de la queja, el Ayuntamiento de Pamplona cuenta con este recurso que presta a través del albergue al que se refiere la misma.
Si atendemos a la Cartera, esta prestación se recoge en el Anexo 1, apartado F8 y con el siguiente alcance:
(…)
De tal regulación puede desprenderse en primer lugar, que se trata de un servicio o prestación muy puntual, temporal y limitado para aquellas personas que no pueden acceder a otros recursos de carácter más permanente previstos en la propia Cartera y a los que tendrán que redirigirles los servicios sociales competentes, en función de las circunstancias específicas de cada persona.
También resulta que no se contiene ninguna exigencia de empadronamiento ni de habitualidad para acceder al mismo, No obstante, entendemos que el carácter limitado de las plazas y medios necesarios para prestar este servicio determina la necesidad de establecerlos.
A tal efecto según la queja se distingue entre empadronados e itinerantes. Sobre tal cuestión cabe decir que, aunque efectivamente esa categoría ya no existe en la normativa padronal, su utilización puede servir para establecer prioridad en el acceso al albergue entendiendo que, ante la escasez de medios, procede dar prioridad a los vecinos del municipio titular del servicio.
No obstante, sí sería conveniente que se estableciesen de forma conjunta entre las administraciones competentes unos criterios y un procedimiento básico para su acceso.
SEGUNDO. Sí que hemos constatado dificultad para interpretar el concepto de habitualidad pero a la hora de proceder al empadronamiento de las personas sin techo. En este sentido, la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Económica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la gestión del Padrón Municipal, establece como criterio para las situaciones más extremas de personas sin domicilio que debe atenderse para decidir si procede o no el empadronamiento a si es posible o no dirigirles una comunicación y que a tal efecto puede y debe recurrirse a un "domicilio ficticio” en los supuestos en los que una persona que carezca de techo resida habitualmente en el municipio y sea conocida por los servicios sociales. Esta dificultad la hemos puesto en conocimiento del Consejo de Empadronamiento del que formamos parte.
TERCERO. En cuanto a si el problema existe en otros municipios, trasladar que en su caso podría darse en Tudela, ya que también hay un albergue, pero que no nos consta, y que recientemente ha salido en prensa la colaboración del Gobierno de Navarra y del Ayuntamiento de Pamplona para ampliar este servicio.
CUARTO. Sin embargo, sí que podemos corroborar las necesidades de vivienda social, sobre todo de alquiler social, y la colaboración y trabajo conjunto que a tal efecto se viene haciendo entre el Gobierno de Navarra y los ayuntamientos”.
6. Las entidades autoras de la queja, tras haber accedido al contenido de los informes, han presentado un nuevo escrito en el que manifiestan que:
“Desde los colectivos y entidades: Paris 365, Punto de Información para personas Migradas/ Migratuendako Informazio Gunea (PIM-MIG), Lantxotegi, Apoyo Mutuo, Haziak y SOS Racismo Navarra, queremos dar continuidad a la queja que interpusimos por la situación de las personas en situación de calle.
Tal y como se señala en la Cartera de Derechos Sociales regulada por el DF69/2008 de 17 de junio, el Servicio para personas sin hogar se incluye como una prestación social garantizada con las siguientes características:
(…)
Por lo que entendemos que existe una obligación de garantizar dicha prestación a todas las personas que se encuentren en Navarra y así lo requieran sin requisito de empadronamiento ni de habitualidad para acceder al mismo.
Respecto a las respuestas emitida por el Departamento de Derechos Sociales y el Ayuntamiento de Pamplona, tenemos que señalar que a pesar de recordar que existe un protocolo de atención específico durante los meses de noviembre a marzo, el dispositivo adicional (Albergue de Jesús y María) no estuvo operativo hasta el 5 de enero, queremos señalar que no ha habido una previsión ni coordinación en la atención, tal como señalan, y ello a pesar de tener conocimiento del número de personas que se encontraban en situación de calle en fechas anteriores a la Ola de frío, y que los requisitos de atención previos a esta fecha estuvieron basados en una habitualidad no definida ni determinada. Se hace mención a la necesidad de ajustar la normativa, llegando a decir que está en constante revisión, hecho que no nos consta y no señalan de qué manera se va a proceder a introducir las propuestas incluidas en nuestra queja. Admiten que no existe una instrucción compartida entre los SSB en la atención a este colectivo, lo cual nos preocupa profundamente. Entendemos además que los protocolos internos de actuación y gestión de la atención a personas en situación de calle deben ser públicos, verificables y se deben explicar a todas las personas que lo requieran, así como a los colectivos y entidades que trabajen con ellas.
En cuanto a la respuesta emitida por el Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, queremos señalar que los programas a los que hace mención (Kideak y pisos gestionados por Cruz Roja) resultan insuficientes para la actual demanda de personas de ese perfil (jóvenes migrados sin apoyo familiar), y además entendemos que desde este Departamento deberían articular mecanismos para reparar las situaciones de discriminación de las personas migrantes y/o racializadas que se encuentran sin acceso a vivienda, algunas de ellas en situación administrativa irregular y por lo tanto sin acceso a ingresos regulares ni posibilidad de inscripción en censo de vivienda pública o a ayudas de alquiler, además de la dificultad en su acceso al empadronamiento y por lo tanto a otros derechos que se ven condicionados en la práctica a este hecho como son: la tarjeta sanitaria individual, o las prestaciones sociales garantizadas.
Como ya saben el dispositivo empleado (Albergue Jesús y María) cerrará el 31 de marzo. Ante la falta de previsión y respuesta a partir de esa fecha, desde los colectivos firmantes de esta queja, se solicitó una reunión conjunta con los Departamentos de Derechos Sociales, Políticas Migratorias y Justicia y con el Ayuntamiento de pamplona (Alta Exclusión), esta reunión se llevó a cabo el 15 de febrero y en la misma se nos trasladó que no hay posibilidad de mantener abierto este ni ningún otro recurso. Así mismo se les preguntó la garantía de acceso a alimentación, ya que hay varias personas que no tienen en la actualidad acceso a la comida del mediodía, ya que en nuevo dispositivo se garantiza el desayuno y la cena, y se nos dijo que tampoco había solución al respecto. También nos interesamos sobre la situación en la que se quedan estas personas alojadas en este momento en este recurso y se nos confirmó que no se ha garantizado su empadronamiento ni acceso a UB o prestaciones sociales, ayudas ni por supuesto vivienda.
Ante este hecho, nos dirigimos a ustedes para solicitarles que vuelvan a interpelar a las áreas o Departamentos correspondientes para reclamar la protección social (alojamiento y acceso a alimentación y cobertura de las necesidades básicas vía Renta Garantizada, así como a la cobertura sanitaria) de todas las personas que puedan encontrarse sin acceso a vivienda, ya que entendemos que este hecho constituye en si mismo una situación de emergencia habitacional y social, y que se valoren y reparen las consecuencias que este contexto generado de indefensión y desprotección está teniendo sobre la vida de estas personas a nivel social, físico y psicológico.
Rogamos que este escrito sirva a su vez como alegaciones a las respuestas emitidas respecto a la queja planteada”.
7. Como ha quedado reflejado, la queja se refiere a la desprotección en que se encuentran las personas que carecen de hogar y se encuentran en la calle, así como a la insuficiencia de los recursos públicos habilitados para atender su necesidad perentoria de disponer de un techo, particularmente cuando las condiciones meteorológicas son más adversas.
8. La Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales, dispone que las actuaciones de los poderes públicos en materia de servicios sociales tienen, entre sus objetivos esenciales, el de “prevenir y atender las situaciones de exclusión de las personas y de los grupos” [artículo 2, letra e)].
El artículo 4 de la ley foral se refiere a las personas destinatarias de los servicios sociales y prevé, en su apartado cuarto, que: “En todo caso, las personas que se encuentren en Navarra en una situación de urgencia personal e indigencia, familiar o social, podrán acceder a aquellas prestaciones del sistema de servicios sociales que permitan atender dicha situación. Esta situación será valorada por los profesionales de los servicios sociales en función de su gravedad, precariedad y perentoriedad”.
Los artículos 18 y siguientes se refieren a las carteras de servicios, distinguiendo las de ámbito general (conjunto de prestaciones del sistema público de servicios sociales cuyo ámbito de aplicación se extienda a todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra) y las de ámbito local (que pueden completar las prestaciones incluidas en la cartera de ámbito general).
La cartera de servicios sociales de ámbito general puede incluir prestaciones garantizadas y no garantizadas. Las primeras, conforme al artículo 19.3, son “exigibles como derecho subjetivo en los términos establecidos en la cartera, que señalará los requisitos de acceso a cada una de ellas y el plazo a partir del cual dicho derecho podrá ser exigido ante la Administración una vez reconocido, pudiendo, en caso de no ser atendido por ésta, hacerse valer ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”. Las segundas, por el contrario, de acuerdo con el artículo 19.4, son exigibles “en los términos establecidos en la cartera de acuerdo con la disponibilidad presupuestaria”.
La ley foral, en su artículo 20, regula el contenido mínimo de la cartera de servicios sociales de ámbito general. El precepto señala una serie de prestaciones que deben formar parte de dicha cartera y hacerlo con el carácter de “garantizadas”. Entre ellas, se recogen “los recursos de alojamiento temporal como centros de urgencia y casas de acogida para personas sin techo”.
9. El Decreto Foral 69/2008, 17 de junio por el que se aprueba la cartera de servicios sociales de ámbito general, distingue, en su artículo 2, en línea con lo previsto en la ley foral, entre prestaciones garantizadas (exigibles como derecho subjetivo) y no garantizadas (exigibles en el caso de que exista disponibilidad presupuestaria).
Entre las prestaciones garantizadas (anexo I), se encuentra el servicio para personas sin hogar (apartado F8):
“F8. Servicio para personas sin hogar.
a) Tipo de prestación: Garantizada.
b) Tipo de recurso: Servicio de atención diaria en centro, albergue o establecimiento hotelero.
c) Objeto del recurso: ofrecer alojamiento nocturno y acogida diurna a las personas que carezcan de domicilio o no puedan acceder a él y no cuenten con recursos para cubrir estas necesidades básicas.
d) Personas beneficiarias: personas sin hogar con una edad comprendida entre 18 y 65 años.
e) Requisitos de acceso:
-Encontrarse en situación de emergencia social y vulnerabilidad alta, en la calle.
-Derivación por cualquiera de los dispositivos asistenciales existentes en la Comunidad Foral o valoración de idoneidad de los equipos responsables de los centros.
f) Apertura del servicio: Todos los días del año.
g) Intensidad del servicio:
-Manutención: cena y desayuno centro.
-Alojamiento nocturno en centro o albergue o vale para pernoctar en establecimiento hotelero por una noche.
-Higiene personal.
-Atención social.
h) Plazo para la concesión: inmediato.
i) Copago: No.
j) Ámbito de actuación: Zona Básica”.
10. De las anteriores previsiones legales y reglamentarias interesa destacar:
a) El servicio para personas sin hogar tiene por objeto ofrecer alojamiento nocturno y acogida diurna a las personas que carezcan de domicilio o no puedan acceder a él y no cuenten con recursos para cubrir estas necesidades básicas.
b) Se trata de una prestación garantizada, es decir, exigible como derecho por quienes se encuentren en la situación de necesidad determinante, valorada por los servicios asistenciales correspondientes.
c) No se trata de un servicio en el que haya de ser relevante la circunstancia del empadronamiento en un municipio de Navarra.
La cartera de servicios sociales no establece tal requisito (a diferencia de lo que sucede con otras prestaciones también incluidas en la cartera) y, además, por la finalidad de este servicio, el mismo enlaza con lo que dispone el artículo 4.4 de la Ley Foral de Servicios Sociales, antes citado.
d) Supuesto ello, y dado que se está ante una prestación garantizada, tampoco la circunstancia del empadronamiento debería operar como criterio de preferencia de unos interesados sobre otros.
Conforme a la ley aplicable, todas las personas que se encuentran en la situación de necesidad protegida habrían de tener acceso al servicio, como derecho subjetivo, por lo que no deberían establecerse prioridades basadas en circunstancias como la residencia o el empadronamiento.
e) El servicio tiene como ámbito territorial el general de la Comunidad Foral de Navarra, habiendo de prestarse a nivel de zona básica.
f) Se trata de un servicio cuyo funcionamiento ha de ser continuado (“todos los días del año”, establece la norma).
Por ello, más allá de que, lógicamente, la necesidad de recursos disponibles sea especialmente intensa en el periodo invernal y lleve a modularlos e intensificarlos, así como de lo señalado respecto a los protocolos de frío, habría de garantizarse el citado servicio, y la suficiencia del mismo, no solo en dicho periodo.
11. De la queja y de la información recabada, cabe concluir que, actualmente, existen carencias en cuanto a la disponibilidad del servicio en función de las personas que pueden precisar el mismo.
Asimismo, de lo actuado, cabe colegir que los recursos referentes al servicio se concentran principalmente en Pamplona/Iruña, pudiendo ser insuficientes en determinadas fechas.
A la vista de lo hasta aquí expuesto, se ve necesario formular una recomendación al Departamento de Derechos Sociales y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, a fin de que se adopten medidas de incremento de los recursos del servicio, de forma que se asegure su carácter de prestación garantizada (exigible como derecho subjetivo) y que pueda recibirse con continuidad (todos los días del año), así como la descentralización territorial.
12. Se reclama en la queja, asimismo, la revisión de la normativa vigente, para ajustarla a las necesidades reales de las personas que viven en Navarra y no tienen acceso a la vivienda y/o al empadronamiento, garantizando la cobertura de las necesidades básicas desde el primer día. Se pide, en tal sentido, el establecimiento de criterios que garanticen lo anterior, que sean públicos, verificables y flexibles, y que se pongan en conocimiento de las personas que los necesitan. Se concluye que se formula dicha reclamación por cuanto, actualmente, los criterios aplicados para el acceso al servicio distinguen según se trate de “empadronados” e “itinerantes” y son diferentes en función de la entidad local de que se trate.
El Departamento de Políticas Migratorias y Justicia y la Federación Navarra de Municipios y Concejos expresan su criterio favorable a esta solicitud, y el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña se muestra abierto a revisar los criterios aplicados.
Esta institución estima que puede ser adecuada una regulación más detallada y garantista del servicio afectado, siempre que la misma se acomode a las notas esenciales a que se ha aludido. En particular, hemos de reiterar que, para este servicio en concreto, por virtud del citado artículo 4.4 de la Ley Foral de Servicios Sociales y de lo que prevé la Cartera de Servicios Sociales, no se deduce que haya de tener relevancia el elemento del empadronamiento, pues se está ante una prestación que no se vincula al dato de la residencia, sino más bien a la garantía de un mínimo nivel de atención a las personas más necesitada. Por otro lado, hemos de reafirmar que, por tratarse de una prestación garantizada, la regulación no puede llevar a la aplicación de criterios de preferencia o prelación y que es la Administración la que ha de ajustar la disponibilidad de recursos a las necesidades que se vayan detectando.
Hechas tales consideraciones, vemos adecuado que se apruebe una normativa específica para aportar una mayor claridad y garantías a los usuarios.
13. Se solicita en la queja, asimismo, que las denegaciones del servicio se produzcan por escrito y facilitando que los interesados puedan oponerse mediante los correspondientes recursos. Y se viene a razonar que esta omisión, además, genera una cierta opacidad en cuanto a los datos de demanda del servicio y a la necesidad de atención.
A juicio de esta institución, lo reclamado en este punto es legalmente exigible. Las denegaciones de acceso al servicio, en cuanto actos administrativos materialmente resolutorios, habrían de documentarse por parte de la Administración actuante, expresando la razón de la denegación e indicando a los interesados los recursos procedentes.
Así resulta de lo que prevé la legislación del procedimiento administrativo común, que sienta la obligación de notificar a los ciudadanos los actos que afecten a sus derechos e intereses legítimos, así como la recurribilidad de las decisiones administrativas.
14. En referencia a una posible falta de coordinación entre las diversas Administraciones y servicios (se alude en la queja a la carencia de la misma con ocasión de una reciente ola de frío), no podemos sino recordar que la Ley Foral de Servicios Sociales persigue la creación de un sistema de servicios sociales que funcione de “de forma integrada y coordinada en red” (artículo 3).
De conformidad con ello, es exigible que se revisen las posibles disfunciones habidas, con vistas a la mejora de la tarea de planificación y previsión de actuaciones en sucesivas situaciones similares en las que se reproduzcan necesidades de atención más cualificadas que las ordinarias.
Por otro lado, y vinculado a lo anterior, es aconsejable que, en esta tarea, se cuente con la colaboración y participación de entidades sociales como las que han presentado la queja, por la atención que prestan al colectivo de personas afectado y su cercanía a la realidad y dificultades que padecen.
15. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Derechos Sociales y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, en el ámbito de sus respectivas competencias, adopten medidas para hacer valer de forma real y efectiva el carácter garantizado del servicio para personas sin hogar, con una dotación de recursos y plazas suficiente en Navarra y en Pamplona/Iruña, de tal modo que el mismo se preste con continuidad y pueda ser recibido con independencia de la condición de residente o empadronado del interesado.
b) Sugerir al Departamento de Derechos Sociales y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, en el ámbito de sus respectivas competencias, valoren impulsar y aprobar una modificación normativa que clarifique y mejore las garantías de acceso al citado servicio.
c) Sugerir al Departamento de Derechos Sociales y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que se revisen las posibles disfunciones habidas en dicho servicio durante la última ola de frío, con vistas a la mejora de la tarea de planificación y previsión de actuaciones en sucesivas situaciones similares en las que se reproduzcan necesidades de atención más cualificadas que las ordinarias.
Asimismo, sugerirles que cuenten con la colaboración y participación de entidades sociales como las que han presentado la queja, por la atención que prestan al colectivo de personas afectado y su cercanía a la realidad y dificultades que padecen.
d) Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que las denegaciones del servicio que, eventualmente, se produzcan se plasmen por escrito y facilitando que los interesados puedan oponerse mediante los correspondientes recursos.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales y el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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