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Ogasuna
Gaia: Los diferentes importes en concepto de contribución territorial y del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras según el sujeto pasivo de los mismos esté o no empadronado en Zúñiga.
Alcalde de Zúñiga
Señor Alcalde:
1. El 12, 13 y 20 de diciembre de 2022 esta institución recibió cuatro escritos de diferentes personas, en los cuales formulaban sendas quejas frente al Ayuntamiento de Zúñiga, por la fijación de distintos tipos de gravamen para la contribución urbana y rústica por razón del empadronamiento y para el ICIO según el carácter de vivienda habitual.
En dichos escritos, se exponía que:
a) El 29 de octubre de 2021, el pleno del Ayuntamiento acordó fijar los siguientes tipos impositivos para el 2022:
1) Para la contribución rústica y urbana del 0,40.
2) Para el Impuesto de construcciones, obras y servicios (ICIO):
“–Un 4% sobre el presupuesto de ejecución material para las obras de nuevas o rehabilitación de la primera vivienda que no sean residencia habitual y permanente de su titular.
–Un 3% sobre el presupuesto de ejecución material para las obras de nuevas o de rehabilitación de primera vivienda que sean residencia habitual y permanente de su titular.
–Un 5% del presupuesto de ejecución material para las obras de implantación de actividades industriales y agrarias”.
b) En el caso de la contribución rústica y urbana, el tipo aplicable en el año anterior era de 0,14.
c) Paralelamente, el Ayuntamiento habría aprobado una ayuda a la cual únicamente pueden optar los vecinos empadronados en el municipio que tiene por objeto que estos paguen un 63 por 100 menos en concepto de contribución rústica y urbana, lo cual consideran discriminatorio.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Zúñiga, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“• Los tipos impositivos correspondientes al tipo de gravamen para la contribución rústica y urbana son los mismos para todas las personas que cuentan con bienes inmuebles en propiedad en el municipio de Zúñiga.
• La aplicación de los citados tipos se ha implementado en virtud de los procedimientos legales establecidos y respetando en todo caso la normativa vigente, incluyendo los pertinentes trámites de información pública, habiéndose publicado su aprobación definitiva en el Boletín Oficial de Navarra con fecha 30 de noviembre de 2021.
• El tipo de gravamen establecido para la contribución rústica y urbana se ajusta a los límites que impone el artículo 139 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales de Navarra, situándose incluso un 20 % por debajo del tipo máximo establecido en la citada normativa.
• El municipio de Zúñiga cuenta con una Ordenanza municipal reguladora de las ayudas para el abono de la contribución urbana y rústica que ha seguido de igual manera los procedimientos legales establecidos para su válida aplicación, incluyendo los pertinentes trámites de información pública, habiendo sido publicada su aprobación definitiva con fecha 30 de noviembre de 2021 y cuyas bases exponen los requisitos objetivos de su ámbito de aplicación.
• De igual manera, la aplicación de los tipos impositivos correspondientes al tipo de gravamen para el impuesto de construcciones, obras y servicios se ha implementado en virtud de los procedimientos legales establecidos y respetando en todo caso la normativa vigente, incluyendo los pertinentes trámites de información pública, habiéndose publicado su aprobación definitiva en el Boletín Oficial de Navarra con fecha 30 de noviembre de 2021.
• El tipo de gravamen establecido para para el impuesto de construcciones, obras y servicios se ajusta a los límites que impone el artículo 170 de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de haciendas locales de Navarra, situándose incluso un 20 y 40 % por debajo del tipo máximo establecido en la citada normativa.
• Además de la vertiente legalista-formalista de cumplimento del procedimiento para la aplicación de las normativas citadas, en la cual y como decimos anteriormente y S.E.U.O se ha dado estricto cumplimiento de todas y cada una de las formalidades legales establecidas para cada procedimiento, existe otra vertiente material en esta cuestión que implica a la potestad del Pleno del Ayuntamiento de Zúñiga de diseñar y establecer sus políticas, incluso las tributarias en el sentido que estime conveniente. La normativa vigente otorga la potestad y la responsabilidad a los componentes de la Corporación Municipal de diseñar e implementar las normas que consideren adecuadas y favorecedoras de las políticas municipales que protejan el interés general y con las cuales han adquirido un compromiso de cumplimiento para con sus convecinos y convecinas. En relación a esta última vertiente, estimamos también como dentro del marco legal vigente todas y cada una de las actuaciones enmarcadas en los procedimientos objeto de queja. Actuaciones todas ellas fruto de los debates, acuerdos y consensos adoptados en el seno de Pleno Municipal.
• Esta Corporación considera que, si bien es comprensible el malestar individual de determinados ciudadanos que puede generar el resultado de las políticas aplicadas en el desarrollo de sus funciones, el criterio de la protección del interés general debe prevalecer”.
3. Como ha quedado reflejado, las quejas tienen por objeto el pago efectivo de diferentes importes en concepto de contribución territorial y del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras según el sujeto pasivo de los mismos esté o no empadronado en Zúñiga.
4. El artículo 9.3 de la Constitución establece que “La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos” (énfasis añadido).
El artículo 14, por su parte, establece que los “españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” (énfasis añadido).
En el ámbito tributario, por su parte, el artículo 33.1 de la Constitución insiste en la igualdad, al disponer que todos “contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio” (énfasis añadido). Asimismo, en el apartado 3 del mismo artículo reconoce el principio de reserva de ley, al prever que sólo “podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley” (énfasis añadido).
Establecidas estas bases, es preciso analizar si, en relación con la contribución territorial y el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, el Ayuntamiento estaría vulnerando estos preceptos.
5. La configuración legal de la contribución territorial se establece en el capítulo II del título II de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra.
Definido como un “tributo directo de carácter real que grave el valor de los bienes inmuebles” (artículo 133), en relación con la contribución territorial se establece:
a) Como hecho imponible la titularidad de una serie de derechos sobre bienes inmuebles, entre ellos el de propiedad [artículo 134.1.d];
b) Como sujetos pasivos de la exacción las personas físicas y jurídicas y las entidades a las que se refiere el artículo 25 de la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria, que ostenten la titularidad de alguno de los derechos que constitutivos del hecho imponible (artículo 137.1) en el momento en que se produzca el devengo del impuesto (artículo 137.2);
c) Como base imponible, el valor catastral de los bienes inmuebles (artículo 138.1); y,
d) En el artículo 140 las siguientes bonificaciones:
“1. Gozarán de una bonificación del 90 por 100 en la cuota del impuesto los inmuebles que constituyan el objeto de la actividad de las empresas de urbanización, construcción y promoción inmobiliaria y no figuren entre los bienes de su inmovilizado.
Los acuerdos relativos a los beneficios previstos en el párrafo anterior serán adoptados, por las entidades locales, a instancia de parte.
2. El plazo de disfrute de la bonificación comprenderá el tiempo de urbanización o de construcción y un año más a partir del año de terminación de las obras.
3. En todo caso, el plazo de disfrute a que se refiere el apartado anterior no podrá exceder de tres años a partir de la fecha del inicio de las obras de urbanización y construcción.
4. Las ordenanzas fiscales podrán regular una bonificación de hasta el 90 por ciento de la cuota del impuesto, cuando se trate de la vivienda que constituya el domicilio habitual de los sujetos pasivos que ostenten la condición de titulares de familia numerosa o de familia monoparental o en situación de monoparentalidad.
Las entidades locales, dentro de su autonomía municipal, podrán asimilar esta bonificación a contribuyentes con pensiones no contributivas, perceptores de Renta Garantizada o de Ingreso Mínimo Vital.
Esta bonificación estará sujeta a que las rentas del sujeto pasivo, excluidas las exentas, no superen cuatro veces el Salario Mínimo Interprofesional, pudiendo contemplar cada entidad local diferentes tramos en función de la renta hasta el máximo del 90 por ciento.
La aplicación de esta bonificación estará condicionada a que no haya transcurrido un plazo máximo de cinco años desde la aprobación o desde la última revisión de la Ponencia de Valoración total del municipio.
La regulación de los restantes aspectos sustantivos y formales de la bonificación se regulará mediante ordenanza fiscal Nota de Vigencia.
5. Las ordenanzas fiscales podrán regular una bonificación de hasta el 50 por ciento de la cuota íntegra del impuesto para los bienes inmuebles en los que se hayan instalado sistemas para el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía solar o de otras energías renovables.
Esta bonificación estará sujeta a que las rentas del sujeto pasivo, excluidas las exentas, no superen cuatro veces el Salario Mínimo Interprofesional, pudiendo contemplar cada entidad local diferentes tramos en función de la renta hasta el máximo del 90 por ciento.
La aplicación de esta bonificación estará condicionada a que las instalaciones para producción de calor incluyan colectores que dispongan de la correspondiente homologación por la administración competente.
La regulación de los restantes aspectos sustantivos y formales de la bonificación se regulará mediante ordenanza fiscal”.
A la vista de esta regulación, cabe concluir que el empadronamiento en el municipio no es un elemento que pueda influir en la determinación de la cuantía que, en concepto de la contribución territorial, el sujeto pasivo debe abonar, pues aquélla viene vinculada al valor del bien inmueble sobre el que sujeto pasivo ostenta alguno de los derechos enumerados en el artículo 134.1.
A este respecto, el Ayuntamiento viene a distinguir en su informe entre: por un lado, el tipo impositivo de la contribución territorial, que es el mismo para todos los sujetos pasivos independientemente de si están o no empadronados en el municipio; y, por otro lado, la ayuda que el Ayuntamiento ha establecido para el abono de la contribución urbana y rústica.
En relación con la denominada “Ayuda para el abono de la contribución urbana y rústica” cabe destacar que, según la ordenanza que la regula, tiene por objeto “la promoción del incremento de población mediante al apoyo a sufragar los impuestos de contribución urbana y rústica” (artículo 1). A tal fin, la Ordenanza establece que:
a) Únicamente podrán beneficiarse de la ayuda los “propietarios de viviendas cuya vivienda cuenta con, al menos, una persona empadrona” (artículo 3);
b) La ayuda consistirá en una subvención equivalente al 63 por 100 de la cantidad que corresponda abonar en concepto de contribución por los bienes inmuebles que cuenten con, al menos, con una persona empadronada (artículo 4);
c) La percepción de la ayuda no irá condicionada a su solicitud, sino que ésta se liquidará de oficio por el Ayuntamiento “una vez calculado el importe que corresponde abonar en la anualidad correspondiente a cada propietario en concepto de contribución” (artículo 7).
En opinión de esta institución, tal y como viene configurada en la ordenanza, la denominada “Ayuda” no es sino una bonificación mediante la cual los propietarios de inmuebles ubicados en Zúñiga que tengan una persona empadronada en los mismos van a pasar de pagar el tipo del 0,40 a pagar un 37 por 100 de éste, es decir, el 0,14, el tipo que venía rigiendo con carácter previo a la modificación aprobada en el pleno del 29 de octubre de 2021. Esta conclusión se desprende fundamentalmente de dos elementos: por un lado, la falta de progresividad de la ayuda y de ponderación de las condiciones económicas y familiares para poder optar a la misma; y, por otro lado, la liquidación de oficio.
Tratándose de una subvención destinada a ayudar a sujetos pasivos de la contribución territorial a hacer frente a ésta, sería esperable que, además de contar con una graduación, la “Ayuda” se vinculase a las condiciones económicas y familiares del potencial beneficiario; sin embargo, la “Ayuda”, en la cual se reconoce un único porcentaje del 63 por 100, únicamente tiene en cuenta para su concesión que el beneficiario sea propietario de un inmueble ubicado en Zúñiga y que en el inmueble esté empadronada una persona. Siendo así, por ejemplo, tendría derecho a la “Ayuda” y en el mismo porcentaje tanto el mileurista como el multimillonario, o tanto la familia numerosa como la que no lo es.
Asimismo, de una ayuda también sería esperable que su concesión fuera precedida de una solicitud por parte del interesado en beneficiarse de ella; sin embargo, la “Ayuda” se concede de oficio por el Ayuntamiento y, tal y como se desprende del artículo 7 de la ordenanza, se liquida al mismo tiempo que se liquida la contribución territorial correspondiente a cada propietario de bienes inmuebles ubicados en Zúñiga que tengan una persona empadronada en los mismos.
Siendo realmente, en opinión de esta institución, una bonificación y no estando ésta entre las permitidas por el artículo 140 de la Ley Foral 2/1995, la argumentación del Ayuntamiento conforme a la cual debe distinguirse entre el tipo impositivo de la contribución territorial y la “Ayuda”, además de artificioso, ya que pretende deslindar el tipo de una exacción de la bonificación aplicable a ésta, tiene por objeto dar apariencia de legalidad a aquello mediante lo que se busca obtener un resultado ilícito: la aplicación efectiva de un tipo distinto según el empadronamiento o no en el municipio, lo que no solamente contraviene la Ley Foral 2/1995, sino también los artículos 9.3, 14 y 31 de la Constitución.
6. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), por su parte, se regula en el capítulo V del título II de la Ley Foral 2/1995. De esta regulación interesa traer a colación:
a) El artículo 167, que prevé que el ICIO es un “tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia, el informe sobre su concesión” o la actividad de control corresponda al Ayuntamiento.
b) El artículo 169.1, que establece que serán principalmente sujetos pasivos del ICIO “las personas físicas, personas jurídicas o entidades del artículo 25 de la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria, que sean dueños de la construcción, instalación u obra, sean o no propietarios del inmueble sobre el que se realice aquella”.
c) El artículo 170, que establece lo siguiente:
“1. La base imponible del impuesto está constituida por el coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra (…).
2. La cuota de este impuesto será el resultado de aplicar a la base imponible el tipo de gravamen.
3. El tipo de gravamen estará entre el 2 y el 5 por 100, correspondiendo al Pleno del Ayuntamiento fijar el tipo dentro de dicha banda.
4. El impuesto se devenga en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra, aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia” (énfasis añadido).
En relación con el ICIO, el pleno del Ayuntamiento de Zúñiga el 29 de octubre de 2021 acordó lo siguiente:
“–Un 4% sobre el presupuesto de ejecución material para las obras de nuevas o rehabilitación de la primera vivienda que no sean residencia habitual y permanente de su titular.
–Un 3% sobre el presupuesto de ejecución material para las obras de nuevas o de rehabilitación de primera vivienda que sean residencia habitual y permanente de su titular.
–Un 5% del presupuesto de ejecución material para las obras de implantación de actividades industriales y agrarias” (énfasis añadido).
Por tanto, a diferencia de lo ocurrido con la Contribución Territorial, en el caso del ICIO, la Entidad local opta por establecer diferentes tipos impositivos según la actuación objeto de gravamen se realice sobre una vivienda que sea o no residencia habitual de su titular.
En opinión de esta institución, en momento alguno la Ley Foral 2/1995 faculta a una Entidad local a establecer más de un tipo, sino que expresa y reiteradamente incide en que existirá un único tipo. Así, el artículo 170 no dispone que la cuota será el resultado de aplicar los tipos aprobados por el Pleno del Ayuntamiento a la base imponible, sino que establece que la “cuota de este impuesto será el resultado de aplicar a la base imponible el tipo de gravamen” (apartado 2), el cual se fijará por el Pleno del Ayuntamiento, debiendo estar entre el 2 y el 5 por 100 (apartado 3).
Siendo así, la distinción de tipos diferentes según la obra se ejecute sobre viviendas que sean residencia habitual o no de su titular es contraria a la Ley Foral 2/1995 y a los artículos 9.3, 14 y 31 de la Constitución.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Zúñiga que, a la hora de ejercer sus competencias en materia tributaria, debe respetar los artículos 9.3, 14 y 31 de la Constitución.
b) Recomendar al Ayuntamiento de Zúñiga que, siendo contrarios a la Constitución y a la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, deje sin efecto los acuerdos en materia tributaria adoptados por el Pleno del Ayuntamiento el 29 de octubre de 2021, de tal modo que la circunstancia de la residencia en el municipio no sea relevante a efectos de la aplicación de la contribución territorial y del impuesto de construcciones, instalaciones y obras.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Zúñiga informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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