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Gaia: La falta de contestación del Ayuntamiento de Murchante a una solicitud de licencia de la autora de la queja para instalar un vallado en su vivienda.
Alcalde de Murchante
Señor Alcalde:
1. El 26 de agosto de 2022 esta institución recibió un escrito de [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Murchante, por la falta de contestación a una solicitud de licencia para instalar un vallado en su vivienda.
Junto a un detallado relato de lo acontecido en relación con la solicitud presentada en diciembre de 2019 para “levantar una terraza encima de un salón comedor que ya está construido para acceder desde dicha terraza al piso” de su vivienda y “acondicionar baño existente”, en el escrito de queja, su autora manifestaba que, con número de registro 2022-E-RE-101, el 8 de abril de 2022 solicitó licencia o autorización para la “instalación vallado perimetral” en su vivienda, la cual, en el momento de presentación de la queja, todavía no había sido resuelta.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Murchante, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido,se señalan diferentes cuestiones, algunas de las cuales guardan relación con la solicitud de diciembre de 2019 y otras con la de abril de 2022.
3. A título de consideración previa, el Ayuntamiento de Murchante viene a cuestionar la competencia de esta institución para supervisar su actividad en relación con la cuestión objeto de la queja, pues considera que “la demora en la contestación a la solicitud de licencia es una cuestión de legalidad ordinaria, que corresponde a la Jurisdicción ordinaria” (énfasis en el original).
Respecto a la función y competencias de esta institución, resulta preciso comenzar trayendo a colación la Exposición de Motivos de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, la cual establece lo siguiente:
“El Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra se encargará de supervisar la actividad de la Administración de la Comunidad Foral y de la Administración local y los agentes de ella, por lo que podrá iniciar y proseguir, de oficio o a instancia de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de actos y resoluciones de las Administraciones públicas. Cualquier persona, natural o jurídica, sin restricción alguna, podrá dirigirse al Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra con la petición de su intervención para el esclarecimiento de actos, resoluciones y conductas concretas que afecten a una persona o grupo de personas, producidas en la Administración foral o local de Navarra.
Constituye esta figura una institución próxima a la ciudadanía, gratuita, ágil y caracterizada por la flexibilidad de su procedimiento de control, métodos de investigación y sistemas de resolución de conflictos.
En definitiva, aplicando los principios de legalidad y los que rigen la actuación administrativa, el Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra puede cubrir espacios donde no llegan otros instrumentos de control de la Administración en beneficio de los ciudadanos y ciudadanas, y en especial en aras de los más desprotegidos” (énfasis añadido).
A continuación, el artículo 1.1 de la misma Ley Foral dispone que esta institución tiene por finalidad la “defensa y mejora del nivel de protección de los derechos y libertades amparados por la Constitución y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y cuenta como función primordial la de salvaguardar a los ciudadanos y ciudadanas frente a los posibles abusos y negligencias de la Administración” (énfasis añadido).
En el presente caso, la autora de la queja manifiesta que, a raíz de lo acontecido tras la presentación de la solicitud de diciembre de 2019, viene sufriendo diversas discriminaciones por parte del Ayuntamiento de Murchante, siendo una de ellas la falta de respuesta y potencial denegación a la solicitud presentada en abril de 2022.
En la medida en que el artículo 14 de la Constitución establece que los “españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” (énfasis añadido), resulta evidente que, de conformidad con lo previsto en la Ley Foral 4/2000, entra dentro de las funciones propias de esta institución el conocimiento de la cuestión objeto de la presente queja.
Asimismo, incluso en el supuesto en que nos encontrásemosen un supuesto en que no concurriesen alegaciones de posible discriminación, esta institución seguiría gozando de competencia para conocer del asunto, pues la licencia de obra solicitada guardaría relación con el derecho a una vivienda digna y adecuada (artículo 47 de la Constitución) y con el derecho a la propiedad privada (artículo 33 de la Constitución).
Finalmente, incluso en el supuesto de que se tratase de una instancia genérica y no de una solicitud de obra, esta institución seguiría teniendo competencia, ya que, como emanación del principio de legalidad, todos tenemos derecho a que la Administración actúe dentro de los estrictos márgenes de las normas que conforman el ordenamiento jurídico, pudiendo la falta de respuesta a una instancia constituir una vulneración de dicho derecho.
4. En opinión de esta institución, la cuestión objeto de la queja tiene dos vertientes: una formal y otra material.
Desde el punto de vista formal, la autora de la queja manifiesta que el 8 de abril de 2022 presentó una “Solicitud de Licencia o Autorización Urbanística” ante el Ayuntamiento de Murchante, la cual, en el momento de presentar la queja, todavía no había sido resuelta.
Por otro lado, desde el punto de vista material, la autora de la queja aduce que, contrariamente a lo que ocurre en otras edificaciones del municipio, a ella no le dejan instalar un vallado en su propiedad, pues el resultado de su instalación superaría los dos metros, lo que no estaría permitido por la normativa municipal.
5. El artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, prevé que “La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”. Adicionalmente, a efectos de delimitar las coordenadas temporales en que cumplirse con esta obligación, el apartado 2 del mismo artículo dispone que “El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”.
En el presente caso, tratándose de una solicitud de licencia o autorización urbanística, sería de aplicación el plazo específicamente dispuesto en el artículo 194.7 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo: “Las licencias se resolverán en el plazo máximo de dos meses desde que se presente la documentación completa en el registro general” (énfasis añadido).
Dado que la solicitud se presentó acompañada de la documentación complementaria precisa el 8 de abril de 2022 y fue resuelta el 6 de septiembre de 2022, resulta evidente que, en el presente caso, no se habría actuado administrativamente dentro de los requisitos temporales previstos en la normativa.
Por ello, esta institución estima oportuno recordar al Ayuntamiento de Murchante que tiene el deber de resolver en tiempo y forma las solicitudes de licencias o autorizaciones urbanísticas.
6. En relación con la cuestión material, como ocurre siempre que se habla de discriminación, es conveniente comenzar deslindando la desigualdad de la discriminación.
Siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, para determinar que existe una discriminación, lo primero que debe concurrir es una equivalencia entre las cuestiones objeto de examen. Constatada la equivalencia de las situaciones y la existencia de un tratamiento dispar, no cabrá duda de que existirá una desigualdad, pero ésta únicamente devendrá en una situación discriminatoria cuando la diferencia de trato no pueda ser objetiva y razonablemente justificada (entre otras, Sentencia del Tribunal Constitucional 78/1984, de 9 de julio, Fundamento Jurídico 2).
En consonancia con estadoctrina jurisprudencial, recientemente se ha aprobado la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, la cual, después de establecer “el derecho de toda persona a la igualdad de trato y no discriminación” (artículo 2.1), por un lado dispone que “podrán establecerse diferencias de trato cuando los criterios para tal diferenciación sean razonables y objetivos y lo que se persiga es lograr un propósito legítimo o así venga autorizado por norma con rango de ley, o cuando resulten de disposiciones normativas o decisiones generales de las administraciones públicas destinadas a proteger a las personas, o a grupos de población necesitados de acciones específicas para mejorar sus condiciones de vida o favorecer su incorporación al trabajo o a distintos bienes y servicios esenciales y garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades en condiciones de igualdad” (artículo 2.2); y, por otro lado, añade que “No se considera discriminación la diferencia de trato (…) derivada de una disposición, conducta, acto, criterio o práctica que pueda justificarse objetivamente por una finalidad legítima y como medio adecuado, necesario y proporcionado para alcanzarla” (artículo 4.2).
Establecidas estas bases, procede examinar si en el presente caso, tal y como alega la autora de la queja, la denegación de la licencia solicitada el 8 de abril de 2022 constituye una situación discriminatoria o no.
A este respecto, la autora de la queja aduce que existen diversas edificaciones en el municipio con unas características análogas a la suya a las cuales sí se les ha permitido tener aquello que a ella se le niega. Por su parte, el Ayuntamiento de Murchantejustifica esta situación de desigualdad diciendo que en esos casos regía una normativa municipal diferente a la actual.
Sin perjuicio de lo que se comentará posteriormente respecto a la interpretación y aplicación de la normativa municipal por parte del Ayuntamiento, esta institución no encuentra suficientes elementos de juicio para considerar que la denegación de la licencia solicitada sea discriminatoria, pues no aprecia que las situaciones objeto de comparación sean equiparables y, aunque lo fueran, la decisión estaría justificada objetiva y razonablemente: la normativa actual no permitiría conceder lo que se solicita.
7. La aprobación definitiva del Plan General Municipal de Murchante fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra el 17 de octubre de 2013. Entre sus archivos anexos, figuran las Ordenanzas, las cuales refunden las Ordenanzas Generales de Tramitación, Edificación y Urbanización (artículo 3).
Originariamente, el artículo 85.10 de las Ordenanzas disponía que “Los cerramientos exteriores de las parcelas no serán superiores a 1.80 m, hasta 1 m se permite cerramiento opaco, el resto será permeable. Los cerramientos exteriores de parcelas de una misma manzana mantendrán alturas homogéneas” (énfasis añadido). No obstante, el 29 de octubre de 2021 se publicó en el Boletín Oficial de Navarra la aprobación definitiva de una modificación de determinadas disposiciones municipales concernientes a los cerramientos de fincas, entre las cuales se encontraba este artículo 85.10, el cual pasó a decir lo siguiente:
“Los cerramientos exteriores de las parcelas no serán superiores a 2 m, y la composición será libre.
Los cerramientos exteriores de parcelas de una misma manzana deberán mantener criterios homogéneos en su composición y materiales.
Los cerramientos entre parcelas deberán tener la misma consideración, pudiendo levantarse hasta 2,00 metros de altura máxima.
Los materiales de los cerramientos serán opacos, tales como material cerámico revestido, bloque de hormigón visto, madera, vallado metálico, o materiales similares que garanticen la calidad constructiva y estético de los mimos” (énfasis añadido).
Amparándose en esta nueva redacción, el Ayuntamiento de Murchante defiende que no puede autorizar a la autora de la queja la instalación del vallado que solicita, pues la suma de la altura de éste y del muro o edificación sobre el que se pretende su instalación resultaría superior a los dos metros. No obstante, admite que recientemente se ha realizado un recrecimiento del cerramiento de las piscinas municipales en los siguientes términos: “En cuanto al recrecimiento de la tapia de las piscinas, éste realizó en 2022 por el Ayuntamiento para la necesidad pública de evitar la invasión de las instalaciones deportivas por menores, dado el peligro que ello representa, y el deterioro que se produce en el patrimonio municipal”.
A título de reflexión, debe comenzar señalándose que, si bien la interpretación y aplicación del artículo 85.10 realizada por el Ayuntamiento en el presente caso es admisible, en opinión de esta institución, cabría también defenderse que la altura de dos metros debería referirse únicamente al vallado y no a la suma de éste y el muro/edificación sobre el que se pretende su instalación. De seguirse esta segunda interpretación, que sería más favorable a los intereses de la autora de la queja, siempre y cuando el vallado tuviera una altura inferior a los dos metros, su instalación debería ser autorizada.
Por otro lado, entrando en el fondo del asunto, sorprende que el Ayuntamiento niegue a la autora de la queja la instalación de un vallado por tratarse de un cerramiento que superaría los dos metros, cuando recientemente sí ha autorizado y efectuado un recrecimiento de las tapias de las piscinas municipales, el cual ha dado como resultado un cerramiento de las mismas con una altura significativamente superior a los dos metros de altura.
Esta institución no ha encontrado ni en el Plan General Municipal, ni en las Ordenanzas disposición alguna que determine que cuanto se prevé en éstas sobre la altura de los cerramientos no sea igualmente aplicable a cerramientos que se puedan utilizar en las instalaciones o edificaciones municipales.
Por ello, sin perjuicio de que la denegación de la licencia solicitada por la autora de la queja pueda ser acorde con la normativa urbanística vigente, esta institución considera conveniente recordar al Ayuntamiento de Murchanteque a él también le resulta aplicable dicha normativa y, en consecuencia, que no puede autorizar para sí lo que deniega para el resto.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Murchante que tiene el deber legal de resolver en tiempo y forma las solicitudes o autorizaciones urbanísticas.
b) Recordar al Ayuntamiento de Murchante que tiene el deber legal de cumplir y hacer cumplir la normativa urbanística, no pudiendo para sí autorizar lo que, de conformidad con esa misma normativa, deniega a los ciudadanos.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Murchante informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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