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Trafikoa eta bide-segurtasuna
Gaia: El criterio seguido por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña en los casos de denuncias de tráfico en que, por parte de los agentes, no se detiene el vehículo e identifica al conductor responsable
Alcalde Pamplona/Iruña
Excmo. Señor Alcalde:
1. El 7 de febrero de 2022 esta institución recibió una consulta relativa al criterio seguido por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña en los casos de denuncias de tráfico en que, por parte de los agentes, no se detiene el vehículo e identifica al conductor responsable.
En dicha consulta se indicaba que:
a) Las denuncias son dirigidas al propietario titular del vehículo, considerándole el Ayuntamiento “denunciado”, a pesar de no habérsele identificado como conductor infractor.
b) En caso de que el propietario notificado no identifique al conductor infractor, se viene a presumir que el propietario titular del vehículo es quién conducía en el momento de cometerse la infracción.
2. A fin de aclarar la cuestión suscitada, esta institución inició una actuación de oficio y se dirigió Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara al respecto.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“En relación con el escrito del Defensor del Pueblo solicitando información sobre el criterio seguido en los casos de denuncias de infracciones de tráfico, en que, por parte de los agentes, no se detiene el vehículo e identifica al conductor responsable, que, además, con frecuencia, llevan aparejada la pérdida de puntos en el permiso de conducción, se informa que el Ayuntamiento actúa conforme lo recogido en la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, de la cual el Defensor transcribe su artículo 82, es decir, la responsabilidad de las infracciones, en el caso de que no se haya identificado al conductor, recae sobre el titular o el conductor habitual, salvo que acredite que era otro el conductor.
Las denuncias por infracciones de tráfico deben notificarse en el acto al infractor (art. 89.1 Ley de Tráfico), salvo en los casos previstos en el art. 89.2 de la citada Ley de Tráfico, pudiendo en ese caso notificarse con posterioridad.
La denuncia se notifica con posterioridad al titular del vehículo, al arrendatario a largo plazo o al conductor habitual, en su caso, conteniendo dicha notificación lo establecido en el art. 93 de la Ley de Tráfico, como lo es el requerimiento contenido en apartado 1, párrafo segundo de dicho art. 93 de que, en caso de no ser el responsable de la infracción denunciada tiene un plazo de veinte días naturales para identificar al conductor responsable de la infracción contra el que se dirigirá el procedimiento sancionador.
Si la persona que recibe la notificación identifica en el plazo establecido al conductor responsable de la infracción se dirige el procedimiento sancionador contra ella, si no se identifica a ninguna persona se mantiene la incoación del expediente sancionador ya que, tácitamente, está reconociendo su responsabilidad, sin perjuicio del resultado final de la tramitación del expediente sancionador”.
3. A la vista del informe, cabe concluir que cuando se denuncia una infracción del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en relación con la cual no se ha detenido al vehículo e identificado al conductor, el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña:
a) Notifica la denuncia al titular del vehículo para que, en el plazo de 20 días naturales, identifique a la persona que conducía el vehículo en el momento de cometerse la infracción.
b) Presupone que, si no se facilita la identidad de la persona que conducía en ese plazo de 20 días naturales, el titular admite tácitamente su responsabilidad.
4. En cuanto manifestación del ius puniendi, la facultad sancionadora de las Administraciones debe en todo momento respetar los principios y garantías constitucional y legalmente reconocidos.
En el ámbito de los principios, resultan fundamentales el principio de legalidad y de responsabilidad.
El principio de legalidad, en su proyección en materia sancionadora, tiene su reconocimiento en el artículo 25.1 de la Constitución Española: “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.
De acuerdo con las máximas de nulla poena sine lege, nulla poena sine crimine, nullum crimen sine poena legali, los artículos 25, 26 y 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, desarrollan el principio de legalidad en el procedimiento administrativo sancionador, disponiendo lo siguiente:
“Artículo 25: Principio de legalidad
1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.
3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.
4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.
Artículo 26: Irretroactividad:
1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.
Artículo 27: Principio de tipicidad:
1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
Por otro lado, el principio de responsabilidad guarda relación con los principios de legalidad y de culpabilidad, en la medida en que, salvo cuando concurra algún supuesto expresamente previsto en la ley, la persona responsable de los hechos constitutivos de infracción será únicamente el autor de los mismos. Así, el artículo 28 de la Ley 40/2015 dispone:
“1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.
2. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.
4. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas”.
En el ámbito de las garantías constitucionales, el artículo 24.2 de la Constitución dispone que todas las personas “tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia”.
En relación con estas garantías, el Tribunal Constitucional ha establecido que son aplicables al procedimiento administrativo sancionador: el derecho a la defensa, el derecho a ser informado de la acusación, el derecho a no autoincriminarse, el derecho a la prueba y el derecho a la presunción de inocencia (Sentencias del Tribunal Constitucional 18/1981, de 16 de junio; 7/1998, de 12 de febrero; 3/1999, de 25 de febrero; 14/1999, de 22 de febrero; 276/2000, de 16 de noviembre; 117/2002, de 19 de junio; 59/2014, de 3 de junio). En línea con esta postura, el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que:
“1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.
Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.
d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario”.
5. Respecto a la cuestión que nos ocupa, la responsabilidad dimanante de una infracción de tráfico cuando no se haya detenido el vehículo e identificado al conductor, debe tenerse en cuenta que el Real Decreto Legislativo 6/2015 dispone:
a) En su artículo 11.1.a), la obligación del titular de un vehículo de facilitar a la Administración la identidad de la persona que conducía el vehículo en el momento de cometerse la infracción.
b) En su artículo 77.j), que el incumplimiento de la obligación del artículo 11.1.a) constituye una infracción muy grave.
c) En el artículo 82, que la responsabilidad dimanante de una infracción de tráfico debe partir de la premisa de que el responsable será el autor de los hechos que son objeto de infracción. Sin perjuicio de ello, también se establece una serie de supuestos en que se atribuye la responsabilidad a un tercero respecto a dichos hechos, entre los que se encuentra la responsabilidad del conductor designado o del conductor identificado por el titular o arrendatario cuando no se haya producido la detención del coche e identificado a la persona que conducía en el momento de la infracción, distinguiendo según se haya designado o no a un conductor habitual:
1) De acuerdo con el artículo 82.c) del Real Decreto Legislativo 6/2015, cuando se haya designado un conductor habitual, la responsabilidad recaerá sobre él, salvo cuando sea capaz de acreditar que era otro el conductor o que el vehículo fue sustraído.
2) De acuerdo con el artículo 82.d) del Real Decreto Legislativo 6/2015, cuando no se haya designado un conductor habitual, la responsabilidad recaerá sobre el “conductor identificado por el titular o el arrendatario a largo plazo, de acuerdo con las obligaciones impuestas en el artículo 11”.
6. En opinión de esta institución, la interpretación que sostiene el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña del Real Decreto Legislativo 6/2015 en lo relativo a la responsabilidad del titular del vehículo en caso de no haberse detenido el vehículo e identificado al conductor infractor, no se ajusta a los principios y garantías constitucional y legalmente reconocidas, especialmente en lo referente a la presunción de inocencia y a la necesidad de interpretar la normativa sancionadora de manera estricta.
En momento alguno el artículo 82 prevé que, cuando no se haya detenido el vehículo, la falta de identificación del conductor infractor por parte del titular del vehículo suponga que éste deba ser considerado responsable respecto a los hechos objeto de denuncia potencialmente cometidos por un tercero. Como se ha expuesto, los dos supuestos que abordan la cuestión de quién es el responsable cuándo no haya detenido el vehículo e identificado al conductor infractor, literalmente prevén que el responsable será, en primer término, el conductor designado; y, en su defecto, el conductor identificado por el titular o el arrendatario conforme a la obligación prevista en el artículo 11.
Por tanto, la falta de identificación del conductor por parte del titular del vehículo podrá suponer un incumplimiento de la obligación del artículo 11.1.a) del Real Decreto Legislativo 6/2015 y ser sancionado conforme al artículo 77.j) como una infracción muy grave, pero no constituye un supuesto legalmente reconocido de traslación a un tercero diferente del autor de los hechos de la responsabilidad legal inherente a los hechos objeto de denuncia.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar que, en cuanto normativa sancionadora, el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, debe en todo momento interpretarse y aplicarse de manera respetuosa con los principios y garantías legal y constitucionalmente reconocidas, especialmente en lo relativo a la presunción de inocencia.
b) Recomendar que, cuando no se haya detenido al vehículo, la falta de identificación del conductor infractor por parte del titular del vehículo deje de ser tratada como un supuesto de asunción tácita de su responsabilidad respecto a los hechos potencialmente cometidos por un tercero.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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