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Gaia: La falta de información acerca de la obligatoriedad de solicitar el ingreso mínimo vital como requisito previo para solicitar renta garantizada.
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Señora Consejera.
1. La actuación de oficio referenciada fue incoada en relación con la tramitación de la renta garantizada y del ingreso mínimo vital, a raíz de apreciar esta institución, a través de diversas quejas recibidas en 2026, distintas incidencias o deficiencias que motivaban la disconformidad de las personas interesadas.
Las quejas, en su mayor parte presentadas por la demora o falta de resolución de solicitudes de la renta garantizada, denotaban distintas líneas de actuación por parte del órgano competente.
Concretamente, se habían advertido casos en los que, a diferencia de lo que sucedía anteriormente, se exigía que la persona solicitante de la renta garantizada, con carácter previo y como requisito sine qua non para el acceso a dicha prestación, hiciera valer su solicitud del ingreso mínimo vital. En algunas ocasiones, se apreciaba la denegación directa de la renta garantizada y, en otras, en cambio, la suspensión del procedimiento de resolución de dicha prestación, a expensas de que se resolviera sobre la concesión del ingreso mínimo vital, aun cuando la solicitud de este fuera posterior.
Igualmente, se había observado que, en algunos casos, la falta de presentación simultánea de las solicitudes de ambas prestaciones había constituido motivo denegatorio de la renta garantizada, mientras que, en otros casos, donde sí se daba la presentación simultánea de solicitudes, se había informado a la persona interesada de que el ingreso mínimo vital es un derecho que se debe hacer valer con anterioridad al acceso a la renta garantizada.
Se apreciaban, por otro lado, demoras relevantes en la resolución de expedientes, incluso para advertir de la falta de cumplimiento del requisito de haber solicitado el ingreso mínimo vital y ser este el motivo único de la denegación final.
A modo ilustrativo, se trasladó al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo una relación de expedientes de queja expresivos de la problemática a la que, en términos generales y resumidos, se ha hecho referencia.
2. A la vista de ello, esta institución vio pertinente solicitar información al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo acerca del asunto.
Se pedía que, sin perjuicio de las demás consideraciones que se vieran pertinentes sobre el objeto de la actuación, se informara acerca de los siguientes extremos:
“a) Órganos o administraciones intervinientes en la recepción de solicitudes y gestión de la Renta Garantizada (servicios sociales de base, unidades de barrio, servicios del ayuntamiento, servicios del departamento, etc.).
b) Órganos o administraciones intervinientes en la recepción de solicitudes y gestión del Ingreso Mínimo Vital (servicios sociales de base, unidades de barrio, unidades de tramitación de IMV, servicios del ayuntamiento, servicios del departamento, etc.).
c) Actuaciones de coordinación entre órganos administrativos en la tramitación de ambas prestaciones.
d) Evaluación de medidas para simplificar la tramitación simultánea de ambas prestaciones.
e) Información a la ciudadanía interesada acerca de la exigencia de solicitud previa de Ingreso Mínimo Vital”.
3. Por parte del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, se emitió el siguiente informe:
“La consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, en contestación al escrito correspondiente al expediente O26/9, en el que solicita diversa información acerca de la gestión del Ingreso Mínimo Vital y de la Renta Garantizada, con el fin de conocer si existen criterios definidos y una adecuada coordinación en la tramitación de ambas prestaciones, informa lo siguiente:
Como cuestión previa, y antes de dar respuesta a las preguntas formuladas en su requerimiento, debe señalarse que la Ley Foral 15/2016, de 11 de noviembre, por la que se regulan los derechos a la inclusión social y el derecho a la renta garantizada, define la renta garantizada como una prestación básica, económica y periódica destinada a las personas que no tienen cubiertas sus necesidades básicas y que cumplan con los requisitos previstos en esta ley foral.
Esta prestación tiene carácter complementario y naturaleza subsidiaria de cualquier otro tipo de recursos y prestaciones económicas previstas en la legislación vigente, los cuales deberán hacerse valer íntegramente con carácter previo a su solicitud.
En consonancia con este carácter complementario y naturaleza subsidiaria de dicha prestación, el artículo 5.d) del mismo texto legal, establece como uno de los requisitos de acceso, el haber solicitado previamente de cualquiera de las Administraciones Públicas competentes las prestaciones, pensiones o subsidios de toda índole que pudieran corresponderles por derecho, así como ejercer las acciones legales para el establecimiento y pago de pensiones por alimentos y/o compensatorias.
La creación y regulación del Ingreso Mínimo Vital (en adelante IMV), por la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, como prestación dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que viven solas o integradas en una unidad de convivencia, cuando se encuentren en una situación de vulnerabilidad por carecer de recursos económicos suficientes para la cobertura de sus necesidades básicas, ha supuesto un cambio sustancial en la dinámica de las prestaciones económicas del sistema público de garantía de ingresos, configurándose el IMV como un mínimo garantizado por el sistema de la Seguridad Social, que puede ser complementado por las prestaciones autonómicas concedidas con el mismo fin.
Con fecha 31 de marzo de 2022, en el seno de la Junta de Transferencias de Navarra, se acordaron los términos de la asunción de funciones y servicios por parte de la Comunidad Foral de Navarra en la gestión del IMV.
Entre las funciones y servicios que se atribuyen a la Comunidad Foral de Navarra se encuentran la información a la ciudadanía, la gestión de los expedientes en todas sus fases, la supervisión y control del cumplimiento de los requisitos y su gestión presupuestaria.
La Orden TER/310/2022, de 6 de abril, por la que se publica el Acuerdo de la Junta de Transferencias Administración del Estado – Comunidad Foral de Navarra, de 31 de marzo de 2022, de asunción por la Comunidad Foral de Navarra de la gestión de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital, publicado el 12 de abril de 2022 (BOE nº87) estableció que dicho Acuerdo tendría efectividad a partir del 1 de octubre de 2022.
Si bien la creación, y posterior asunción de la gestión por la Comunidad Foral, del IMV no afecta a la naturaleza complementaria de la Renta Garantizada, el proceso de implementación del aplicativo de gestión, que se alargó durante más de un año, y los propios requisitos de acceso del IMV en lo que a la convivencia se refiere, dificultaron la coordinación entre ambas prestaciones.
La Renta Garantizada como prestación consolidada del sistema de garantía foral, los plazos iniciales de resolución del IMV, que superaban los doce meses, y la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encontraban los solicitantes de ambas prestaciones, avocaron a una interpretación más laxa de los requisitos de acceso de la Renta Garantizada.
Los informes de control financiero permanente del Servicio de Control financiero y auditoria, respecto a las concesiones de Renta Garantizada de 2022 y 2023, realizadas respectivamente en los años 2024 y 2025 establecieron que:
“El artículo 5.d de la LF15/2016 señala como requisito para poder tener derecho al cobro de la renta garantizada “haber solicitado previamente de cualquiera de las Administraciones Públicas competentes las prestaciones, pensiones o subsidios de toda índole que pudieran corresponderles por derecho, así como ejercer las acciones legales para el establecimiento y pago de pensiones por alimentos y/o compensatorias.
En el año 2020 entró en vigor la prestación del Ingreso Mínimo Vital competencia de la Seguridad Social de carácter no contributivo cuyo objetivo es atender a las personas en situación de mayor vulnerabilidad garantizando un nivel mínimo de renta, aunque no fue hasta el año 2022 en el que se formalizó el traspaso de la competencia de su gestión a la Comunidad Foral de Navarra. De las comprobaciones realizadas en los 10 expedientes de la muestra seleccionada, se ha comprobado que en 6 de ellos no constaba justificación en los expedientes del cumplimiento de la obligación de ejercicio previo del derecho al Ingreso Mínimo Vital”.
Ambos informes de fiscalización finalizaban con la siguiente recomendación principal:
Recomendación principal AUDI-CFP-23-003.PRI.01: Recomendamos al órgano gestor adoptar los procedimientos de gestión y control necesarios para garantizar que la prestación por renta garantizada se concede exclusivamente una vez que los beneficiarios han ejercido todos sus derechos de prestaciones previas, especialmente las correspondientes al Ingreso Mínimo Vital.
Para llevar a cabo de una forma ordenada la recomendación formulada, el Servicio de Garantía de Ingresos y Cooperación al Desarrollo, con fecha 26 de junio de 2025, informó a los Servicios Sociales de Base, a través de la correspondiente publicación en el Portal de Comunicación de Atención Primaria, que a partir del 1 de septiembre de 2025, aquellas solicitudes de Renta Garantizada que con carácter previo o en el mismo mes de solicitud de aquella, no hubieran presentado solicitud de Ingreso Mínimo Vital, cumpliendo los requisitos de acceso al mismo, serían denegadas. Se señaló, igualmente, que en el caso de que la solicitud de IMV fuera denegada, la solicitud de Renta Garantizada sería valorada como prestación subsidiaria que es; si la solicitud de IMV fuese archivada, por inactividad del interesado, la solicitud de Renta Garantizada sería denegada; por último, en el supuesto de concesión del Ingreso Mínimo Vital, se resolvería la Renta Garantizada como prestación complementaria.
Este criterio de actuación sería aplicable también en los supuestos de renovación de la Renta Garantizada.
En dicha publicación, igualmente, se informaba que, en las solicitudes presentadas con anterioridad al 1 de septiembre de 2025, se requería a los solicitantes la presentación del Ingreso Mínimo Vital, resolviendo la solicitud de Renta Garantizada una vez resuelto el expediente de Ingreso Mínimo Vital.
Sin perjuicio de que en algún supuesto no se haya seguido con los criterios establecidos, dada la ingente cantidad de expedientes de IMV y RG que se tramitan en el Departamento y las inevitables incidencias que pueden producirse tras la incorporación de nuevo personal como consecuencia de los procedimientos de movilidad, la necesidad de solicitud previa del Ingreso Mínimo Vital respecto a la Renta Garantizada, cuando se cumplen los requisitos de acceso, está plenamente integrada en la actuación de los servicios sociales de base y de las unidades administrativas de tramitación, en lo que a la tramitación de solicitudes se refiere, y en la Sección de Renta Garantizada y Prestaciones Económicas, en lo que a la valoración y resolución del expediente corresponde.
En consonancia con lo expuesto, la diferente casuística señalada en los expedientes a los que hace referencia en su escrito, que ya han sido informados por el Departamento, responde a la necesidad de hacer valer, aunque sea a posteriori, el carácter preferente del Ingreso Mínimo Vital.
No obstante, la dificultad de coordinación entre ambas prestaciones ha generado dilaciones no deseadas que se está trabajando para subsanar, y que se está tratando de revertir con refuerzo del personal.
Antes de dar respuesta a las preguntas formuladas en su requerimiento, debe indicarse que en el marco del proyecto AUNA se crearon las unidades administrativas de tramitación (UATs) con el objetivo de probar una forma de atención diferenciada entre la tramitación de prestaciones y la intervención social, tal y como establece la actuación 2.2 del Plan Estratégico de Servicios Sociales. Las unidades administrativas de tramitación fueron creadas en las áreas de Servicios Sociales objeto del Proyecto AUNA con el objeto de tramitar las solicitudes de Renta Garantizada. Evaluado el proyecto positivamente, el Departamento consideró conveniente mantener y extender y modelo de las unidades de tramitación al resto de las áreas de Servicios Sociales para, además, de la Renta Garantizada, atender la necesidad de información y apoyo en la tramitación del IMV.
En estos momentos existen cuatro unidades administrativas de tramitación, que atienden las áreas de servicios sociales de Tudela, Estella, Tafalla, Comarca-Norte (no se incluye Pamplona).
En el requerimiento formulado solicita información sobre los siguientes aspectos:
a) Órganos o administraciones intervinientes en la recepción de solicitudes de gestión de la Renta Garantizada.
Área de Tudela: UAT Tudela.
Área de Estella: UAT Estella.
Área de Tafalla: UAT Tafalla.
Área Comarca Norte: UAT Comarca, tramita las Rentas Garantizadas de las zonas básicas del noreste y noroeste, y los municipios de la comarca: Burlada, Villava, Uharte y Alsasua. En el resto de municipios de la comarca de Pamplona, la gestión corresponde a los SSB.
Pamplona: Unidades de Barrio del Ayuntamiento de Pamplona.
b) Órganos o administraciones intervinientes en la recepción de solicitudes de gestión del Ingreso Mínimo Vital.
Área de Tudela: UAT Tudela.
Área de Estella: UAT Estella.
Área de Tafalla: UAT Tafalla.
Área Comarca Norte: UAT Comarca.
Pamplona: UAT de Apoyo Pamplona. Esta oficina ha sido habilitada para atender la demanda de tramitación del IMV de Pamplona.
c) Actuaciones de coordinación entre órganos administrativos en la tramitación de ambas prestaciones.
Dado que la mayor parte del territorio de la Comunidad Foral está atendida de forma definitiva, en lo que a la gestión de la Renta Garantizada y del Ingreso Mínimo Vital se refiere, por las UATs, la coordinación entre ambas prestaciones se está llevando a cabo a través de ellas.
En el caso de nuevas solicitudes de RG, es el personal de atención de las mismas quien orienta a las personas, informando, en el supuesto de que cumplan los requisitos de acceso al IMV, de la obligación de presentación previa del mismo.
En el supuesto de renovaciones de Renta Garantizada, la Sección de Renta Garantizada y Prestaciones Económicas, facilita a las UATs información sobre los expedientes de Renta Garantizada que van a renovar los próximos meses para, con antelación a la fecha de renovación de RG, contactar con los beneficiarios y tramitar previamente el IMV.
En el supuesto de que la gestión de la Renta Garantizada no corresponda a las UATs (Pamplona, y municipios de comarca, salvo Huarte, Villava, Burlada) son las UATs, quienes contactan con los SSB y UB informando de los expedientes de RG que serán objeto de renovación para coordinar la presentación de ambas prestaciones.
d) Evaluación de las medidas para simplificar la tramitación simultánea de ambas prestaciones.
El departamento está estudiando distintas posibilidades que en todo caso precisan de modificaciones normativas que permitirían una mayor coordinación de ambas prestaciones. En tanto en cuanto, no se apruebe la reforma prevista, el carácter indefinido de las prestaciones de IMV y la obligación de renovar anualmente la prestación de RG, dificultan la coordinación de ambas prestaciones.
e) Información a la ciudadanía interesada acerca de la exigencia de solicitud previa del Ingreso Mínimo Vital.
Conforme al artículo 29 de la Ley Foral 15/2006, de 12 de diciembre, de Servicios Sociales de Navarra, los Servicios Sociales de base constituyen la unidad básica del sistema público de los servicios sociales y serán la puerta de acceso a éste y el nivel más próximo a los destinatarios y a los ámbitos familiar y social.
Dentro de las funciones que corresponden a los SSB figuran (artículo 30):
Detectar, analizar y diagnosticar las situaciones de necesidad en su ámbito territorial, informado a los servicios competentes y proponiendo respuestas.
Atender a las personas que presenten demandas ante los servicios sociales con el fin de ofrecerles una primera respuesta.
Facilitar a la ciudadanía el acceso a las prestaciones del sistema de servicios sociales y al resto de sistemas de protección social.
Se entiende, por tanto, que la información a la ciudadanía corresponde a los SSB, servicios que, como se ha indicado, fueron informados por el Departamento del criterio de solicitud previa del Ingreso Mínimo Vital con antelación suficiente como para llevarlo a cabo, evitando perjuicios a los interesados, e incluso estableciendo un periodo en el que se trataría de adaptar los expedientes de RG ya presentados a la nueva realidad”.
4. Como ha quedado reflejado, la presente actuación deriva de una sucesión de quejas recibidas en este 2026 relativas a la falta reconocimiento de la renta garantizada y a la incidencia que estaría teniendo la eventual ausencia de una solicitud previa del ingreso mínimo vital.
5. Efectivamente, como viene a ponerse de manifiesto en el informe, la Ley Foral 15/2016, de 11 de noviembre, por la que se regulan los derechos a la inclusión social y a la renta garantizada, configura esta como una prestación pública de “carácter complementario y naturaleza subsidiaria de cualquier otro tipo de recursos y prestaciones económicas previstas en la legislación vigente, los cuales deberán hacerse valer íntegramente con carácter previo a su solicitud” (artículo 1.3).
En correspondencia con esa configuración de la prestación, el articulo 5, letra d), de la citada Ley Foral exige, como requisito de acceso a la renta garantizada, “haber solicitado previamente de cualquiera de las Administraciones Públicas competentes las prestaciones, pensiones o subsidios de toda índole que pudieran corresponderles por derecho (…)”.
El ingreso mínimo vital, por su parte, conforme al artículo 2 de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, que lo establece y regula, se configura como “el derecho subjetivo a una prestación de naturaleza económica que garantiza un nivel mínimo de renta a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad económica”.
Señala el mismo precepto que el ingreso mínimo vital “forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social como prestación económica en su modalidad no contributiva”; asimismo, que dicha prestación se aprueba “sin perjuicio de las ayudas que puedan establecer las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias”.
Por lo tanto, de acuerdo con una y otra norma, es cierto que, para acceder a la renta garantizada, en cuanto prestación complementaria y subsidiaria, es requisito hacer valer el ingreso mínimo vital. Y, por otro lado, es palmario que ambas prestaciones públicas tienen una finalidad sustancialmente similar, cual es la de contribuir a la cobertura de las necesidades básicas de las personas y unidades familiares en situaciones de dificultad, de riesgo o de exclusión.
6. Reconocido lo anterior, dada la íntima relación entra una y otra prestación, y que las mismas se gestionan a través de órganos del sistema público de servicios sociales y se reconocen por el Departamento competente en esta materia, resulta pertinente señalar que la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de servicios sociales, dispone que “el sistema de servicios sociales funcionará de forma integrada y coordinada en red”, y que es principio rector del mismo el de coordinación y cooperación interadministrativa, de acuerdo con el cual “los poderes públicos deberán asegurar la igualdad y la máxima eficiencia y eficacia del sistema de servicios sociales, para lo que deberán impulsar mecanismos de coordinación y de cooperación entre sí (…)”.
Asimismo, se ha de señalar que la misma Ley Foral, en su artículo 6 b), reconoce el derecho de las personas destinatarias de los servicios sociales a “recibir información suficiente y veraz, en términos comprensibles, sobre las prestaciones y recursos disponibles y sobre los requisitos necesarios (…)”.
Se trata este de un derecho correlativo al que, en un plano más general, referido a los interesados en el procedimiento, se recoge en el artículo 53, letra f), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: “obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar”.
7. Por otro lado, la citada Ley 39/2015 dispone, en su artículo 29, que “los términos y plazos establecidos en esta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos”.
En relación con dicho precepto, se ha de señalar que la Ley Foral reguladora de la renta garantizada prevé un plazo máximo de tres meses para la resolución del procedimiento (artículo 21), y que Ley reguladora del ingreso mínimo vital prevé un plazo máximo de seis meses a los mismos efectos resolutorios (artículo 28.3).
Además, procede indicar que la Ley 39/2015 recoge el principio de celeridad como uno de los que informan la tramitación del procedimiento administrativo (artículo 71.1).
8. La efectividad de dichos derechos y principios expuestos en las anteriores consideraciones, y la necesidad de promover las condiciones que hagan posible el disfrute de sus derechos a las personas que se encuentren en situaciones de dificultad o vulnerabilidad, lleva a esta institución a recomendar que se impulsen medidas que refuercen la información que se ofrece desde el sistema de servicios sociales y, en particular, desde las unidades de atención primaria, a las personas interesadas en el acceso a la renta garantizada acerca de la necesidad de solicitar previamente el ingreso mínimo vital, de tal modo que se eviten, en todo lo posible, denegaciones basadas en esa omisión.
Asimismo, se recomienda que, cuando se presenten solicitudes de la renta garantizada, se compruebe con la máxima celeridad, en la fase inicial del procedimiento, si la persona interesada ha solicitado el ingreso mínimo vital, con vistas a facilitar que pueda, en su caso, reconducir el acceso a las citadas prestaciones sin demora.
Y, en todo caso, se recuerda el deber legal de observar los plazos legalmente establecidos, incluidos los referentes a la resolución de los respectivos procedimientos, con vistas a favorecer el reconocimiento de las prestaciones con prontitud a quienes puedan necesitarlas.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo que se impulsen medidas que refuercen la información que se ofrece desde el sistema de servicios sociales y, en particular, desde las unidades de atención de primaria, a las personas interesadas en el acceso a la renta garantizada acerca de la necesidad de solicitar previamente el ingreso mínimo vital, de tal modo que se eviten, en todo lo posible, denegaciones basadas en esa omisión.
b) Recomendar que, cuando se presenten solicitudes de la renta garantizada, se compruebe con la máxima celeridad, en la fase inicial del procedimiento, si la persona interesada ha solicitado el ingreso mínimo vital, con vistas a facilitar que pueda, en su caso, reconducir el acceso a las citadas prestaciones sin demora.
c) Recordar el deber legal de observar los plazos máximos de resolución de los procedimientos de reconocimiento de la renta garantizada y del ingreso mínimo vital, con vistas a favorecer el reconocimiento de las prestaciones con prontitud a quienes puedan necesitarlas.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2026 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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