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Función Pública
Gaia: Designación de dos puestos de conductor de libre designación sin seguir el procedimiento.
Función pública
Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia
Señora Consejera:
Mediante escritos presentados en esta institución el 8 de julio de 2015 y el 4 de agosto de 2015, el señor don […], funcionario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, con puesto de trabajo de Conductor, formuló una queja frente a la Dirección General de Interior, por el modo de asignar las tareas y funciones de Conductor de Autoridad, viniendo a considerar que no se observa un procedimiento que garantice la concurrencia legalmente exigible.
El interesado adjuntó a su queja dos resoluciones por la que se modificaban las tareas y funciones de dos compañeros suyos, asignándoles, por libre decisión del Director General de Interior, tareas y funciones de Conductor de Autoridad.
Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, dándole cuenta de la queja y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
Con fecha 13 de octubre de 2015, se recibió el informe emitido por dicho Departamento, que consta incorporado al expediente y del que se da traslado al autor de la queja.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por el modo de asignar las tareas y funciones de Conductor de Autoridad por parte de la Dirección General de Interior, en tanto en cuanto la asignación se produce por libre decisión del titular del citado órgano administrativo.
El autor de la queja, Conductor al servicio de la Dirección General de Interior, considera que, en el acceso a tales tareas y funciones, debieran garantizarse los principios de igualdad, concurrencia y mérito, sin que estemos en un ámbito ante el que proceda la libre designación.
Por parte de la Dirección General de Interior, se invocan las disposiciones del Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre, por el que se regula el régimen específico del personal adscrito a la Dirección General de Interior con el puesto de trabajo de Conductor, concluyéndose que las mismas habilitan el proceder seguido y que no es aplicable, a los efectos que interesan, el régimen de provisión de puestos de trabajo que contempla el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
El acceso al ejercicio de funciones públicas está regido por los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución).
Tales principios constitucionales vertebran las reglas que contiene el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de la Administraciones Públicas de Navarra referentes a la selección de funcionarios, la carrera administrativa y la provisión de puestos de trabajo. Así, los artículos 5 y siguientes contemplan que la selección de funcionarios se realice mediante convocatoria pública y pruebas selectivas (oposición o concurso-oposición); el artículo 15 exige tales convocatoria y pruebas para la promoción de nivel; el artículo 16 prevé lo propio para el ascenso de grado; el artículo 18, letra a), contiene similar exigencia respecto al ascenso de categoría; el artículo 33 dispone que las provisión de vacantes que no sean de libre designación se realice previo concurso de méritos….
De tal modo que cabe afirmar que, salvo en los casos tasados en que las leyes, por razón de la naturaleza de la función a proveer o de la primacía a la nota de confianza, autoriza la libre designación -artículo 34, referente a los puestos directivos de libre designación-, o la designación interina –artículo 32, referente al desempeño interino de puestos del mismo nivel y de igual o superior categoría-, es regla general, tanto para el ingreso en la función pública, como para la movilidad horizontal, como para la movilidad vertical, la aplicación de los procedimientos y formas de selección al servicio de los citados principios constitucionales: convocatoria, oposición, concurso-oposición, concurso de méritos, etcétera.
La cuestión de fondo que suscita la queja es si la asignación de funciones y tareas de Conductor de Autoridad
a quienes tengan el puesto de trabajo de Conductor
ha de de ser libre para el órgano administrativo, como poder inherente a la potestad de autoorganización y al ejercicio de la función directiva, o, por el contrario, ha de estar sometida a las reglas generales dimanantes de los principios constitucionales de acceso a funciones públicas; o, de otro modo, si, por la especificidad que comporta el ejercicio de las funciones y tareas de Conductor de Autoridad, atendiendo a su contenido funcional y a las características de prestación del servicio, estamos, real y materialmente, con independencia de su calificación formal, en presencia de un puesto de trabajo merecedor de ser clasificado de forma separada al de Conductor.
La resolución de la cuestión planteada pasa por determinar si, en el contexto propio del puesto de trabajo de Conductor, las funciones y tareas de Conductor de Autoridad, son meramente residuales, esporádicas, o si, en cambio, constituyen el núcleo esencial del trabajo de quienes son designados para ellas.
Por Decreto Foral 122/2008, de 15 de diciembre, se regula el régimen específico del personal adscrito a la Dirección General de Interior con puesto de trabajo de Conductor.
La exposición de motivos de la norma señala:
“La prestación de servicios del personal adscrito a la Dirección General de Interior con el puesto de trabajo de Conductor, principalmente aquellos que desarrollan sus funciones al servicio de una Autoridad, tiene unas características específicas y diferentes a las establecidas con carácter general para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral que exigen su regulación.
Con el fin de que la regulación de este personal contemple todas las características de su régimen específico, además de los aspectos referentes a la prestación de sus servicios debe incluirse la concreción de su nivel de encuadramiento, las retribuciones complementarias que tienen asignadas como consecuencia de ese régimen específico y su sistema de acceso a los puestos de trabajo”.
El artículo 2.1 del decreto foral recoge la disposición cuya aplicación es controvertida en la queja, que establece que la asignación de tareas y funciones a los Conductores, y entre ellas la correspondiente a los servicios de conducción de una determinada Autoridad, se realizará por el Director General de Interior en uso de las atribuciones conferidas, por el artículo 5.1.a) del Decreto Foral 30/2005, de 21 de febrero, por el que se delimitan las atribuciones en materia de personal de los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos
.
Por su parte, el artículo 2.2 señala que el régimen de prestación de servicios de los Conductores de la Dirección General de Interior será distinto en función de si están desempeñando o no funciones de conducción de una Autoridad
.
En función de esta distinción de regímenes, el artículo 3 establece el régimen de prestación de servicios de los Conductores que desempeñen funciones de conducción de una Autoridad
, en los siguientes términos:
“El ejercicio de las funciones que tienen encomendadas los Conductores al servicio de una Autoridad está en función de la agenda de la Autoridad para la que presten sus servicios, por lo que no es posible establecer una previsión horaria con carácter general. Por ello, los Conductores que desempeñen funciones de conducción de una Autoridad prestarán sus servicios en régimen de plena disponibilidad y de total y absoluta dedicación, percibiendo por ello el oportuno complemento de dedicación exclusiva.
El cómputo anual de la jornada de trabajo de los Conductores al servicio de una Autoridad será el establecido con carácter general para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral, incluyéndose dentro de cada jornada diaria tanto el tiempo de servicios efectivamente prestados como la disponibilidad horaria propia de este régimen de prestación de servicios.
El calendario de trabajo se ajustará en cada caso en función de las necesidades de la Autoridad para la que presten servicios y de los Conductores adscritos a la misma, y contendrá como máximo un número de días de trabajo igual al resultante del calendario establecido con carácter general para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral”.
Por su parte, el artículo 4 configura el el régimen de prestación de servicios de los Conductores con otras tareas y funciones
, del siguiente modo:
“Los Conductores adscritos a la Dirección General de Interior que realicen otras tareas y funciones diferentes a las señaladas en el artículo anterior se sujetarán a la distribución del cómputo anual de la jornada de trabajo establecida con carácter general para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, sin perjuicio de su obligación de realizar los servicios que con carácter extraordinario resulten necesarios.
En el supuesto de que la situación prevista en el apartado anterior se prolongue durante más de un mes de forma ininterrumpida, se le aplicarán al personal afectado las previsiones recogidas en este Decreto Foral para los Conductores al servicio de una Autoridad”.
El artículo 5 determina el encuadramiento en el nivel C de los funcionarios con puesto de trabajo de Conductor, y el artículo 6 dispone que el acceso a los puestos de trabajo de Conductores de la Dirección General de Interior se cubrirán por el sistema de concurso-oposición, pudiéndose incluir entre las pruebas selectivas la superación de un curso de formación
.
El artículo 7 regula las retribuciones complementarias del puesto de trabajo, distinguiendo las que corresponden genéricamente al puesto de trabajo de Conductor, y las que, adicionalmente, corresponden a los Conductores que desempeñen funciones de conducción
.
El artículo 8 contempla otras retribuciones
, previendo, en el apartado segundo, una excepción referente a los desplazamientos habituales al domicilio de la Autoridad para la que preste servicios
.
La disposición adicional primera contempla una previsión sobre reconversión de plazas vacantes de Conductor de Autoridad (nivel C) y de Conductor (nivel D); y las disposiciones transitorias prevén un régimen aplicable al personal con nombramiento de Conductor de Autoridades (nivel C) y con nombramiento de Conductor (nivel D). En este último caso, se contempla un procedimiento restringido, a fin de un eventual encuadramiento en el nivel C.
Analizada esta norma, a juicio de esta institución, estamos, materialmente, en presencia de dos puestos de trabajo, aun cuando su calificación formal en la plantilla no establezca la distinción.
En este sentido, la institución aprecia que:
Existe una distinción funcional relevante entre uno y otro trabajo (Conductor y Conductor de Autoridad). La propia exposición de motivos de la norma es significativa en tal sentido, al destacar las diferentes características de la prestación de servicio respecto al común de los funcionarios, principalmente cuando desarrollan sus funciones al servicio de una Autoridad
.
De hecho, esta diferencia entre uno y otro tipo de trabajo está presente constantemente en la norma reglamentaria, y a ella parece obedecer la génesis de la misma.
La función de conducción de autoridad no se concibe como una función auxiliar, residual o ancilar del puesto de trabajo de Conductor.
Lo es, únicamente, cuando no se tienen asignadas tareas de conducción de autoridades (cabe encomendarlas de forma excepcional), pero no en el caso contrario, donde constituye el núcleo esencial del trabajo a desempeñar por el funcionario.
Esta distinción es más clara en el régimen precedente al decreto foral citado, cuyas disposiciones finales aluden no ya solo a la existencia de dos puestos de trabajo (Conductor y Conductor de Autoridad), sino, incluso, a su encuadramiento en diversos niveles (D y C).
Carece de razonabilidad concluir que, materialmente, antes nos encontrábamos ante dos puestos de trabajo diferenciados (incluidos en distintos niveles, con las consecuencias que ello conlleva para el acceso) y, ahora en cambio, ante un solo puesto de trabajo (incluso aunque no se establezcan diferencias de nivel y categoría) en el que quepa asignar libremente las funciones de conducción de autoridades.
Y también producto de la misma distinción es el diverso régimen retributivo que se establece en la norma. A este respecto, es particularmente significativo que el decreto foral establezca unas retribuciones complementarias del puesto de trabajo de Conductor (artículo 7.1) y otras retribuciones complementarias adicionales para los Conductores que desempeñen funciones de conducción de una autoridad
.
Si se tiene en cuenta que, conforme al Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, las retribuciones complementarias, por definición, remuneran el desempeño del puesto de trabajo que las tenga asignadas
(artículo 40.3), no cabe sino concluir que, en el fondo, estamos ante dos puestos de trabajo (la asignación adicional no se atribuye a un puesto o trabajo concretos, por razón de su especificidad, sino a un grupo o categoría, delimitado por el ejercicio de funciones de conducción de autoridad).
Es también indicativo en este sentido lo previsto en el artículo 4.3 del decreto foral, antes transcrito, que recoge una norma afín a la contemplada en el artículo 32 del Estatuto del Personal para los casos en que se produzca una designación interina para un puesto de trabajo del mismo nivel e igual o superior categoría (puesto distinto, en definitiva) y la situación de interinidad se prolongue en el tiempo.
Partiendo de las anteriores consideraciones, esta institución estima que el acceso a la función de Conductor de Autoridad debe proveerse mediante un procedimiento que garantice los principios antedichos: concurrencia, igualdad, mérito y capacidad (concurso de méritos, concurso-oposición, etcétera).
No se prejuzga con ello la concreta solución organizativa que se dé a la distinción, lo que corresponde a la Administración pública (mismo o distinto nivel de encuadramiento, misma o distinta categoría, etcétera); pero, a juicio de esta institución, cualquiera sea la solución organizativa adoptada, apreciada la diferencia de sustancia, funcional y retributiva, en uno y otro tipo o puesto de trabajo, el acceso debe proveerse con observancia de los principios y reglas generales de acceso a la función pública, y no mediante designación libre de la Dirección General de Interior, pues no estamos antes una decisión puramente organizativa, sino tocante a los derechos de los empleados públicos.
La recomendación se formula, huelga decirlo, para el caso de que se mantenga el sistema que dimana del decreto foral reiteradamente citado, que distingue el régimen de Conductores y de Conductores de Autoridad.
Recomendar al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia que el acceso a las funciones y tareas de Conductor de Autoridad se produzca, por regla general, con observancia de los principios de concurrencia, igualdad, mérito y capacidad; y, en consecuencia, que dicho acceso no se produzca mediante libre designación del órgano competente, salvo las excepciones justificadas que permita la ley.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, Justicia e Interior informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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