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Energia eta ingurumena
Gaia: Denegación de subvenciones de inversiones energías renovables.
Industria
Vicepresidenta Primera y Consejera de Economía, Hacienda, Industria y Empleo
Señora Consejera:
Plataforma de afectados por la denegación de la Subvención 2603/2009 de Energías Renovables, mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo, por la denegación, por causa de falta de crédito presupuestario, de las solicitudes de ayudas a inversiones en energías renovables presentadas en el marco de la Resolución 2603/2009, de 11 de noviembre, de la Directora General de Empresa.
Seguidamente, me dirigí al Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo, dando cuenta de la queja presentada y solicitando que me informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido del Departamento, se señala lo siguiente:
“En relación al escrito de referencia recibido del Defensor del Pueblo, con carácter previo, es preciso señalar lo siguiente:
A la vista de la imposibilidad de adquirir nuevos compromisos de gasto en 2013 para resolver dichas solicitudes y que en 2014 las previsiones presupuestarias tampoco iban a permitir la adquisición de estos compromisos de gasto, se procedió, mediante la correspondiente resolución administrativa, a denegar estas solicitudes motivando la denegación en la carencia de los preceptivos créditos presupuestarios.
En relación a las concretas cuestiones apuntadas en la queja, se informa de lo siguiente:
En cuanto al documento presentado en el que se dice haber reunido 62 expedientes de toda Navarra, debe señalarse que en 45 casos el documento no estaba suscrito por el titular del expediente, no acreditándose tampoco la representación de quien habla firmado el escrito. Por ello se les ha requerido para que se acredite la representación en los términos establecidos legalmente.
Por último debe señalarse que a todos los escritos recibidos como consecuencia de la denegación de las ayudas se le dará el trámite que legalmente proceda y se resolverán conforme a lo que resulte ajustado a derecho”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la denegación a un grupo numeroso de ciudadanos de las subvenciones que habían solicitado para invertir en energías renovables, al amparo del marco jurídico creado por las Administraciones Públicas y, en particular, por el Gobierno de Navarra, incentivador de tales inversiones.
Estas subvenciones fueron solicitadas de conformidad con la convocatoria aprobada por Resolución 2603/2009, de 11 de noviembre, de la Directora General de Empresa, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de las ayudas a la inversión empresarial. Entre los beneficiarios de este régimen de ayudas, se encuentran, de acuerdo con la base segunda, letra b), las empresas dedicadas al aprovechamiento de las fuentes de energía renovable establecidas en la Orden Foral 195/2009, de 16 de abril, del Consejero de Innovación, Empresa y Empleo.
En la exposición de motivos de la orden foral citada, se razona lo siguiente:
“Por Orden Foral 207/2008, de 26 de junio, del Consejero de Innovación, Empresa y Empleo se determinaron las actividades de aprovechamiento de fuentes de energía renovable subvencionables en el marco de las ayudas a la inversión industrial.
A la vista de la reducida actividad que experimentan algunos sectores del campo de las energías renovables como consecuencia de los recientes cambios normativos y de la coyuntura económica actual, y con el fin de impulsar aquellas energías renovables que se consideran de mayor interés para alcanzar los objetivos energéticos establecidos en el Plan Energético de Navarra horizonte 2010 y en el Plan de Energías Renovables en España 2005-2010, se ha considerado oportuno aprobar una nueva Orden Foral.
Esta nueva Orden Foral incluye nuevas actividades de aprovechamiento de energías renovables subvencionables en el marco de las ayudas a la inversión industrial. Es el caso de las energías fotovoltaica y minieólica ubicadas en edificaciones o entornos urbanos y de la energía minihidráulica, que ha sufrido un parón en su desarrollo en Navarra en los últimos años”.
De tales actuaciones administrativas y razonamientos se colige que el Gobierno de Navarra, aun consciente de la situación de crisis económica que ya se vivía en el año 2009, y, también, del cambio normativo que se estaba produciendo en el campo de las energías renovables, confirmó su apuesta estratégica por este sector y alentó a la inversión, lo que se plasmó en la convocatoria que aquí nos ocupa.
A pesar de ello, como pone de manifiesto el expediente, un número elevado de ciudadanos o empresas que habían invertido confiados en ese compromiso público, han visto denegadas sus solicitudes de ayuda, por falta de crédito presupuestario en 2013. Ausencia de crédito que, según se colige del expediente de queja, conecta no tanto con que, en la partida inicialmente habilitada en el presupuesto anual, existiera una previsión de gasto insuficiente para atender las solicitudes habidas, sino con la decisión del Gobierno de Navarra de no ejecutar parte de ese gasto, para cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria. Esta conclusión se extrae tanto de lo expresado en la queja, como de lo informado por el Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo, que señala que, dadas las medidas arbitradas por el Gobierno de Navarra en orden a cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria no fue posible adquirir los compromisos de gasto necesarios para realizar las concesiones derivadas de dichas solicitudes
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La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, dispone que las Administraciones públicas deben respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima (artículo 3).
Estos mismos principios de actuación son resaltados y reforzados por la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que incluso eleva su valor para otorgarles la consideración de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Así, el artículo 8 de la ley foral, encuadrado en el título II, que regula esos derechos de los ciudadanos, establece que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra protegerá en todo momento la buena fe y la confianza legítima que los ciudadanos hayan depositado en la misma y en el comportamiento normal y ordinario que hasta entonces haya seguido. En todo caso, la aplicación de este principio no podrá conducir a resultados contrarios al ordenamiento jurídico
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Como se ha apuntado, el Gobierno de Navarra había diseñado un marco jurídico previo que fomentaba, incentivaba o alentaba las inversiones en energías renovables, en lo que cabe considerar una apuesta estratégica en este ámbito económico.
Además, la convocatoria a cuyo amparo se solicitaron las ayudas a que se refiere la queja fue aprobada en una coyuntura ya de crisis económica, en la que, por tanto, ya eran esperables dificultades económicas, en el ámbito público y privado. De hecho, en la exposición de motivos de la Orden Foral 195/2009, que precede a la convocatoria y a la que esta se remite en cuanto a las inversiones de aprovechamiento de las fuentes de energía renovable objeto de ayuda, se aprecia la determinación de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra de reactivar
este tipo de inversiones, ante una coyuntura que ya se apreciaba complicada y que las estaba frenando.
En tales circunstancias, muchos interesados se acogieron a este régimen de ayudas y acometieron sus inversiones, en la legítima confianza de que la Administración actuaría en consecuencia y concedería las ayudas.
En la partida presupuestaria del año 2013, inicialmente, existía un saldo (3.000.000 de euros, según se señala en el expediente) habilitado para afrontar estas ayudas. Tal habilitación estaba dotada, como es propio del conjunto del presupuesto, de rango legal, de tal forma que, con independencia de las vicisitudes propias de la aprobación presupuestaria, cabía ver también en ello un refuerzo de ese compromiso financiero de los poderes públicos de Navarra con la actividad inversora objeto de estas ayudas.
La minoración de tal partida en la fase de ejecución presupuestaria -parte de ella fue destinada a fines distintos de los inicialmente previstos, al servicio del objetivo de la estabilidad presupuestaria-, y la consiguiente falta de crédito que se generó para atender las solicitudes de ayuda que nos ocupan, supuso una actuación que, no negando su orientación a la satisfacción del interés general, cabe calificar de contradictoria con ese marco jurídico preexistente creado por el propio Gobierno de Navarra, determinando una afección negativa e individualizada en quienes habían actuado al amparo del mismo.
A pesar de que no existió un acto formal de reconocimiento y concesión de las ayudas, de lo consignado en el expediente de queja, se colige que, incluso durante el transcurso del año 2013, y hasta las fechas finales del ejercicio, en que los interesados conocieron que se les iba a denegar la subvención por falta de crédito, la Administración produjo, con mayor o menor formalidad, actuaciones (informaciones sobre el trámite de las ayudas, documentos o formularios elaborados para obtener financiación bancaria) que indujeron racionalmente a pensar en el mantenimiento de ese compromiso subvencional.
Tampoco existió en ese año 2013 ningún acto expreso de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra mediante el cual se exteriorizara ante los interesados la minoración de la partida presupuestaria. No existió ningún anuncio en tal sentido.
No niega esta institución que, como sucede con la generalidad de las subvenciones, la falta de crédito presupuestario puede determinar la denegación de las ayudas, y así se hacía constar en la convocatoria. Sin embargo, el ámbito normal o esperable de aplicación de este límite presupuestario es el propio de la consunción de la partida preexistente, por exceso de solicitantes respecto a la previsión económica habilitada al fin pretendido con las subvenciones. No tanto, como ha sucedido en este caso, una minoración de la partida existente para destinarla a un fin distinto, por más que también público. Obviamente, la estabilidad financiera o el cumplimiento del déficit no son el único fin o la única ley del ordenamiento jurídico, ni el único mandato, ni siquiera el prioritario, que han de cumplir los poderes públicos, pues España es, ante todo, un Estado social y democrático de Derecho, y puede y debe cumplir sus obligaciones internacionales sin desatender su esencia y su servicio a los ciudadanos y la confianza que estos tienen en los poderes públicos.
No cuestiona esta institución que el órgano gestor de las ayudas actuara con la finalidad de resolver de manera favorable todos los expedientes que cumplieran los requisitos exigidos en las bases, como se indica en el informe, lo que, incluso, puede ser coincidente con lo expresado en la queja en cuanto a que, aun antes del reconocimiento formal de las ayudas, finalmente no producido, se dieron actuaciones que llevaban a pensar que se concederían.
A juicio de esta institución, la decisión política que subyace en el origen de la denegación, de destinar parte de la partida al fin de estabilidad presupuestaria, sin negar, como se ha dicho, que la misma puede conectar con otras razones de interés general, quebró la confianza legítima que los solicitantes de las ayudas habían depositado en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que, como se ha reiterado, previamente, les había incentivado en su inversión, y así había venido actuando durante años.
Se produjo, de este modo, una infracción del citado principio y un resultado materialmente injusto y perjudicial para un grupo de ciudadanos o empresas, que, actuando de manera igual a otros (quienes la recibieron previamente), y conforme al mismo marco, por una razón extraordinaria en la dinámica subvencional, no vieron satisfecha la ayuda en la que legítimamente habían confiado al invertir. Inversión que, por otro lado, también les individualiza respecto al conjunto de ciudadanos o entidades que, pudiendo, en abstracto, beneficiarse de ese régimen de ayudas, no decidieron acometer las inversiones subvencionables.
El citado principio de confianza legítima, intrínseco al Estado de Derecho, constituye un límite a actuaciones públicas que pueden ser acomodadas formalmente a normas o preceptos expresos del ordenamiento, como es el caso de la denegación de subvenciones por falta de crédito presupuestario.
Por todo ello, esta institución recomienda que, tan pronto como sea posible, el Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo, bien habilitando la partida presupuestaria correspondiente, bien ampliándola, bien a través de la medida alternativa que se vea oportuna, adopte las medidas precisas para conceder la ayuda a aquellos solicitantes que, habiendo acometido las inversiones en energías renovables contempladas en la convocatoria y cumpliendo los requisitos previstos en esta para ser beneficiarios, han visto denegadas sus solicitudes por el recorte del crédito presupuestario habilitado en la partida de 2013.
Esta institución considera que esta medida que se recomienda es plenamente conforme con el ordenamiento jurídico, límite este que, en relación con la operatividad del principio de confianza legítima, es el previsto legalmente.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo, que adopte las medidas oportunas para conceder la ayuda correspondiente a aquellos solicitantes de las subvenciones previstas en la Resolución 2603/2009, de 11 de noviembre, de la Directora General de Empresa, que, habiendo acometido las inversiones en energías renovables contempladas en la convocatoria y cumpliendo los requisitos previstos en ella para ser beneficiarios, han visto denegadas sus solicitudes por la reducción sobrevenida del crédito presupuestario habilitado y preexistente en 2013.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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