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Función Pública
Gaia: La prevención de los riesgos laborales en el cuerpo de la Policía Foral de Navarra.
Función pública
Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia
Señora Consejera:
El 23 de abril de 2019 esta institución recibió un escrito de queja de un policía foral en situación de incapacidad permanente total, referente a la ausencia de una correcta aplicación en la Policía Foral de Navarra de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, en consonancia con la Directiva 89/391, de 12 de junio, y con la jurisprudencia que la ha interpretado.
A la queja se adherían otros siete policías forales a título particular, así como los siguientes sindicatos y asociaciones representativas de distintos cuerpos de policía y de funcionarios de las Administraciones públicas:
La queja, que se desarrollaba en cincuenta y seis páginas, se resumía (apartado 1.2 del escrito presentado) del siguiente modo:
“La presente queja se centra en tres pilares fundamentales, aunque el problema común consiste en una ausencia generalizada de prevención de riesgos laborales a todos los niveles dentro del Cuerpo de la Policía Foral.
Los puntos centrales que se tratarán en este escrito son los siguientes:
II. En segundo lugar, procederemos a señalar la Fundamentación jurídica por la cual debe aplicarse la normativa europea, la Constitución Española y la Ley 31/1995 de prevención de riesgos laborales a todos los niveles de la Policía Foral, efectuando un desarrollo de la evolución normativa y jurisprudencial, en orden a justificar a este Organismo la necesidad de que se aplique la Ley 31/1995 de prevención de riesgos.
En este apartado, concretamente en el subapartado 3.5, se realizan una serie de conclusiones en el que se desprende que la finalidad del legislador europeo, de conformidad a la interpretación de los tribunales supranacionales y nacionales, es que la Ley 31/1995 se aplica con carácter general y básico a los cuerpos policiales, a todas las actividades que realizan en condiciones habituales, conforme a la misión encomendada al servicio de que se trata, siendo que no será de aplicación esta Ley a ciertos cometidos especiales (acontecimientos excepcionales) desempeñados por los Policías en el desempeño de la función pública, toda vez que, en estos momentos puntuales y excepcionales, el bien jurídico protegido (la protección de la vida, la salud y seguridad colectiva) está por encima de los bienes jurídicos que se protegen por la Ley de Prevención.
III. En tercer lugar, trataremos el incumplimiento de desarrollo normativo del régimen de la segunda actividad y de la regulación de la materia de reubicación en el ámbito de la Policía Foral. Como veremos, derivado en parte de los incumplimientos en materia de prevención de riesgos”.
Tras el desarrollo de la queja, se solicitaba a esta institución que se recomiende al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia:
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 3 de junio de 2019 se recibió la información solicitada, de la que se da traslado a los interesados. Se han remitido sendos informes de la Dirección General de Interior y de la Dirección General de Función Pública, así como varios documentos anexos.
Como se concluye de la queja, la misma suscita, en primer lugar y como cuestión central, si es aplicable a la Policía Foral de Navarra la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales.
Dicha cuestión aparece conectada, particularmente, a las dos primeras peticiones que se formulan en la queja [letras a) y b)], pues se viene a solicitar en ellas el desarrollo y aplicación de las previsiones de la citada ley estatal en materia de prevención de riesgos laborales.
El Decreto Foral 55/2010, de 13 de septiembre, establece normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la Policía Foral de Navarra.
Dicho decreto foral está aprobado en virtud de la competencia exclusiva de la Comunidad Foral de Navarra, por razón de su régimen foral, sobre las materias de función pública y policía foral. Además, como se desprende de su exposición de motivos, se dicta en relación con las previsiones que, respecto a la función pública policial, contienen la Directiva 89/391, de 12 de junio, y la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales.
Su artículo 2 regula el ámbito de aplicación del decreto foral, en los siguientes términos:
No obstante lo anterior a las funciones que realice el personal comprendido en el ámbito de aplicación de este Decreto Foral que no presenten características exclusivas de las actividades de policía, seguridad y servicios operativos de protección civil, les será de aplicación la normativa general sobre prevención de riesgos laborales, con las peculiaridades establecidas para la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos y las contenidas en este Decreto Foral sobre el derecho de información al personal, órganos de representación, cauces de participación y órganos de prevención, seguridad y vigilancia de la salud”.
El citado artículo 2, con la excepción que se contempla en su apartado segundo, viene a considerar que, en lo que respecta a la Policía Foral de Navarra, es aplicable la normativa especial en materia de riesgos laborales contenida en el propio decreto foral, y no la normativa general en dicha materia.
La regulación contenida en el decreto foral, y el criterio de determinación de la normativa aplicable que subyace en el mismo, son sustancialmente idénticos a los contenidos en el Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (artículo 2).
El Tribunal Supremo, mediante Sentencia del 19 de diciembre de 2008, se pronunció en relación con un recurso interpuesto frente al mencionado artículo 2 del Real Decreto 2/2006, en el que se pedía su nulidad de pleno derecho por razones similares a las que se aducen en la queja para defender que es aplicable la Ley de Prevención de Riesgos Laborales:
Hay que suponer, puesto que la demanda, como ya se ha visto en el suplico transcrito que se remite a los fundamentos jurídicos, no es muy clara en la pretensión, que el objeto del recurso es la anulación de este precepto, en tanto incluye dentro de su ámbito de aplicación a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, en general, excluyendo sólo determinadas actividades, entendiendo que, según la recurrente, la técnica debería haber sido la contraria, excluir como regla general del ámbito de aplicación a la Policía e incluir sólo aquellas actividades que pudieran considerarse, en atención a la excepcionalidad de su ejercicio, como excluidas
.
La sentencia concluyó que la regulación no se oponía a la Directiva 83/391, de 12 de junio de 1989, ni a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
La anterior conclusión se realiza sin perjuicio del derecho de los miembros de la Policía Foral a la prevención de riesgos laborales en el ejercicio de su funciones -también afirmado por el artículo 3 del Decreto Foral 55/2010-, y sin perjuicio de la necesidad de aplicar medidas efectivas en los aspectos sustantivos a que se refiere específicamente la segunda petición de las formuladas en la queja [letra b)], estando también contemplados en la citada norma.
En tal sentido, la planificación y evaluación de riesgos, así como su actualización, y la información y formación en la materia, son actividades administrativas de prevención requeridas por dicho decreto foral (artículos 5, 7 y 8).
En particular, se solicita en la queja [tercera petición, contenida en la letra c)] la implantación de reconocimientos médicos específicos y periódicos en el Cuerpo de la Policía Foral, atendiendo al grupo de trabajo concreto y a sus funciones.
A este respecto, se manifiesta que, actualmente, en la Policía Foral la evaluación de la salud se limita a pasar un reconocimiento único e igual a todos los funcionarios del cuerpo de Policía, siendo indiferente la sección concreta en la que estos prestan servicios, ya sea de protección estática de edificios, o de intervención especial, orden público, oficinas
.
En relación con esta cuestión, el Decreto Foral 55/2010, de 13 de septiembre, que establece normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la Policía Foral de Navarra, dispone, en su artículo 10, que:
La vigilancia periódica de la salud se concretará, de manera fundamental, en la realización de reconocimientos médicos de riesgos específicos y en el desarrollo de campañas de inmunizaciones y de protección de la salud”.
Por lo tanto, de conformidad con estos preceptos, es exigible que la Dirección General de Interior realice una vigilancia periódica de la salud a través de reconocimientos médicos.
Dado que el objeto es la valoración de riesgos inherentes a la función policia
l (apartado primero) y de riegos específicos
(apartado segundo), en nuestro criterio, tales reconocimientos han de adaptarse a las exigencias propias de los diversos puestos de trabajo o plazas de la plantilla policial, cuyo contenido funcional puede diferir de forma significativa (según se esté en unas u otras unidades), aunque se comparta un sustrato común (el propio de la categoría o puesto de que se trate).
Se solicita en la queja, asimismo, el reconocimiento del derecho del personal de la Policía Foral a pasar al régimen de segunda actividad, así como que se inste al Gobierno de Navarra a su desarrollo.
El artículo 69 de la Ley Foral 23/2018, de 19 de diciembre, de las Policías de Navarra, regula la situación administrativa de segunda actividad, en los siguientes términos:
El pase a la situación administrativa de segunda actividad se producirá previa solicitud del interesado, cuando sea por motivos de edad, o de oficio, en el caso de disminución de las capacidades físicas o psíquicas derivadas de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional.
La disminución de las condiciones físicas o psíquicas que impida el normal desarrollo del servicio será dictaminada, de oficio o a instancia de parte, por el Tribunal Médico de Valoración de Incapacidades de Navarra, que emitirá el dictamen médico correspondiente y lo elevará al órgano competente.
El personal de las Policías de Navarra en situación administrativa de segunda actividad percibirá las retribuciones básicas correspondientes a su categoría y las de carácter personal que tuviera reconocidas, así como las complementarias del puesto de trabajo que efectivamente ocupe.
Si el pase a la situación de segunda actividad se realizara de oficio, por cualquier causa, por apreciar la Administración una notoria disminución de las condiciones físicas o psíquicas del personal y las retribuciones básicas y complementarias del nuevo puesto fueran inferiores a las del puesto de origen del empleado, el personal afectado tendrá derecho a percibir un complemento personal transitorio cuya cuantía será igual a la diferencia entra ambas retribuciones.
Reglamentariamente se determinarán las circunstancias y condiciones de la prestación de los servicios en situación administrativa de segunda actividad, así como el grado de las incapacidades médicas que pueden determinar el paso a esta situación administrativa”.
A esta misma situación de segunda actividad se refería también el artículo 47 de la precedente Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra. El apartado cuarto del precepto disponía, al igual que el apartado octavo del artículo 69 de la vigente Ley Foral 23/2018, el deber de reglamentar las circunstancias y condiciones del pase a la segunda actividad, así como el grado de las incapacidades médicas determinantes.
El informe de la Dirección General de Interior remitido con ocasión de la queja reconoce que se trata de uno de los reglamentos pendientes de aprobación, por lo que procede instar a que se actúe en tal sentido.
Asimismo, por virtud de lo dispuesto en el apartado cuarto del precepto, habría de determinarse de, entre los puestos de la plantilla orgánica, cuáles son susceptibles de ser ejercidos en régimen de segunda actividad; determinación que, como presupuesto, lleva aparejado un análisis de los diferentes puestos de trabajo de la plantilla, con sus características y riesgos asociados.
A tal efecto, será de aplicación el Decreto Foral 114/2002, de 3 de junio, por el que se regula el procedimiento de reubicaciones por incapacidad para el reempeño de su trabajo personal de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos , excluido el personal adscrito al Servicio Navarro de Salud - Osasunbidea, así como el personal docente no universitario adscrito al Departamento de Educación, con las adaptaciones que requieran las peculiaridades del régimen del personal al servicio del Cuerpo de la policía Foral de Navarra”.
En la queja se expone que, a pesar de esta regulación, existe un vacío, pues no se establece cuál es el baremo a utilizar para declarar dichas limitaciones o condiciones psicofísicas, y no se contempla si dicha valoración o requisito de poseer las condiciones psicofísicas necesarias se realiza para cada unidad de Policía Foral o por puestos de trabajo. Conectado a esto último, se considera que no es posible materializar las reubicaciones adecuadamente si no existe una evaluación y una revisión de las exigencias y riesgos de cada puesto de trabajo.
Por parte de la Administración, mediante el informe emitido por la Dirección General de Función Pública, tras citarse el régimen normativo aplicable, se señala que, en cumplimiento estricto de la norma, se vienen tramitando y resolviendo los expedientes de reubicación de los funcionarios de la Policía Foral, en virtud de las propuestas formuladas por la Comisión de Reubicaciones, previo informe emitido por la Sección de Riesgos Laborales.
Según apreciamos, la cuestión de fondo, en los términos generales con que sea plantea la queja, guarda relación con la planteada en los apartados anteriores. A este respecto, se ha de considerar, por un lado, que tanto la situación administrativa de segunda actividad, como la reubicación, son mecanismos previstos ante la eventual pérdida de condiciones físicas y psíquicas del personal policial (entre otras circunstancias); y, por otro lado, que la cuestión relativa a la incidencia de los riesgos en los distintos puestos de trabajo conecta con la determinación del alcance del análisis de los riesgos específicos ante la pluralidad de funciones que pueden asignarse.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, en relación con la prevención de los riesgos laborales de los policías forales, que: a) se valoren sus riesgos laborales específicos y se realicen los reconocimientos médicos correspondientes a tales riesgos de forma pormenorizada, en atención al contenido funcional de las diversas unidades o puestos policiales; y b) que se desarrolle lo previsto en la Ley Foral de Policías de Navarras respecto a la situación administrativa de segunda actividad y las circunstancias determinantes de la misma.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2019 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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