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Función Pública
Gaia: Disconformidad de cuidadores educativos por tener que realizar funciones sanitarias.
ANTECEDENTES
El día 13 de diciembre de 2010, se presentó un escrito de queja por parte de don [?], en representación de un grupo formado por dieciocho Cuidadores al servicio del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, que versaba sobre la realización de ciertas funciones sanitarias que desempeñan algunos de ellos, en los centros escolares en los que prestan sus servicios.
Exponían que una Cuidadora de un centro escolar, funcionaria al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, tiene encomendada la función de realizar el control de glucemia de un niño de seis años que padece diabetes, así como de administrarle, según el resultado de dichas pruebas, insulina por vía subcutánea.
La citada funcionaria presentó un escrito ante el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, exponiendo que los cuidados que presta a este niño son tareas propias del personal de enfermería y que, por tanto, exceden del nivel de responsabilidad que puede exigirse a un cuidador, funcionario de nivel D. Dicho escrito fue contestado por Resolución 2647/2010, de 27 de septiembre, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, en la que se establecía que las funciones que deben realizar los cuidadores de los centros escolares están contenidas en las Instrucciones para la actuación de cuidadores en el curso 2010/2011
. Entre estas funciones se encuentra la de ayudar al alumno en el aprendizaje de la toma de medicación (para el logro de su autonomía personal), previo asesoramiento del Centro de Salud y con autorización firmada por la familia
, por lo que el Departamento de Educación considera que la realización de los controles de glucemia y la administración de insulina por vía subcutánea están dentro de las funciones que debe realizar el personal cuidador de centros escolares.
Los autores de la queja consideran que inyectar un medicamento no puede entenderse incluido en la función de ayudar al alumno en el aprendizaje de la toma de la medicación.
Asimismo, referían que el caso de este niño no es aislado, puesto que existen muchos alumnos con este problema o similares, en los diferentes colegios de Navarra. Concretamente, hacían mención al caso de un menor que sufre ataques epilépticos, y al que la cuidadora educativa ha de suministrarle oxígeno, mediante una máquina, con los parámetros que le comunica la madre del alumno, dependiendo del nivel de saturación en que se encuentre. Consideraban, que, tanto en este caso, como en el del niño que padece diabetes, cualquier error en la decisión adoptada por la cuidadora puede suponer un riesgo vital para los niños.
Manifestaban que, en el ámbito hospitalario, este tipo de funciones recaen sobre el personal de enfermería, personal con formación sanitaria universitaria de nivel B, quedando excluidos de estas funciones los auxiliares de clínica, a pesar de poseer formación sanitaria, por lo que, a juicio de los promotores de la queja, la aplicación de este tipo de actuaciones tienen una especial relevancia en el ámbito sanitario.
Afirmaban los interesados, que los cuidadores de educación carecen de conocimientos, capacitación o formación sanitaria, ya que la única titulación que se les exige, para acceder a este puesto de trabajo, es la antigua EGB o equivalente. Además, consideraban que su perfil ha sido siempre el asistencial-educativo y no el sanitario, por lo que no se sienten capacitados para asumir este tipo de funciones.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó la emisión de un informe al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra.
Con fecha 2 de febrero de 2011, se recibió el informe solicitado al Departamento de Educación.
La figura del cuidador, en el ámbito de los centros de educación especial y centros ordinarios que escolaricen alumnos con necesidades educativas especiales, constituye un recurso (según afirma la Administración, temporal) de apoyo a los centros educativos, cuya misión es la atención del alumnado con necesidades educativas especiales permanentes, asociadas a condiciones personales de discapacidad. Los cuidadores prestan servicios complementarios de asistencia y ayuda a los alumnos con discapacidad, cuyo objetivo es facilitarles el desarrollo de su autonomía personal y el acceso al currículum.
Las funciones de estos profesionales se desarrollan en diferentes ámbitos, siendo uno de ellos la atención directa al alumnado. En concreto, dichas funciones están contenidas en las Instrucciones para la actuación de cuidadores en el curso 2010/2011
, dictadas por la Sección de Necesidades Educativas Especiales del Departamento de Educación, y consisten, entre otras, en guiar al alumno en la realización de las actividades de cuidado, vestido e higiene; en la adquisición de hábitos alimentarios, realización de actividades dirigidas a la adquisición de técnicas de orientación, movilidad y habilidades en la vida diaria; ayuda dentro del aula para facilitar a los alumnos el acceso a las actividades que presentan especial dificultad, así como en la integración social del alumnado dentro del contexto educativo. Además, se establece la función de ayudar al alumno en el aprendizaje
de la toma de medicación
, para el logro de su autonomía personal, previo asesoramiento del centro de salud y con autorización firmada de la familia.
Por tanto, las funciones que desarrollan los cuidadores son de carácter asistencial-educativo.
El Departamento de Educación, en su informe, entiende que la función de ayudar al alumno en el aprendizaje de la toma de medicamentos
comprende, además de las labores de aprendizaje, la administración del medicamento hasta que el alumno tenga la autonomía y las destrezas suficientes para poder hacerlo por su cuenta. En concreto, considera que la realización de los controles de glucemia y la administración de insulina por vía subcutánea entran dentro de las funciones que debe realizar el personal cuidador de los centros escolares.
Esta Institución no comparte esta interpretación tan amplia. El hecho de inyectar un medicamento o de suministrar oxígeno mediante una máquina, según determinados parámetros, no puede considerarse una función de aprendizaje en la toma de medicamentos, sino que supone la intervención directa por parte del cuidador, que, aun pudiendo no considerarse técnicamente compleja, sí tiene un componente técnico-sanitario y no asistencial-educativo.
En estos casos, la función que se exige al cuidador no es la de enseñar
al alumno acerca del modo en que ha de tomar la medicación que le corresponde, sino que se le exige que sea el mismo quien tome la decisión de medicar o no al menor, las cantidades a suministrar y, acto seguido, si lo evalúa necesario, proceda a inyectar la dosis necesaria. Todos estos actos, que la Administración le exige, prácticos y concretos, exceden y se alejan de la función de apoyo encomendada a estos profesionales de ayudar
al alumno en el aprendizaje
de la toma de medicamentos
. Es decir, donde las instrucciones de las funciones especifican que se ayude al alumno en el aprendizaje de la toma de medicamentos, se lee algo tan distinto como que se administre al niño el medicamento necesario.
Tales actos de aplicación per se
que se demandan están directamente relacionados con el derecho a la protección de la salud, reconocido en el artículo 43 de la Constitución, así como con el derecho a una asistencia sanitaria de calidad, establecido en el artículo 18 de la Ley Foral 17/2010, de 8 de noviembre, de derechos y deberes de las personas en materia de salud.
La cuestión relevante, objeto de análisis, es, fundamentalmente, la preocupación que manifiestan los autores de la queja por no poseer los conocimientos adecuados para poder atender correctamente a los niños con ciertas enfermedades, tales como la diabetes u otras que se consideren atendibles.
Las características que presentan los menores que padecen estas enfermedades y el especial cuidado que requieren, precisa que las personas que los atiendan posean la formación específica necesaria. Dicha formación, según indica la Administración en su informe, se facilita al cuidador que atiende al alumnado con estas necesidades.
Sin embargo, los autores de la queja no se consideran suficientemente cualificados para la realización de estas funciones. En cualquier caso, del análisis realizado se desprende que la formación específica que se les proporciona puede resultar insuficiente en algunos casos al objeto de que desarrollen ese tipo de funciones con la seguridad requerida al caso concreto que les toque atender. En consecuencia, esta situación puede suponer, por una insuficiente capacitación, un riesgo para la salud de los niños y niñas que, por su enfermedad, precisan de estos cuidados especiales.
A juicio de esta Institución, casos como los que se nos describen de suministro de insulina a niños con diabetes o de suministro de oxígeno a niños con ataques epilépticos, no pueden interpretarse como una función de apoyo al (auto) aprendizaje. El bien superior a proteger, que es el niño y su salud, o lo que es lo mismo, su integridad física, exigen, de entrada, una claridad de funciones en el cuidador, y por otro lado, el desempeño de las funciones necesarias por personal con acreditada capacidad técnica y conocimientos sanitarios suficientes.
Precisamente, respecto de la clasificación de funciones, esta Institución, en su Resolución 113/2010, de 30 de junio, analizó la formación técnica que deben tener los cuidadores. Allí se acordó que la Ley Orgánica de Educación contempla una previsión específica acerca de la cualificación del personal que atienda a los alumnos con necesidades educativas especiales, estableciendo, en concreto, su artículo 72.1, que las Administraciones educativas dispondrán, para atender a dichos alumnos, de profesionales cualificados.
Se razonó en la Resolución que, en ese mandato normativo, subyace la constatación de que las especiales características que presentan los menores con necesidades educativas especiales y la particular atención que requieren, demandan que las personas que las atiendan cuenten con la debida cualificación.
Y, desde esa constatación, la Institución estimó aconsejable, y así se sugirió, que el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, competente en materia de función pública, realizase un estudio del contenido funcional del puesto de trabajo de Cuidador, a los efectos de determinar si ha de exigirse para el acceso al mismo una formación más específica que la actualmente considerada idónea (el Graduado Escolar), sin que ello prejuzgue el nivel de encuadramiento del puesto de trabajo; sugerencia que fue aceptada por dicho Departamento.
Respecto al desempeño de las funciones de cuidado del niño en lo que atañe a su salud, cuidado que ha de ser fiable, concreto y práctico, esta Institución considera que la responsabilidad que este cuidado conlleva no debiera encomendarse a personal con un título de exigencia para su ingreso equivalente a EGB (o, en su día, bachiller elemental o graduado escolar), ni con un nivel D de encuadramiento en la función pública, sino a cuidadores con un título formativo de mejor cualificación y acreditativo del suficiente conocimiento teórico y práctico que garantice los derechos constitucionales del niño sujeto a su cuidado. Insistimos en que a ello se llega en atención a la necesaria protección del niño y de su salud que se debe brindar por parte de la Administración responsable de su cuidado en tanto permanezca en su ámbito, y no tanto por razones de carácter laboral.
De ahí que debamos postular ante la Administración que quienes se encarguen de este cuidado hayan de tener la suficiente preparación, cualificación y conocimiento para prestar estas funciones de atención especial de niños con enfermedades o necesidades derivadas de su salud, con fiabilidad y seguridad para el niño o la niña. Por ello, debemos recomendar al Departamento de Educación que adopte las medidas pertinentes para la atención de los niños con enfermedades que requieran un cuidado o apoyo especial por personal suficientemente cualificado para ello.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
Recomendar al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra que adopte las medidas que considere pertinentes para que los alumnos que padecen enfermedades que precisen una asistencia o cuidado especial, sean atendidos por personal cualificado y con los suficientes conocimientos teóricos y prácticos.
Recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, que acelere lo más posible la realización del estudio de las funciones del puesto de trabajo de Cuidador, al efecto de determinar si, en próximas convocatorias de ingreso o, en su caso, provisión, ha de exigirse una titulación más específica que la actualmente considerada idónea, a la vista de las distintas necesidades y supuestos que se vienen planteando, tanto para los puestos de trabajo de cuidado de menores, como de los de cuidado de mayores, personas discapacitadas u otras personas que necesiten un tipo de atención especial.
Conceder un plazo de dos meses a los Departamentos de Presidencia, Justicia e Interior, y de Educación del Gobierno de Navarra, para que informen sobre la aceptación de esta sugerencia y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estimen para no aceptarla, en los términos previstos en el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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