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Gaia: Denegación de posibilidad de grabar sesión plenaria.
Funcionamiento entidades locales
Alcalde de Murchante
Señor Alcalde:
Como recordará, el 9 de julio de 2015 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Murchante, por denegarle la posibilidad de grabar las sesiones plenarias.
En dicho escrito, la señora […] exponía que:
El 2 de junio de 2015 registró una petición en la que solicitaba permiso para la grabación audiovisual de las sesiones plenarias del Ayuntamiento de Murchante.
El 9 de julio de 2015 se personó en el Ayuntamiento con el fin de informar de que, ante la falta de respuesta a su petición, mantenía su intención de grabar el pleno que se celebraría a las 20.30 horas de esa misma tarde.
El Secretario del Ayuntamiento le denegó tal posibilidad y le indicó que, si fuese necesario, responderían a la instancia que registró el día 2 de junio.
A las 17.30 horas de ese mismo 9 de julio, un alguacil se personó en su domicilio para entregarle el no oficial
a las grabaciones audiovisuales del pleno.
Seguidamente, la institución se dirigió al Ayuntamiento de Murchante, dándole cuenta de la queja y solicitándole que le informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, el Ayuntamiento señala lo siguiente:
“El día 02-06-2015 la Sra. […] presentó dos solicitudes de grabación visual de las Sesiones del Pleno. Una en nombre propio, y la otra puso la Sra. […] que lo hacía en representación de la Candidatura Murchantinos por Murchante
, candidatura que en la Legislatura 2011-2015 tuvo 4 concejales, y en la de 2015-2019 tiene 3 Concejales. En las últimas Elecciones Locales, el Grupo Socialista, al que pertenece esta Alcaldía, pasó de 4 a 7 Concejales.
El Defensor del Pueblo reclama informe sobre la queja, pero ésta no es remitida al Ayuntamiento, que desconoce los fundamentos jurídicos y los antecedentes completos que manifiesta la interesada, por lo que se sitúa al Ayuntamiento en una indefensión, al desconocer este documento.
El día 09-07-2015 la Sra. […] hacia las 13 horas, acudió a las Oficinas Municipales, manifestando que iba a grabar la Sesión del Pleno, dado que lo había solicitado el día 02-06-2015, y entendía que la solicitud estaba estimada por silencio administrativo.
En ese momento, ante la ausencia del Sr. Alcalde, y dado que requería una contestación, el Sr. Secretario manifestó a la Sra. […] que la solicitud no estaba estimada por silencio administrativo tal como pretendía la interesada y que la solicitud estaba pendiente de resolver. La Sesión del Pleno era Extraordinaria, para la determinación de la estructura de Comisiones, representaciones en Entidades y Organismos, régimen de periodicidad de Sesiones y régimen de retribuciones y asistencias a los Corporativos.
En aquel momento, dado que la Sra. […] reclamaba una contestación escrita, el Sr. Secretario le aseguró que la tendría. Efectivamente, el Sr. Alcalde firmó el documento que se adjunta (Doc. 1) y se entregó al Alguacil para su notificación a la interesada. A este documento hace referencia la Sra. […].
Efectivamente la Sra. […] no manifestaba el destino de la grabación, lo cual este Ayuntamiento entiende que la solicitud debía ser completa, y no parcial. Esta información del uso y destino de la grabación debe ser manifestado a la Administración, a fin de que haya un control mínimo de un uso adecuado y no tergiversado o ridiculizado de las imágenes de situaciones o de personas, e incluso del funcionamiento de la propia Administración.
El Ayuntamiento ha dotado de una grabadora sonora al Sr. Secretario del Ayuntamiento, que le sirve de apoyo a la redacción del Acta. Las grabaciones sonoras se conservarán a efectos de que los vecinos puedan acceder a la grabación cuando tengan interés.
La grabación visual del Pleno no es admitida por una mayoría de Concejales, que desempeñan el cargo con esfuerzo, y con una retribución muy reducida. Estos Concejales pretenden trabajar por el Municipio, haciendo cosas buenas, y no admiten que su imagen pueda ser mostrada sin su consentimiento, con peligro de su tergiversación para ser desaprensivos sin escrúpulos ni respeto por las instituciones.
En cuanto a la solicitud realizada en nombre de la Candidatura Murchantinos por Murchante
, este Ayuntamiento entiende que una Candidatura Electoral es una conformación de personas para acudir a un proceso electoral de carácter político, para obtener una representación en una Entidad Local, con un representante ante la Administración Electoral. Finalizado el proceso electoral, la candidatura
pierde su objeto, y en el caso de que hayan obtenido una representación en la Administración Local podrá conformar un Grupo Político, que puede actuar como tal ante la Administración, con un portavoz y unos suplentes. La Sra. […] no puede arrogarse la representación
de la Candidatura porque no lo ostenta, ni ningún documento aporta para fundamentar su afirmación. El Ayuntamiento sí que reconoce Legitimación para comparecer ante la Administración como persona física, vecina, en petición de autorización para la grabación visual de un Pleno.
Efectivamente, la Sra. […] no puede desconocer el artículo 80.1 de la Ley 6/1990, referido a que los miembros de las Corporaciones Locales pueden realizar grabaciones sonoras, dando cuenta previa al Presidente. El legislador foral únicamente previó esta posibilidad, y no más. La Sra. […] pretendía una grabación visual por un vecino, que no está previsto en la Ley Foral. Hay que estar al principio de legalidad positiva. La falta de previsión legal expresa requiere de un estudio para la determinación de la legalidad de lo solicitado, que requiere de un tiempo. Y al día 09-07-2015 no se encontraba realizado, teniendo en cuanta las Elecciones Locales del día 24-052015, la constitución del Ayuntamiento el día 13-06-2015, y la propia Sesión Extraordinaria de conformación de los órganos del Ayuntamiento el mismo día 09-07-2015.
Siendo la solicitud de la Sra. […] del día 02-06-2015, el Ayuntamiento se encontraba en el plazo de 318 de la Ley Foral 6/1990, de resolución de 3 meses de la solicitud. Por ello, no asiste la razón a la Sra. […] reclamando una contestación ya
, dado que la Administración se encuentra en el plazo marcado por la Ley para dar una contestación. Ninguna objeción cabe objetar al Ayuntamiento en este sentido.
Este Ayuntamiento ha constatado que en la Red no hay ninguna grabación de Sesiones del Pleno de ningún Ayuntamiento de Navarra, excepto en casos puntuales la Sesión constitutiva del día 13-06-2015. La grabación de los Plenos de forma sistemática por un particular, para colgarlo en la Red, es una novedad en la totalidad de las Entidades Locales de Navarra.
Muy recientemente la prensa navarra se ha hecho eco de que el Pleno de Noáin debatió grabar las Sesiones de los Plenos, para colgarlo en la web municipal. Obsérvese que en este caso es el Ayuntamiento el que colgaría la grabación en la web municipal, y no un particular el que graba y la cuelga en donde la Administración desconoce. Este asunto, no incluido en el Orden del Día de la Sesión, fue debatido, pero no se resolvió nada.
En Andalucía se ha creado una Plataforma de nombre Graba tu pleno
, que denuncian a los Ayuntamientos que niegan lo que ellos entienden un derecho.
La Plataforma tiene una web www.grabatupleno.es, que contiene abundante información.
El Ayuntamiento de Murchante no desconoce la Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz, en la queja 11/6012, dirigida a la Federación Andaluza de Municipios y Provincias, ni la Resolución del Ararteko, de 06-03-2013, en relación con el Ayuntamiento de Gatika, favorables a la pretensión que la Sra. […] realiza al Ayuntamiento de Murchante.
El Alcalde o el Pleno tienen una potestad de policía interior en el desarrollo de la Sesión, y puede denegar la grabación cuando pueda suponer un problema en orden al desarrollo de la Sesión o en relación con extremos y derechos dignos de protección.
Se debe tener en cuenta el artículo 70.1.párrafo 12 de la Ley de Bases de Régimen Local, en sede de información y participación ciudadana, que establece que pueden ser secretos el debate y votación de asuntos que afectan al derecho fundamental del artículo 18.1 de la Constitución, cuando así se acuerde por mayoría absoluta. Por ello, en este tipo de asuntos, debería ser suspendida la grabación.
Pero, además, si se van a tratar cuestiones relativas a procedimientos sancionadores, concesión de ayudas o subvenciones a determinadas personas físicas en situación de riesgo social, aplicación de medidas penales en el ámbito administrativo, ayudas a funcionarios en concreto, etc, es decir, cuestiones que no afectan al funcionamiento o gestión municipal, no se pueden permitir las grabaciones a ningún vecino, salvo que se recabe previa y expresamente el consentimiento de las personas afectadas. Si no se obtiene el permiso, la Sesión, en esos asuntos, no debe ser grabada, todo ello con base en el artículos 3 y 11 de la Ley de Protección de Datos, y el Artículo 7 del Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica de Protección de Datos. Así deben tenerse en cuenta la Resolución R/01566/2010, dictada en Procedimiento n2 AP/00011/2010, de la AEPD, disponible en la página web www.aepd.es., y el expediente sancionador E/01658/2014.
Por tanto, se pueden crear situaciones muy paradójicas en donde la grabación se suspende cuando ya se tratan asuntos afectados por el artículo 18.1 de la Constitución, y la Ley de Protección de Datos de carácter personal, en donde entran en juego un derecho más dignos de protección, que el derecho a grabar un acto público como una Sesión del Pleno del Ayuntamiento de Murchante. Así también, en caso de que sea grabada una parte del Pleno que un particular entienda indebidamente grabada, el Ayuntamiento se puede ver involucrado en un procedimiento sancionador por la Agencia Española de Protección de Datos.
Este Municipio es de una población reducida, y los vecinos tienen acceso directo a las Sesiones del Pleno, de forma de que la grabación visual de los Plenos nada aporta a la información municipal a los vecinos.
Por todo ello, este Ayuntamiento no es partidario de autorizar la grabación visual de los Plenos, dado que no se entiende el destino que la Sra. […] pretende realizar, el cual no ha sido manifestado por la interesada. Este Ayuntamiento pretende salvaguardar la imagen de los Corporativos y de la propia Administración. La Acta del Pleno redactada por el Sr. Secretario tiene el carácter de documento público y solemne, y recoge las intervenciones de los Portavoces de los Grupos, de forma concisa, tal como establece la Ley, de lo que se sirve de una grabadora sonora. Las Actas del Pleno serán insertadas en la web municipal en esta Legislatura, y las grabaciones sonoras de las Sesiones Plenarias estarán a disposición de los Corporativos y de los vecinos”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la negativa del Ayuntamiento de Murchante a la solicitud de la señora […] de autorizar la grabación audiovisual de los plenos del Ayuntamiento de Murchante (solicitud del 2 de junio de 2015, con número de entrada 403, presentada por la autora de la queja, en nombre propio).
Dicha solicitud fue desestimada por el Alcalde de Murchante, mediante escrito de 9 de julio de 2015, en el que, tras exponerse varias consideraciones sobre el asunto, se concluye que esta Alcaldía no autoriza el uso de grabaciones sonoras o visuales por personas que no sean Corporativos
.
Con carácter preliminar, atendiendo a lo aducido por el Ayuntamiento de Murchante en la parte inicial del informe emitido, procede señalar que la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, establece, en su artículo 24.1, que admitida la queja, el Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra promoverá la oportuna investigación sumaria e informal para el esclarecimiento de los supuestos de la misma. En todo caso, dará cuenta del contenido sustancial de la solicitud al organismo o dependencia administrativo, con el fin de que por su jefe o un superior, en el plazo máximo de quince días hábiles, se remita informe escrito, declaración o documentación
.
Mediante escrito de 17 de julio de 2015, del Defensor del Pueblo de Navarra, dirigido al Ayuntamiento de Murchante, se dio cuenta a este del contenido sustancial de la queja presentada por la interesada, en similares términos a los expresados en el apartado primero de los antecedentes, dándose así cumplimiento al precepto legal citado. Por lo tanto, no cabe estimar que la no remisión de la queja (si se entiende por ello el documento original o texto literal presentado por la señora […]) genere la indefensión que invoca el Ayuntamiento de Murchante cuando se ha dado cuenta del contenido sustancial de la queja.
La lectura del informe municipal transcrito pone de manifiesto que tal indefensión no se ha dado, pues el Ayuntamiento ha conocido con exactitud cuál es la cuestión controvertida en la queja y ha podido expresar con extensión cuál es su postura al respecto y los fundamentos que, a su juicio, la sustentan.
La Constitución, en el artículo 20.1. d), reconoce y protege el derecho a comunicar información veraz por cualquier medio de difusión. Este derecho se invoca en la solicitud presentada por la autora de la queja ante el Ayuntamiento Murchante.
La Ley Foral 6/1990, de 6 de julio, de la Administración Local de Navarra, recoge varios preceptos legales que, aunque no regulan de forma tasada la cuestión que se suscita en la queja, sí recogen mandatos que, por los principios que los inspiran (información, transparencia y fomento de la participación ciudadana, esencialmente), han de tenerse en cuenta:
El artículo 92.1 establece que las entidades locales de Navarra facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local
.
El artículo 93.1 dispone que los ciudadanos tendrán derecho a asistir a las sesiones públicas de los órganos de las entidades locales
.
las sesiones del Pleno son públicas. No obstante, podrán ser secretos el debate y votación de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamentalde los ciudadanos a que se refiere el artículo 18.1 de la Constitución, cuando así se acuerde por mayoría absoluta.
El artículo 92.4 prevé que, asimismo, las entidades locales, y especialmente los Municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos
.
En este marco jurídico, y siendo pretensión de ciudadana autora de la queja ejercer su derecho a recibir y comunicar información veraz (en tal sentido ha de entenderse la invocación del artículo 20 de la Constitución en su instancia), esta institución considera fundada su queja y, en consecuencia, que debió estimarse su pretensión de grabar las sesiones plenarias, regidas por el principio de publicidad, pues no se aprecian derechos o intereses más dignos de protección que justifiquen la denegación.
Las razones que se aducen en el informe municipal no justifican un impedimento general para las grabaciones de las sesiones plenarias que se solicitan, sometidas a publicidad. Cuestión distinta es que se restrinjan las grabaciones de determinados asuntos o momentos en los que, por razón de la afección a derechos de terceros, el pleno acuerde la no publicidad de la sesión o parte de la misma (en este caso, se estaría ante la excepción a la regla general que establece la Ley del desarrollo público de las sesiones).
En este sentido, no ampara la denegación municipal el hecho de que el legislador no haya regulado expresamente la cuestión controvertida, ni tampoco la protección de los derechos de los corporativos ante un riesgo de indebida utilización o manipulación de las grabaciones, que se presenta como hipotético, eventual y genérico, y que será responsabilidad de quien lo haga llegado el caso.
El Tribunal Constitucional, en Sentencia 159/2005, de 20 de junio de 2005 (resolvía un recurso de amparo promovido por una asociación de prensa, por la vulneración del artículo 20.1 d) de la Constitución, contra el acuerdo por el que se prohibía el acceso a los edificios de la Audiencia Nacional portando cámaras de captación de la imagen, tanto de los funcionarios, público y profesionales de la información), declaró:
Pues bien, ha de entenderse que este régimen de prohibición general con reserva de autorización es incompatible con la normativa reguladora del ejercicio del derecho fundamental a la libertad de información actualmente vigente, que establece, conforme a lo que ya se ha expuesto, precisamente, una habilitación general con reserva de prohibición. A la ley está reservada la regulación de las excepciones a la publicidad del proceso (SSTC96/1987, de 10 de junio, FJ 2; y 65/1992, de 29 de abril, FJ 2), que son, al mismo tiempo, para las actuaciones que se pueden celebrar en régimen de audiencia pública, límites de la libertad de información (ATC 195/1991, de 26 de junio, FJ 6). Mientras el legislador, de acuerdo con las exigencias del principio de proporcionalidad y de la ponderación, no limite con carácter general esta forma de ejercicio de la libertad de información, su prohibición o limitación en cada caso forman parte de la competencia que la Ley Orgánica del Poder Judicial y las distintas leyes procesales atribuyen a los Jueces y Tribunales para decidir sobre la limitación o exclusión de la publicidad de los juicios, competencia ésta que ha de ser también ejercida conforme al principio de proporcionalidad», concluyendo que «no es compatible, pues, con la actual legislación reguladora del ejercicio de la libertad de información (art. 20.4 CE) el establecimiento de una prohibición general con reserva de autorización en cada caso del acceso de medios de captación y difusión de imágenes a las audiencias públicas, porque la utilización de tales medios forma parte del ámbito constitucionalmente protegido por el derecho a la libertad de información que no ha sido limitado con carácter general por el legislador. La eventual limitación o prohibición de tal utilización, inicialmente permitida, ha de realizarse de forma expresa en cada caso por el órgano judicial conforme a las exigencias a las que acaba de hacerse referencia
(ibidem).
La doctrina que se recoge es aplicable al caso, en la medida en que viene a señalarse que, tratándose de audiencias públicas (sesiones públicas, en el caso de los Ayuntamiento), la libertad de información no es compatible con una prohibición general de la captación de imágenes.
Por su parte, el Tribunal Supremo, en Sentencia del 11 de mayo de 2007 (una mercantil reclamaba el derecho a grabar las sesiones plenarias, frente a la pretensión de un Ayuntamiento de reservar la grabación en video y difusión de la señal audiovisual a los servicios municipales), declaró:
“La limitación del acceso a la información de las actuaciones administrativas tiene serias limitaciones –tanto en el nivel constitucional como legal- sobre la base, fundamentalmente, de los derechos individuales de los ciudadanos afectados por el expediente administrativo y por la legislación sobre secretos oficiales; sin embargo, las sesiones plenarias de los Ayuntamientos son públicas y -salvo en casos puntuales en los que, en aplicación de las limitaciones citadas, pudieran declararse formal y motivadamente reservadas- no hay restricción alguna al derecho de la ciudadanía a su directo e inmediato (sic).
De entre esos medios de acceso de la ciudadanía destacan iniciativas como la de la mercantil demandante de permitir la emisión televisiva de la sesión plenaria, pues implica tanto como la presencia en el pleno de la totalidad de los vecinos que tuvieran interés en ello y que -por las naturales limitaciones de espacio- no podrían normalmente acceder a ello.
La limitación del acceso de las cámaras -la cual no se funda por la Administración en razones de concurrencia de múltiples medios de comunicación que hiciera imposible el acceso de todos por razones físicas y que obligara a la supeditación a un sistema de acreditaciones o de puesta en común de la toma de imágenes- implica una suerte de censura previa de la obtención de la información, privando de esta manera no solo al medio de comunicación demandante de su derecho fundamental, sino obstando también el derecho a la información de los vecinos.
No puede perderse -en este punto- la perspectiva de que el ejercicio de los derechos de información y participación de los ciudadanos en el ámbito político y administrativo se funda -en un extremo esencial- en la libertad de información y que ella se actúa primordialmente a través de los medios de comunicación independientes y no administrativizados, por lo que cualquier género de limitación o censura en la obtención de la información -cual es el caso- se convierte en una conculcación de los principios informadores de estas libertades, esenciales para el funcionamiento del sistema constitucional democrático, y en particular (y en lo que a éste proceso hace, pues en él debe de resolverse la demanda de la mercantil actora) de los derechos fundamentales de los informadores, garantes en definitiva de ese sistema.”
En el mismo momento de dictarse esta resolución, esta institución ha tenido conocimiento por los medios de comunicación de que el Tribunal Supremo ha vuelto a reiterar la posibilidad de los ciudadanos de grabar las sesiones de los plenos municipales.
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Sentencia de 27 de enero de 2009 (se cuestionaba la decisión del Alcalde de un Ayuntamiento que prohibía la grabación de un pleno por un ciudadano), señaló:
“Estos elementos mutatis mutandis son perfectamente extensibles al caso de autos, en la medida en que:
La negativa del Alcalde, carece de toda razonabilidad, y está absolutamente inmotivada porque no se ha producido ninguna alteración del orden público, que merezca ser restaurado para el desarrollo de la sesión.
Quienes pretendían la grabación eran perfectamente conocidos por el Sr. Alcalde, en la medida en que formaban parte de una asociación con la que el ayuntamiento había suscrito un convenio, y en diversas ocasiones había solicitado la grabación de los plenos, lo que le había sido sistemáticamente negado.
La publicidad de las sesiones del Pleno, implica en esencia que, cualquier ciudadano, pueda conocer pormenorizadamente todo cuanto en un pleno municipal acontece.
La transmisión de información en nuestra sociedad no está restringida ni mucho menos solo, a quienes sean periodistas, de manera que, cualquier ciudadano puede informar, trasladar datos, por cualquiera de los medios técnicos que permiten su tratamiento y archivo, y por supuesto, cualquiera puede mostrar su opinión respecto de los datos que trasmite.
La función de policía del pleno no quiere decir que pueda prohibirse cualquier grabación, sino solo aquellas que manifiestamente impliquen una alteración del orden, que impida el desarrollo de la sesión, y solo en el momento en que, a resultas de dicha grabación devenga imposible la continuación de la misma. Circunstancias estas difícilmente producibles, si el que graba simplemente se limita a grabar.
Los poderes públicos en democracia se caracterizan por su coherencia, y su transparencia; lo primero implica racionalidad; y lo segundo, que sus decisiones no solo pueden, sino que deben ser conocidas por todos los ciudadanos.
Así las cosas, la sala debe concluir que la decisión del Alcalde, prohibiendo la grabación del pleno, es nula de pleno derecho por violar el derecho fundamental reconocido en el art. 20.1 .d de la Constitución”.
Señalar, finalmente, a mayor abundamiento, que una prohibición general de grabación de las sesiones plenarias -se reitera que nos estamos refiriendo a sesiones públicas, de libre acceso para los ciudadanos- no resulta conciliable con los principios generales que inspiran la legislación más reciente en materia de transparencia, que promueven el refuerzo de esta en el ámbito de las actuaciones públicas.
La transparencia que reclama hoy la sociedad civil demanda medidas positivas de todo tipo para facilitar el conocimiento por parte de los ciudadanos –en los que descansa la soberanía popular- de las gestiones y decisiones que realizan y adoptan sus representantes electos y quienes deben dar cuenta de ellas ante aquellos, sin perjuicio de proteger la intimidad y el honor de terceros.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Murchante que autorice y, en su caso, no impida grabar a la autora de la queja y a los demás ciudadanos las sesiones plenarias municipales.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Murchante informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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