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Gaia: La salida obligatoria y la situación a la que se vieron abocados varios menores, de origen gambiano y ghanés, acogidos en el COA de Marcilla, tras ser declarados mayores de edad.
Consejera de Derechos Sociales
Consejero de Políticas Migratorias y Justicia
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señores Consejeros:
1. El 15 de junio de 2022 el Defensor del Pueblo de Navarra inició una actuación de oficio acerca de la situación de varios menores que se vieron obligados a abandonar el centro de observación y acogida de Marcilla.
La apertura de la actuación, correspondiente al primero de los expedientes arriba referenciados, se comunicó al Departamento de Derechos Sociales, al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, y al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, solicitando información al respecto. En el escrito remitido a los citados órganos administrativos se hacía constar lo siguiente:
“1. La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, en sus artículos 16 y 18, faculta a esta institución para iniciar de oficio expedientes de supervisión de las actuaciones u omisiones de las Administraciones Públicas de Navarra, en relación con el ejercicio de su misión de defensa y de mejora del nivel de protección de los derechos de los ciudadanos, y, como consecuencia de ellos, formular recordatorios de deberes legales, sugerencias o recomendaciones.
2. Recientemente, recibimos en esta institución a varios menores que se han visto obligados a abandonar el centro de observación y acogida de Marcilla (COA de Marcilla, en adelante), que acudieron acompañados de representantes de diversas asociaciones navarras que actúan en el ámbito de la atención social.
En el transcurso de la reunión, se nos vino a manifestar, en resumen, lo siguiente:
a) Los menores expulsados, de origen subsahariano, contaban al llegar al COA de Marcilla con documentación oficial de sus países de origen acreditativa de su edad.
b) Asimismo, la Policía Nacional había revisado y validado la citada documentación (al menos, en la mayoría de los casos, según se nos expresó).
c) A pesar de ello, al parecer desde el propio centro, se instó la actuación de la Fiscalía, en orden a la determinación de la edad de los menores, no dando por válida la documentación de origen y revisada por la Policía Nacional.
d) La Fiscalía contactó con los menores afectados, instando a que se realizara una videoconferencia.
Dado que algunos de los interesados no consideraban que, a través de una simple videoconferencia, pudiera determinarse su edad, se negaron a mantener tal contacto.
En ningún caso se negaron a la práctica de pruebas médicas para la determinación de la edad, incluso aunque contaban, como se ha expuesto, con documentación acreditativa de la misma y no estaban de acuerdo con que esta no fuera tenida en cuenta.
e) Por parte de la Fiscalía, sin más trámite, en los casos de negativa a la videoconferencia, se les declaró mayores de edad.
f) A la vista de la comunicación de la Fiscalía, el centro o el Departamento de Derechos Sociales, también de plano, determinaron que los menores debían dejar el COA de Marcilla, como mayores de edad.
No se articuló ni dispuso ninguna medida de protección o acompañamiento para estos casos, que compensara la expulsión sobrevenida.
g) A pesar de que se les ha considerado mayores de edad para dejar el centro, no se tiene en cuenta tal consideración para posibles prestaciones o ayudas articuladas para el citado colectivo de mayores, como pudiera ser la renta garantizada u otras prestaciones tendentes a la inclusión social.
De este modo, indicaron algunos representantes de asociaciones, se encuentran en un “limbo”, pues solo son considerados mayores de edad a determinados efectos perjudiciales (abandono del centro de menores), pero no pueden acceder a los beneficios propios de la mayoría de edad.
h) Algunas de estas personas se han visto obligadas a pernoctar en el albergue municipal de Pamplona/Iruña (que los admite durante unos pocos días), otras están en un alojamiento precario, otras se encuentran durmiendo en la calle, etcétera.
i) Las posibilidades de inclusión y acompañamiento por parte de las entidades sociales se están viendo seriamente comprometidas por causa de la situación o anomalía descrita.
j) La expulsión del centro se ha producido en un contexto de culpabilización y estigmatización a un grupo de menores. Dicho contexto se ha podido ver también favorecido por una excesiva visualización de las actuaciones de la Policía Foral en el entorno del centro y en la localidad en que se sitúa (traslados en vehículos policiales, presencia de agentes uniformados, etcétera). Aunque buena parte de tales actuaciones son desempeñadas por los agentes en funciones de protección de los menores, pueden favorecer que se genere entre la población una imagen distorsionada, de situación de conflictividad e inadaptación, que demanda intervenciones policiales constantes para garantizar la seguridad.
3. Esta institución, a la vista de lo anterior, ha creído pertinente promover una actuación de oficio acerca del asunto y solicitar al Departamento de Departamento de Derechos Sociales, al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, y al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que, en el plazo máximo de un mes, informen, en el ámbito de sus respectivas competencias, sobre la cuestión suscitada.
En particular, sin perjuicio de las demás consideraciones que se estimen pertinentes, interesa a esta institución que se informe sobre:
- Si, como se nos apuntó, la actuación sobre la determinación de la edad se instó incluso en casos en que los menores contaban con documentación de sus países de procedencia revisada por la Policía Nacional.
En los casos de las expulsiones del centro a que se alude, que se identifique quién o qué órgano administrativo ha solicitado o promovido la actuación de la Fiscalía y en base a qué criterios o parámetros objetivos.
- El protocolo o criterios seguidos en estos casos de determinación de la edad, aportando una copia de la documentación correspondiente, y señalando si se considera que ha sido seguido respecto a los expulsados del COA de Marcilla.
- Si, como también se apuntó por las entidades sociales, estas personas son consideradas mayores solo a efectos de salida del centro, pero no pueden acceder a prestaciones o ayudas sociales por ser menores.
- El protocolo policial previsto para las actuaciones en este centro o similares, respecto a la uniformidad de agentes y distintivos de los vehículos.
De conformidad con la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral, esta institución solicita, asimismo, la siguiente documentación al Departamento de Derechos Sociales:
- Expedientes personales que consten en el órgano administrativo o en el COA de Marcilla respecto a los menores afectados por la decisión de extinción del servicio.
En el caso de que se considere que procede la adopción de medidas para corregir o mejorar la actuación administrativa descrita, pueden asimismo comunicarse a esta institución en el mismo plazo”.
2. El 21 de julio de 2022 se recibió la respuesta del Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, en la que se expone lo siguiente:
“El Decreto Foral 266/2019, de 30 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica del Departamento de Políticas Migratorias y Justicia establece que la Dirección General de Políticas Migratorias ejercerá las funciones previstas en relación con la Acogida e integración de personas migrantes en Navarra.
Asimismo, indica que el Servicio Karibu de Acogida y Acompañamiento a Personas Migrantes, de la Dirección General de Políticas Migratorias ejercerá entre sus funciones el Diseño, planificación, puesta en marcha, seguimiento y evaluación del Plan de acogida a personas migrantes en Navarra.
Las acciones de la Dirección General de Políticas Migratorias, siendo consciente de que la atención a colectivos de alta vulnerabilidad, como son las y los jóvenes migrantes sin apoyo familiar en Navarra debe ser prioritaria, han sido:
. - Medidas puestas en marcha para jóvenes sin apoyo familiar en Navarra por parte de la Dirección General de Políticas Migratorias.
El Plan de Acogida de Personas Migrantes de Navarra 2021-2026 fue aprobado por acuerdo de Gobierno de Navarra el 29 de diciembre de 2021.
En el mismo se indican las acciones a impulsar en relación con el trabajo dirigido a jóvenes migrantes sin apoyo familiar en Navarra que aparecen en la Línea Prioritaria 5: “Creación de procesos integrales y continuados en torno a las unidades familiares, desde la infancia, adolescencia y juventud”, siendo uno de los objetivos: “Revisar y responder a las necesidades de las familias, menores y jóvenes migrantes sin apoyo familiar, en el proceso de acogida desde un enfoque integral”.
En ese objetivo se enmarca la medida” Creación y desarrollo, desde una perspectiva de género, del Programa KIDEAK para jóvenes migrantes sin apoyo familiar en Navarra.”
El programa KIDEAK se dirige a aquellos/as jóvenes migrantes con edades comprendidas entre 18 y 23 años, sin apoyo familiar en Navarra. Se trata de jóvenes que, en una parte, acceden al sistema de protección como menores, pero durante el transcurso de la intervención se comprueba que eran mayores de edad en el momento de su entrada al sistema, o cumplen la mayoría de edad al poco tiempo de entrar al mismo, no dando tiempo a finalizar los procesos de tramitación de la tutela por parte de la Administración. Estas circunstancias motivan su salida del sistema de protección dirigido a la infancia y adolescencia. A este grupo de jóvenes, identificado a través del Sistema de Protección de Menores del Gobierno de Navarra habría que sumar aquellos/as que no han llegado a nuestro sistema de protección y quienes por otras circunstancias diferentes a las señaladas han salido del mismo, pero siguen residiendo en Navarra, los cuales serían derivados al programa a través de los Servicios Sociales de Base.
El objetivo general del programa es promover el desarrollo integral de estas/os jóvenes desde metodologías basadas en el acompañamiento y la mentoría social, contemplando siempre cualquier intervención desde la perspectiva de género.
El programa incluye aprendizaje de castellano, formación laboral, mentoría social, acompañamiento profesional y atención psicológica.
Los requisitos de acceso al programa son los siguientes:
– Jóvenes entre 18 y 23 años de origen extranjero.
– No tener apoyo familiar en Navarra.
– Encontrarse en situación de especial vulnerabilidad.
– Comprometerse a participar activamente y con aprovechamiento de los servicios implementados.
– Requerir apoyo de baja intensidad, de carácter socioeducativo, para mantener o desarrollar capacidades personales para la vida autónoma en el entorno comunitario y para la incorporación social.
– Ser derivado/a por el Sistema de Protección de menores o a través de los Servicios Sociales de Base (en este último caso, residir en la Comunidad Foral de Navarra al menos con 6 meses de antelación a la fecha de presentación de la solicitud) con el informe de la unidad administrativa competente donde se acrediten las circunstancias señaladas anteriormente.
El programa Kideak se basa en el acompañamiento y la mentoría social como herramientas clave de integración. Busca favorecer los procesos de autonomía y emancipación de esta población facilitando su integración en la vida adulta a través del apoyo especializado.
Este programa tiene capacidad para 50 jóvenes, 35 plazas con alojamiento incluido y 15 plazas sin alojamiento.
Además de este servicio propio de la Dirección General de Políticas Migratorias se apoya la labor que las entidades sociales realizan en la atención a estos y estas jóvenes a través de:
En lo referente a las acciones de coordinación interdepartamental para la atención a este colectivo, estas han sido:
. - Coordinación con Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas (ANADP). Subdirección General de Familia y Menores.
Desde el inicio de legislatura en el año 2019, la Dirección General de Políticas Migratorias se incorporó a los distintos grupos de trabajo que desde la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas (ANADP) estaban establecido para la acogida de menores migrantes sin apoyo familiar en Navarra:
- Grupo de trabajo para la elaboración del Protocolo de coordinación operativa para la acogida de menores migrantes no acompañados.
- Grupo de trabajo de comunicación y sensibilización.
- Comisiones de coordinación y seguimiento de centros (Buñuel, Iturmendi, Pamplona, Marcilla)
Además, la puesta en marcha del Servicio KIDEAK en junio de 2021 impulsó el establecimiento de un procedimiento de coordinación con la Subdirección General de Familia y Menores del Departamento de Derechos Sociales del Gobierno de Navarra para la derivación desde el sistema de protección de menores de jóvenes, que, por su mayoría de edad, tuvieran que salir del mismo y pudieran ser valorados para su entrada a Kideak. Se realizó una ficha de derivación y se establecieron reuniones de coordinación que comenzaron en febrero de 2021.
Por último, las actuaciones concretas por parte de la DGPM en el caso descrito por el Defensor del Pueblo en este expediente han sido:
En la reunión se constata que se debe mejorar la comunicación y coordinación internas entre departamentos y también con las entidades sociales implicadas.
A propuesta de la DGPM nos emplazamos a mantener una reunión con las entidades sociales implicadas para revisar los hechos, aclarar las acciones y proponer mejoras.
Asistentes:
(…)
Tras revisar los hechos y aclarar actuaciones se acuerdan las acciones a realizar:
Por parte de la Dirección General de Políticas Migratorias hemos abordado esta situación en el ámbito de nuestras competencias y hemos establecido un marco de trabajo de mejora de la intervención con la población joven migrante en situación de alta vulnerabilidad en Navarra”.
3. El 9 de agosto de 2022 se recibió el informe del Departamento de Derechos Sociales, emitido en los siguientes términos:
“Existe un protocolo de coordinación operativa para la acogida de menores migrantes no acompañados (se adjunta documento como Anexo 1). En el punto 3, se recoge el procedimiento para la determinación de la edad:
Se aceptará la edad recogida en los documentos oficiales que aporte el/la menor.
Si existieran dudas razonables sobre la edad declarada por el menor, las entidades que tienen delegada la guarda lo pondrán en conocimiento de la Subdirección de Familia y Menores, y ésta lo trasladará a Policía Nacional. Policía Nacional remitirá la información a Fiscalía, quién tendrá la competencia de emitir un Requerimiento Judicial al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para que se proceda a la realización de pruebas radiológicas para la determinación de su edad ósea.
No podemos obviar la responsabilidad que tenemos en garantizar que las personas que atendemos en los recursos de acogida del sistema de protección sean efectivamente menores edad. Por este motivo, en el caso de estos muchachos, a pesar de que alguno de ellos portaba documentación a su llegada, existían serias dudas respecto a las edades ofrecidas en las entrevistas realizadas, así como en el relato de su proceso migratorio y su aspecto físico y comportamental.
En ese mismo protocolo, se recoge
Fiscalía emitirá decreto de determinación de edad, el cual será remitido a la Subdirección de Familia y Menores para su conocimiento y efectos oportunos y a la Brigada de extranjería de Policía Nacional.
Desde la Subdirección de Familia y Menores:
- Se registrará en el seguimiento del menor la realización y resultado de la prueba de determinación de edad.
- En caso de variación respecto a los registrados, modificación de datos de identificación.
- Si el decreto determinase la mayoría de edad, se procederá a la revocación de la tutela.
En el momento en que la tutela se revoca por una mayoría de edad, el joven debe abandonar de manera inmediata el recurso en el que se encuentra (centros de acogida o centros de acogimiento residencial especializado) ya que, según las licitaciones y la normativa vigente, en este tipo de centros sólo pueden atenderse a personas menores de edad.
En el caso de estos muchachos la forma de proceder, teniendo en cuenta las consideraciones recogidas en el protocolo, fue la siguiente:
- De manera individual, así como en tres sesiones informativas grupales, se les informó desde el centro de acogida, de la existencia de este protocolo con respecto a la determinación de edad. Con el fin de que entendieran cómo se iba a proceder, se contó con la figura de un mediador intercultural que tradujo y explicó el procedimiento para que pudieran también aclarar todas las dudas que pudieran surgir al respecto.
- Además de por el equipo técnico del centro y del mediador intercultural, desde la Subdirección se convocó otra reunión, para informarles nuevamente del procedimiento. En esa misma reunión, todos ellos se negaron a dar su consentimiento para realizar la prueba de determinación de edad.
- Para la solicitud de pruebas, se envió desde la Subdirección de familia y menores a Policía Nacional: informe de valoración del centro de acogida, ficha identificación MENAS y documento de no aceptación de prueba para que fuera remitido a Fiscalía.
- Una vez recibido el expediente, desde Fiscalía, de conformidad con el artículo 9 LOPJM, en comparecencia online, ofreció a todos los muchachos el derecho a ser oído y escuchado e informado acerca del procedimiento. En la mayoría de los casos, los muchachos ni si quiera quisieron atender la llamada de la Fiscalía de menores. En otros, la atendieron, pero se ratificaron en su decisión de no aceptar la prueba de determinación de edad. Sólo uno de ellos aceptó la realización de la prueba médica.
- Tras la notificación de los decretos de determinación de edad cuando estos determinan mayoría (así como en el caso de falsedad documental), se procede a dar de baja a los jóvenes en los centros de Observación y Acogida, conectándolos con los recursos comunitarios que atienden a personas adultas.
Respecto al Protocolo Policial previsto para las actuaciones en este centro o similares, respecto a la uniformidad de agentes y distintos de los vehículos, nos remitimos nuevamente al protocolo de coordinación para la acogida de menores migrantes no acompañados, donde queda recogido: Siempre que sea posible, el acompañamiento se realizará con agentes no uniformados, salvo que las circunstancias del caso y la disponibilidad de recursos no lo permitan.
Es una práctica habitual que, respecto al apoyo por parte de los cuerpos y fuerzas de seguridad del estado en las actuaciones desarrolladas por parte de la Subdirección de Familia y Menores en la atención a los niños, niñas y adolescentes en la coordinación y relación con dichos organismos, se propone la conveniencia de que sean agentes no uniformados quiénes presten su apoyo. No obstante, dicha posibilidad está condicionada a la propia disponibilidad de los agentes y a la posibilidad de planificación de las actuaciones con tiempo suficiente para poder organizar dicha atención. Añadir que, en situaciones de urgencia como las derivadas de graves conductas disruptivas como las que en ocasiones han notificado desde el centro de acogida, se entiende prioritario el criterio de atención de urgencia para evitar el riesgo sobre los propios jóvenes y sobre terceras personas.
Respecto al protocolo para la salida del centro de acogida, tal y como queda recogido en el Protocolo de Egreso de la licitación del centro (se adjunta protocolo como Anexo 2), una de las causas es la Finalización de la intervención por determinación de mayoría de edad. En todo momento se intenta, tal y como se recoge en el mencionado protocolo que “la decisión acerca del egreso se anticipe en la medida en que sea posible, con el fin de planificar las actuaciones para una conclusión adecuada”.
Todos los jóvenes fueron debidamente informados, desde el inicio y hasta la finalización del procedimiento de determinación de edad, de que puede producirse una salida inmediata del centro de acogida si el oficio o el decreto emitido otorga una mayoría de edad. También, se les ofrece la posibilidad de contactar con sus redes informales de apoyo y se les informa de los recursos comunitarios de atención a personas adultas existentes en nuestra comunidad, ya que, a todos los efectos, estas personas son consideradas adultas.
Adjuntamos (Anexo 3) los expedientes personales que constan en la Subdirección de Familia y Menores de los muchachos que han salido del sistema de protección y han estado inmersos en el procedimiento para la determinación de la edad”.
4. El 11 de agosto de 2022 se recibió el informe del Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, emitido en los siguientes términos:
“Existe un protocolo de coordinación operativa para la acogida de menores migrantes no acompañados (se adjunta documento como Anexo 1). Protocolo cuya actualización está prevista próximamente y que incluirá entre los firmantes a Policía Foral.
El objeto de este documento es la coordinación de las actuaciones necesarias para la primera acogida de los menores migrantes no acompañados que llegan a la Comunidad Foral de Navarra, así como los procedimientos administrativos necesarios para la identificación y registro que les permita el acceso a los diferentes sistemas de atención.
El protocolo establece una serie de actuaciones de distinta índole, entre otras la policial.
En cuanto a la primera acogida establece, entre otras cuestiones:
“Los/las Menores Extranjeros NO Acompañados, tras su localización, deberán ser identificados mediante una prueba de identificación rápida (IR). Para este fin contactarán con la Brigada Provincial de Policía Científica del Cuerpo Nacional de Policía, debiendo ser trasladados a sus dependencias para toma de huella o si fuera posible, enviando las huellas digitalizadas por otros cuerpos policiales a dicha Brigada para su verificación. (Se adjunta Anexo de procedimiento)
Una vez realizado este trámite de identificación, se procera de la siguiente forma:
Serán trasladados al Centro de Observación y Acogida (COA) de Marcilla, cuando no hayan sido identificados anteriormente o si lo hubieran sido como menores de edad no conste ningún antecedente sobre ellos.
Serán trasladados al COA Ilundain, cuando habiendo sido identificados como menores consten antecedentes policiales sobre ellos.
No serán trasladados a ningún centro de menores si de la identificación resultará que son mayores de edad.
Si de la identificación que se practicara al menor, éste tuviera algún tipo de señalamiento policial en vigor, se llevará a cabo la actuación policial correspondiente al señalamiento requerido.
Para preparar la acogida en el centro, los cuerpos de seguridad avisarán telefónicamente al COA Marcilla de la llegada de un/una menor. Y se establece que siempre que sea posible, el acompañamiento se realizará con agentes no uniformados, salvo que las circunstancias del caso y la disponibilidad de recursos no lo permitan”.
En cuanto al protocolo de determinación de la edad establece, entre otras cuestiones:
“Se aceptará la edad recogida en los documentos oficiales que aporte el/la menor.
Si existieran dudas razonables sobre la edad declarada por el/la menor, las entidades que tienen delegada la guarda lo pondrán en conocimiento de la Subdirección de Familia y Menores, y ésta lo trasladará a Policía Nacional. A su vez ésta, remitirá la información a Fiscalía, quién tendrá la competencia de emitir un Requerimiento Judicial al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para que se proceda a la realización de pruebas radiológicas para la determinación de su edad ósea”.
Una vez realizadas estas pruebas y emitido el pertinente informe médico, “Fiscalía emitirá decreto de determinación de edad, el cual será remitido a la Subdirección de Familia y Menores para su conocimiento y efectos oportunos y a la Brigada de extranjería de Policía Nacional.
(….)
Desde la Subdirección de Familia y Menores:
Se registrará en el seguimiento del menor la realización y resultado de la prueba de determinación de edad. En caso de variación respecto a los registrados, modificación de datos de identificación. Si el decreto determinase la mayoría de edad, la tutela decaerá de forma automática”.
En cuento al caso que nos ocupa, el departamento de Derechos Sociales ha informado que, de manera individual, así como en tres sesiones informativas grupales, se les informó desde el centro de acogida, de la existencia de este protocolo con respecto a la determinación de edad. Con el fin de que entendieran cómo se iba a proceder, se contó con la figura de un mediador intercultural que tradujo y explicó el procedimiento para que pudieran también aclarar todas las dudas que pudieran surgir al respecto.
Además de por el equipo técnico del centro y del mediador intercultural, desde la Subdirección se convocó otra reunión, para informarles nuevamente del procedimiento. En esa misma reunión, todos ellos se negaron a dar su consentimiento para realizar la prueba de determinación de edad.
Para la solicitud de pruebas, se envió desde la Subdirección de familia y menores a Policía Nacional: informe de valoración del centro de acogida, ficha identificación MENAS y documento de no aceptación de prueba para que fuera remitido a Fiscalía.
Una vez recibido el expediente, desde Fiscalía, de conformidad con el artículo 9 LOPJM, en comparecencia online, ofreció a todos los muchachos el derecho a ser oído y escuchado e informado acerca del procedimiento. En la mayoría de los casos, los muchachos ni si quiera quisieron atender la llamada de la Fiscalía de menores. En otros, la atendieron, pero se ratificaron en su decisión de no aceptar la prueba de determinación de edad. Sólo uno de ellos aceptó la realización de la prueba médica.
Tras la notificación de los decretos de determinación de edad cuando estos determinan mayoría (así como en el caso de falsedad documental), se procede a dar de baja a los jóvenes en los centros de Observación y Acogida, conectándolos con los recursos comunitarios que atienden a personas adultas.
En cuanto a la acción policial, el expediente O22/8 indica que “la expulsión del centro se ha producido en un contexto de culpabilización y estigmatización a un grupo de menores. Dicho contexto se ha podido ver también favorecido por una excesiva visualización de las actuaciones de la Policía Foral en el entorno del centro y en la localidad en que se sitúa (traslados en vehículos policiales, presencia de agentes uniformados, etcétera). Aunque buena parte de tales actuaciones son desempeñadas por los agentes en funciones de protección de los menores, pueden favorecer que se genere entre la población una imagen distorsionada, de situación de conflictividad e inadaptación, que demanda intervenciones policiales constantes para garantizar la seguridad”.
A este respecto, cabe señalar que Policía Foral acude al COA de Marcilla a solicitud de los educadores/as o responsables del mismo, ante diversos incidentes que se estuvieran produciendo: agresiones entre los menores, agresiones a personal del mismo, autolesiones, conocimiento de ilícitos ocurridos tanto dentro como fuera del recinto, etc.
Estos requerimientos habitualmente se hacen a través del Centro de Mando y Coordinación de Policía Foral, el cual desplaza a la patrulla más cercana, generalmente de Tafalla, si bien es cierto que dependiendo de la importancia del incidente se refuerza la actuación con patrullas de Policía Foral de las Comisarias de Pamplona, Tudela o Estella.
Reseñar que en estos casos se acude con vehículo/s oficiales (rotulados), uniforme de servicio y los medios materiales de dotación debido a que, en la mayoría de los casos, la solicitud del centro es urgente y en los casos más graves puede resolverse con traslados del menor o menores al Centro de Ilundain en Pamplona e incluso detenciones. Se entiende prioritario el criterio de atención de urgencia para evitar riesgos sobre los propios menores y terceras personas.
Las actuaciones y/o presencia en el Centro suele ser a demanda de los responsables del mismo en el caso de incidentes o altercados que se estuvieran produciendo, pero también para realizar acciones formativas que se imparten en el centro por parte de Policía Foral.
Resaltar que, además, tras implantar un servicio de vigilantes jurados, puntualmente las patrullas se han personado en el Centro para conocer de primera mano la situación in situ, además de recoger la información que facilitan los vigilantes.
Nuestro deber y objeto, en todo momento, es preservar la seguridad tanto de los de los propios menores tutelados como de los responsables del Centro desde la proporcionalidad y profesionalidad de las actuaciones, priorizando el necesario apoyo a la integración social de estos menores en situación de alta vulnerabilidad y desde el máximo compromiso del Gobierno de Navarra para el fomento de la convivencia”.
5. Tras la recepción de los tres informes anteriores, esta institución estimó pertinente solicitar un informe complementario al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, tendente a que se facilitara “el protocolo o criterios seguidos en estos casos de determinación de la edad, aportando una copia de la documentación correspondiente, y señalando si se considera que ha sido seguido respecto a los expulsados del COA de Marcilla”.
El 8 de septiembre de 2022 se recibió la documentación solicitada, así como el informe complementario. En el mismo, como aspectos novedosos respecto al primer informe emitido, se recoge que:
“ (….) Además, la puesta en marcha del Servicio KIDEAK en junio de 2021 impulsó el establecimiento de un procedimiento de coordinación con la Subdirección General de Familia y Menores del Departamento de Derechos Sociales del Gobierno de Navarra para la derivación desde el sistema de protección de menores de jóvenes, que, por su mayoría de edad, tuvieran que salir del mismo y pudieran ser valorados para su entrada a Kideak. Se realizó una ficha de derivación y se establecieron reuniones de coordinación que comenzaron en febrero de 2021.
A raíz de estos acontecimientos hemos revisado el sistema de derivación que se estableció desde el programa KIDEAK y se ha comprobado que no se utilizó por parte de la Subdirección de Familia y Menores en el caso de los jóvenes que refiere este expediente, por lo que procede a revisar de nuevo el sistema de coordinación y derivación establecido.
(…)
- En relación al seguimiento del protocolo de determinación de la edad:
En julio de 2021 el Gobierno de Navarra puso en marcha un Protocolo de Coordinación Operativa para la Acogida de menores migrantes no acompañados. Este Protocolo incluye la Primera Acogida, la Reseña, el protocolo de determinación de la edad, el protocolo de derecho a la atención sanitaria y la solicitud de autorización de residencia.
La Dirección General de Políticas Migratorias participa únicamente en el ámbito de la Primera Acogida, donde el protocolo indica que una vez acogida/o el/la menor en el centro de acogida se debe comunicar su llegada a la Subdirección de Familia y Menores, a Delegación del Gobierno en Navarra, a la brigada de Extranjería de Policía Nacional, al ministerio Fiscal y a la Dirección general de Políticas Migratorias.
En este punto y respecto a la comunicación que se indica el protocolo no se cumple, ya que no recibimos notificación de la acogida de estos/as menores.
Por parte de la Dirección General de Políticas Migratorias hemos abordado esta situación en el ámbito de nuestras competencias y hemos establecido un marco de trabajo de mejora de la intervención con la población joven migrante en situación de alta vulnerabilidad en Navarra”.
6. Simultáneamente a la tramitación de la actuación de oficio, la institución recibió una queja referente a este mismo asunto, presentada el 5 de julio de 2022, y correspondiente al segundo expediente de los arriba indicados.
La queja fue presentada por los colectivos Asociación Lantxotegi Elkartea, Papeles y Derechos Denontzat y SOS Racismo Navarra, y en la misma se señalaba:
“A continuación, recogemos la situación de las 8 personas que hemos detectado que han salido del COA por haber sido declarados mayores de edad:
A continuación, se detallan las vulneraciones detectadas:
1. Durante su estancia en el COA: en primer lugar, cabe señalar que el tiempo medio de estancia en el COA ha sido de en torno a 6 meses, excediendo el plazo previsto y determinado en la normativa.
No se ha iniciado el procedimiento de regularización de su situación, lo cual resulta especialmente grave en los casos en los que el menor contaba con documentación original de su país de origen.
No se ha tramitado Tarjeta Individual Sanitaria (TIS) ni se les ha empadronado, lo cual repercute de manera grave a la hora de acceso a sanidad y a recursos y servicios una vez salen del centro.
Los jóvenes manifiestan no haber recibido información actualizada ni adecuada de sus derechos jurídicos, especialmente en lo que se refiere al proceso de regularización y a los procedimientos de verificación de edad: en qué consiste el procedimiento, plazos normativa, procedimiento de recurso, etc.
2. En el momento de la salida del centro:
Los jóvenes manifiestan no haber recibido información ni derivación a los recursos de protección social existentes en Navarra, ni se ha establecido un plazo de salida. Se trata de salidas del centro inmediatas con una clara orientación a que fuesen a los albergues de personas sin hogar (Tudela y Pamplona) pero sin que hubiese contacto con los recursos.
No se les ha hecho entrega del documento de cese de Guarda/Tutela, en el que aparece un plazo de recurso, ni se les ha explicado cómo pueden recurrir dicha decisión.
En la mayoría de los casos se han hecho salidas grupales y con presencia de Policía Foral, sin permitir que los menores pudiesen aclarar sus dudas.
3. A su llegada a Pamplona ha existido una diferencia de criterio en cuanto al tiempo de estancia en el Albergue de personas sin hogar, algunos han pasado varias semanas en situación de calle. No se les ha empadronado, ni se les ha considerado como residentes, a pesar de llevar viviendo en Navarra de manera continuada una media de 6 meses, tampoco se les ha asignado Unidad de Barrio. Además, en algunos casos se condicionaba su estancia en el albergue a la realización de pruebas de edad, a pesar de contar con documentación original del país de origen. Tampoco ha habido un criterio común a la hora de derivarles a Programas como Kideak.
4. En cuanto a los procedimientos de verificación de edad:
- Entendemos que cuando existe la posibilidad de obtener documentación identificativa original del país de origen del menor, esta debe prevalecer como acreditación de la minoría de edad por lo que no debería iniciarse ningún procedimiento de verificación de edad. Cabe señalar que esta documentación (pasaporte) ha pasado un proceso de validación realizado por la Brigada de Extranjería de navarra, ya que constan retiradas cautelares del pasaporte y devolución de este.
- Las resoluciones dictadas por la Fiscalía de Menores determinan que se trata de personas mayores de edad, a pesar de no haber pruebas objetivas de ello y el menor queda en desamparo con su documentación original como menor de edad, lo que pone en riesgo sus posibilidades de acceso a los diferentes servicios y prestaciones dirigidos a las personas mayores de edad. Hablamos de derechos fundamentales como el acceso a la tarjeta sanitaria, el empadronamiento o prestaciones económicas como la Renta Garantizada.
- En al menos un caso, se ha dado por válida una documentación de otro país europeo (Italia) en el que no consta fotografía ni datos biométricos del menor, otorgándole mayor validez que a la documentación original del país de origen.
A lo largo de estos meses, hemos llevado a cabo varias reuniones con ellos, realizando un seguimiento de su situación. Hemos mantenido dos reuniones con el Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, en las que se adquirieron algunos compromisos que no llegaron a materializarse, como por ejemplo el de facilitarles los certificados de cese de guarda y/o tutela, por ello tuvimos que solicitarlos uno a uno por instancia general a la Subdirección de Familia y Menores, sin que se haya obtenido aún respuesta alguna. Estos certificados permiten conocer cuánto tiempo han permanecido bajo tutela o guarda del Gobierno de Navarra, pueden ser objeto de recurso y puede ser requisito de acceso a una regularización. Por otro lado, en estas reuniones no ha quedado claro a qué se comprometen los Departamentos para dar solución a la situación de desprotección de estos menores, ni qué mecanismos se van a establecer para que estas situaciones no se produzcan y se garanticen sus derechos, por lo que entendemos que se puede volver a dar.
Por todo ello, les trasladamos las siguientes cuestiones, para que puedan remitirlas a los Departamentos correspondientes para que puedan ser reparadas a la mayor brevedad:
1. Queremos saber cuál es la situación administrativa de los menores que se encuentran con su documentación original del país de origen validada, pero con una resolución de mayoría de edad dictada por Fiscalía. Esta indefinición llega hasta el punto de no contar con una edad concreta, lo cual tiene como consecuencia que el mismo Departamento (Derechos Sociales) les considere mayores de edad y les expulse del Sistema de Protección de Menores, y a la vez les considere menores de edad y nos les permita acceder a prestaciones y recursos de protección social de adultos.
2.Queremos saber qué protocolo se sigue en el Gobierno de Navarra, en el propio COA y en Fiscalía para que se inicie un proceso de verificación de edad. ¿Qué criterios se siguen para sospechar de la mayoría de edad de una persona y para solicitar el procedimiento de verificación de edad? ¿Priman esos criterios sobre la documentación original de los países de origen y consulados en la UE? ¿Qué posibilidad de recurso les queda? ¿Se les informa de ese derecho o esa posibilidad de recurso?
3. ¿Qué protocolo de atención y protección existe para estas personas una vez salen del COA? (Criterios de derivación a programas y recursos específicos para jóvenes como Kideak, acceso a servicios sociales de base y prestaciones económicas, vivienda, formación y sanidad).
4. Queremos saber qué posibilidades de regularización existen para ellos a partir de ahora”.
6. Recibida la queja, y a la vista de su contenido, se dio cuenta de la misma al Departamento de Derechos Sociales, al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que se informaran al respecto.
7. El 16 de agosto de 2022 se recibió el informe del Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, en el que se expone:
“1.- En cuanto a la pregunta sobre cuál es la situación administrativa de los menores que se encuentran con su documentación original del país de origen validada, hay que señalar que las competencias en materia de menores migrantes son asumidas por la Subdirección de Familia y Menores, dependiente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas; por lo tanto, es una cuestión que recae en dicha Subdirección. No obstante, tal y como quedó reflejado en el informe enviado como respuesta a la solicitud de información del defensor del pueblo relativa al expediente 022/8, el pasado 8 de junio se llevó a cabo una primera reunión, con la Subdirección de Familia y Menores y Entidades que trabajan con jóvenes migrantes con el objetivo de mejorar entre otras cuestiones el tema de la documentación.
2.- En cuanto al protocolo de que se sigue en el Gobierno de Navarra, en el propio COA y en Fiscalía para que se inicie un proceso de verificación de edad, decir también que es competencia de los Departamentos correspondientes. No obstante, en diciembre de 2019 se firmó un protocolo de coordinación operativa para la acogida de menores migrantes no acompañados en el que participamos activamente en su elaboración, y el cual se adjunta.
3.- En cuanto a la existencia de un protocolo de atención y protección para las personas que salen del COA; decir que en lo que respecta a esta Dirección General, el programa KIDEAK se puso en marcha para dar cobertura a aquellos jóvenes que entre otras circunstancias salían del sistema de menores, estableciendo dos únicas vías de derivación para poder participar en él, por una parte, desde los Servicios Sociales de Base de Navarra, y por otra, desde la Subdirección de Familia y Menores. Desde el comienzo se trabaja conjuntamente con la Subdirección de Familia y Menores en los procesos de derivación (se adjunta ficha de derivación elaborada en castellano y euskera)
- Desde junio de 2021 (cuando se puso en marcha el servicio) hasta diciembre de 2021, desde la Subdirección de Familia y Menores se llevaron a cabo16 derivaciones.
- Durante 2022 se han realizado 9 nuevas derivaciones.
Con la Subdirección de familia y menores se han llevado a cabo las siguientes reuniones de coordinación:
4.- En relación a las posibilidades de regularización existentes para ellos a partir de ahora, señalar que la normativa sobre regularización no compete a la Comunidad Foral de Navarra, sino que viene regulada a nivel estatal. De todas formas, hay que indicar que el 27 de julio, se ha publicado en el BOE el real Decreto 629/2022, de 26 de julio, por el que se modifica el reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el real Decreto 557/2011, de 20 de abril, el cual incorpora mejoras en relación a posibles regularizaciones. Hay que señalar, que, en este tema, se van a realizar a en el plazo de un mes, sesiones informativas llevadas a cabo por el servicio de asesoramiento en materia de extranjería, dependiente de esta Dirección General, para, explicar, novedades, cambios y mejoras que contiene dicho real decreto.
Por último, señalar que el trabajo con jóvenes migrantes es una línea clave para esta Dirección General de Políticas Migratorias, debido a la alta vulnerabilidad a la que se encuentran expuesta determinados grupos de estos jóvenes”.
8. El 22 de agosto de 2022 se recibió el informe del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña:
“Todas las personas citadas hicieron uso del albergue a su salida del COA. En algún caso, tras valoración técnica, y por diversos motivos, sanitarios entre otros, se prolongó la estancia más allá de los 3 días establecidos en la normativa.
Los casos que fueron salida del albergue, fueron atendidos en todo momento por la técnica de alta exclusión, activando los recursos que fuesen necesarios en cada caso y estando recursos como el empadronamiento municipal en proceso de valoración como en cualquier caso que llega a servicios sociales.
La derivación a Kideak se realiza tras la valoración del caso y el compromiso de la persona derivada. Es por ello, que no todas las derivaciones se han realizado simultáneamente y en algún caso se ha requerido de más tiempo.
En relación al resto de supuestos que se contemplan en la instancia, aclarar que el Ayuntamiento de Pamplona no tiene competencias sobre los recursos de protección (COA), ni sobre las formas de acreditar la mayoría de edad”.
9. Por último, el 5 de septiembre de 2022 se recibió el siguiente informe del Departamento de Derechos Sociales:
“Respecto a la situación administrativa de estos menores, realizada las consultas a Fiscalía y Policía, nos informan que Fiscalía no puede determinar la fecha exacta de nacimiento, ya que tan solo, pueden dar una franja de edad en la que se encuentra el joven. Cuando a un joven se le decreta desde fiscalía la mayoría de edad se envía ese decreto a Policía. La Policía comunica al Gobierno de Navarra mediante oficio la mayoría de edad, en los oficios no aparece fecha de nacimiento porque Fiscalía en su Decreto no aporta fecha de nacimiento, y tampoco hay forma de determinar por parte de la Policía una fecha de nacimiento. Para solicitar prestaciones, las personas interesadas tendrán que presentar el decreto de fiscalía además del oficio de policía, exponiendo que a la fecha de emisión del decreto son considerados como mayores de edad. Si a pesar de esta indicación, tuvieran dificultades en el acceso a las mismas, desde la Subdirección de Familia y menores estamos dispuestos a facilitar la información solicitada como a emitir los informes que fueran necesarios.
Respecto al protocolo para iniciar un proceso de verificación de edad, informar que existe un protocolo de coordinación operativa para la acogida de menores migrantes no acompañados (se adjunta documento). En el punto 3, se recoge el procedimiento para la determinación de la edad.
“Se aceptará la edad recogida en los documentos oficiales que aporte el menor.
Si existieran dudas razonables sobre la edad declarada por el menor, las entidades que tienen delegada la guarda lo pondrán en conocimiento de la Subdirección de Familia y Menores, y ésta lo trasladará a Policía Nacional. Policía Nacional remitirá la información a Fiscalía, quién tendrá la competencia de emitir un Requerimiento Judicial al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para que se proceda a la realización de pruebas radiológicas para la determinación de su edad ósea”.
No podemos obviar la responsabilidad que tenemos en garantizar que las personas que atendemos en los recursos de acogida del sistema de protección sean efectivamente menores edad. Por este motivo, en el caso de estos muchachos, a pesar de que alguno de ellos portaba documentación a su llegada, existían serias dudas respecto a las edades ofrecidas en las entrevistas realizadas, así como en el relato de su proceso migratorio y su aspecto físico y comportamental.
En ese mismo protocolo, se recoge:
“Fiscalía emitirá decreto de determinación de edad, el cual será remitido a la Subdirección de Familia y Menores para su conocimiento y efectos oportunos y a la Brigada de extranjería de Policía Nacional.
Desde la Subdirección de Familia y Menores:
- Se registrará en el seguimiento del menor la realización y resultado de la prueba de determinación de edad
- En caso de variación respecto a los registrados, modificación de datos de identificación.
- Si el decreto determinase la mayoría de edad, se procederá a la revocación de la tutela.
En el momento en que la tutela se revoca por una mayoría de edad, el joven debe abandonar de manera inmediata el recurso en el que se encuentra (centros de acogida o centros de acogimiento residencial especializado) ya que, según las licitaciones y la normativa vigente, en este tipo de centros sólo pueden atenderse a personas menores de edad.
En el caso de estos muchachos la forma de proceder, teniendo en cuenta las consideraciones recogidas en el protocolo, fue la siguiente:
- De manera individual, así como en tres sesiones informativas grupales, se les informó desde el centro de acogida, de la existencia de este protocolo con respecto a la determinación de edad. Con el fin de que entendieran como se iba a proceder, se contó con la figura de un mediador intercultural que tradujo y explicó el procedimiento para que pudieran también aclarar todas las dudas que pudieran surgir al respecto.
- Además de por el equipo técnico del centro y del mediador intercultural, desde la Subdirección se convocó otra reunión, para informarles nuevamente del procedimiento. En esa misma reunión, todos ellos se negaron a dar su consentimiento para realizar la prueba de determinación de edad.
- Para la solicitud de pruebas, se envió desde la Subdirección de familia y menores a Policía Nacional: informe de valoración del centro de acogida, ficha identificación MENAS y documento de no aceptación de prueba para que fuera remitido a Fiscalía.
- Una vez recibido el expediente, desde Fiscalía de conformidad con el artículo 9 LOPJM, en comparecencia online, ofreció a todos los muchachos el derecho a ser oído y escuchado e informado acerca del procedimiento. En la mayoría de los casos, los muchachos ni si quiera quisieron atender la llamada de la Fiscalía de menores. En otros, la atendieron, pero se ratificaron en su decisión de no aceptar la prueba de determinación de edad. Sólo uno de ellos aceptó la realización de la prueba médica.
- Tras la notificación de los decretos de determinación de edad cuando estos determinan mayoría (así como en el caso de falsedad documental), se procede a dar de baja a los jóvenes en los centros de Observación y Acogida, conectándolos con los recursos comunitarios que atienden a personas adultas. Se les informó también que tal y como quedaba recogido en el decreto de determinación de edad, podían acceder nuevamente a la realización de las pruebas médicas, y que, en base a las mismas y su resultado, se podía volver a emitir un nuevo decreto
Respecto al protocolo de atención y protección para la salida del centro de acogida, tal y como queda recogido en el Protocolo de Egreso de la licitación del centro, una de las causas es la “Finalización de la intervención por determinación de mayoría de edad”. En todo momento se intenta, tal y como se recoge en el mencionado protocolo que “la decisión acerca del egreso se anticipe en la medida en que sea posible, con el fin de planificar las actuaciones para una conclusión adecuada”.
Todos los jóvenes fueron debidamente informados, desde el inicio y hasta la finalización del procedimiento de determinación de edad, de que puede producirse una salida inmediata del centro de acogida si el oficio o el decreto emitido otorga una mayoría de edad. También, se les ofrece la posibilidad de contactar con sus redes informales de apoyo y se les informa de los recursos comunitarios de atención a personas adultas existentes en nuestra comunidad, ya que, a todos los efectos, estas personas son consideradas adultas.
Existen reuniones periódicas de coordinación con el Departamento de Políticas Migratorias, en las cuales se abordan aspectos que competen a ambos departamentos; en la actualidad, entre otras cuestiones, estamos revisando el protocolo para las derivaciones al programa Kideak.
Respecto a las posibilidades de regulación existentes para ellos a partir de ahora, cabe recordar que la normativa sobre regularización no es competencia de la Comunidad Foral de Navarra, pero sí que pueden asesorarse a través del servicio de asesoramiento en materia de extranjería que depende de la Dirección General de políticas migratorias”.
10. La actuación de oficio y la queja referenciadas traen causa de la salida obligatoria y la situación a la que se vieron abocados varios menores, de origen gambiano y ghanés, acogidos en el COA de Marcilla, tras ser declarados mayores de edad.
Son varias y diversas las cuestiones suscitadas, como se deriva de los antecedentes que se han expuesto, y afectan tanto al periodo de estancia en el centro, como a la gestión de la salida del mismo.
11. El artículo 39.4 de la Constitución dispone que “los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos”.
En Navarra, recientemente se ha aprobado la Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, que ha venido a sustituir a la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia.
La exposición de motivos de dicha Ley Foral 12/2022 recuerda la vinculación a la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989, señalando que sus obligaciones implican dos grandes ámbitos de actuación, el primero de ellos “dirigido al conjunto de niños, niñas y adolescentes que, por ser menores de edad con domicilio o residencia transitoria en Navarra, tiene derecho a obtener de las Administraciones públicas de Navarra, de forma coordinada, una protección integral que implica no solo reconocer sino también velar por el efectivo goce de los derechos que la Convención les atribuye, como sujetos de derechos y necesarios protagonistas de sus vidas, apoyando para ello a sus familias en sus funciones, siempre considerando el de las personas menores un interés primordial o el interés primordial”.
En relación con esta referencia, el artículo 3, a modo de principio vertebrador de la protección legal, dispone que:
“Toda persona menor tiene derecho a que su interés superior sea valorado y considerado como primordial en todas las acciones y decisiones que le conciernan, tanto en el ámbito público como privado, y a que la interpretación y aplicación en cada caso de ese interés superior se haga teniendo en cuenta y ponderando los criterios generales establecidos en la normativa estatal de protección jurídica de menores y lo previsto en la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989, teniendo en cuenta respecto a las personas menores con discapacidad lo previsto en la Convención de derechos de personas con discapacidad, de 13 de diciembre de 2006”.
El precepto citado conecta con el también artículo 3, apartado primero, de la Convención sobre los Derechos del Niño, que establece: “En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.
La ley foral, por otro lado, en su artículo 23, reconoce el derecho a la inclusión social de cualquier menor y explicita, en el apartado sexto del precepto, que “las Administraciones públicas de Navarra garantizarán a las personas menores extranjeras que se encuentren en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra el derecho a los recursos y servicios públicos que faciliten su atención e inclusión social, lingüística y cultural, al margen de su situación legal”.
12. Hechas la anteriores consideraciones generales, que vienen a enmarcar el ámbito de especial protección precisa en la atención a las personas menores de edad, se aprecia, en primer lugar, que, en este caso, a pesar de que un grupo de chicos fueron admitidos en el COA de Marcilla y de que, al menos parte de los mismos, contaba con documentación acreditativa de su minoría de edad -se alegaba que disponían de documentos oficiales de sus países de origen, en algunos casos validados por la Policía Nacional, y nada en sentido contrario se señala en los informes emitidos por los órganos administrativos-, se activó el procedimiento tendente a la determinación de su edad, que culminó en su expulsión del centro.
A este respecto, se invoca por la Administración la aplicabilidad del “Protocolo de Coordinación Operativa para la Acogida de Menores Extranjeros No Acompañados”, de 23 de diciembre de 2019, suscrito por el Departamento de Derechos Sociales, el Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, el Departamento de Salud, el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, todos ellos del Gobierno de Navarra, la Policía Nacional, la Guardia Civil y el Ayuntamiento de Pamplona (consta asimismo la Fiscalía como parte integrante del protocolo, pero no aparece la firma del Fiscal General en ninguno de los ejemplares que se han remitido a esta institución).
El protocolo establece, respecto a la determinación de la minoría de edad, que:
“Se aceptará la edad recogida en los documentos oficiales que aporte el menor.
Si existieran dudas razonables sobre la edad declarada por el menor, las entidades que tienen delegada la guarda lo pondrán en conocimiento de la Subdirección de Familia de Menores, y ésta lo trasladará a Policía Nacional. Policía Nacional remitirá información a Fiscalía, quien tendrá la competencia de emitir un requerimiento judicial al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para que se proceda a la realización de pruebas radiológicas para la determinación de su edad ósea”.
Según interpreta esta institución, se distingue el caso en que los menores dispongan de documentos oficiales, en el que “se aceptará” la edad recogida en los mismos, del caso en que no se disponga de tal documentación oficial, en la que, en principio, operará la declaración del menor. Solo en ausencia de dicha documentación oficial, y si existen dudas razonables sobre la edad declarada por el menor, se activará el procedimiento al que se alude, a impulso de la entidad que tiene delegada la guarda de los menores y de la Subdirección de Familia y Menores.
En algunos de los casos de los menores expulsados del centro, se aplicó el protocolo incluso contando aquéllos con documentación oficial (el propio informe del Departamento de Derechos Sociales señala que “alguno de ellos portaba documentación a su llegada”), lo que, a juicio de esta institución, excede de lo que se deriva de dicho protocolo.
Por otro lado, la institución no puede dejar de manifestar lo cuestionable de que dicho protocolo fuera activado tras un relevante periodo de estancia en el centro de observación y acogida. A este respecto, se ha de considerar que, si existen dudas sobre la edad real de los menores, lo razonable es que se susciten inicialmente, en los primeros contactos entre el menor y los profesionales, y no tras una estancia relativamente prolongada.
Además de lo anterior, en relación también con este procedimiento tendente a determinar la edad en casos de duda, la institución estima que sería conveniente reforzarse la exigencia para su activación, de forma que se contraste el criterio comunicado por la entidad que ejerce la guarda delegada. En este sentido, dada la trascendencia y afección negativa que puede tener para las personas afectadas, podría ser pertinente, antes de la comunicación que se prevé a la Policía Nacional y a la Fiscalía, que se realizara una segunda valoración, adicional a la de la entidad titular del centro, por profesionales de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (por ejemplo, mediante un entrevista con personal técnico del Departamento de Derechos Sociales y del Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, en orden a confirmar o modificar la sospecha inicial, y como mecanismo de refuerzo de la garantía de los menores).
Por todo ello, se formula una recomendación sobre este extremo, a fin, por un lado, de que la eventual activación del procedimiento tendente a la determinación de la edad de los afectados se produzca, única y exclusivamente, en defecto de documentación acreditativa de la edad. Y, asimismo, a fin de que se revise el protocolo en este extremo, condicionando la activación de este procedimiento a una segunda valoración técnica, practicada por personal del Departamento de Derechos Sociales y del Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, el primero, como responsable de los menores, y el segundo, como competente en materia migratoria.
13. Se suscitan, por otro lado, varias cuestiones relativas a la garantía de los derechos de los menores durante el tiempo de estancia en el centro y al decretarse su salida.
En este sentido, se viene a manifestar que no se les tramitó el empadronamiento, ni la tarjeta sanitaria, ni se iniciaron las actuaciones tendentes a la regularización de su situación. Además, se expone que, acordada la mayoría de edad, se resolvió la salida del centro de forma inmediata, sin notificárseles resolución alguna que pudieran recurrir, y sin haberse gestionado una alternativa para las personas afectadas.
A este respecto, la institución ha de señalar:
a) Resulta necesario que, en situaciones de tutela y guarda provisional como la que se da en el centro de observación y acogida, se realicen o promuevan los trámites correspondientes para la obtención de la documentación (empadronamiento, tarjeta sanitaria, etcétera) y, en su caso, regularización de la situación de los menores, en cuanto actuaciones todas ellas encaminadas a facilitar el ejercicio de sus derechos y a procurar su inclusión social.
b) Independientemente de que sea procedente o no la revocación de la tutela por declaración de mayoría de edad y el cese de la situación de guarda, se está ante decisiones administrativas que han de formalizarse y notificarse a los afectados, indicándoles las vías de impugnación correspondientes. Tales decisiones administrativas afectan de forma notoria a su esfera de derechos e intereses legítimos, por lo que los interesados tienen derecho a recibir tales resoluciones, conforme a las reglas generales que prevé la legislación sobre el procedimiento administrativo común, y a poder recurrirlas.
c) Por otro lado, más allá de que la determinación de la mayoría de edad suponga finalizar la situación de acogida, resulta de todo punto preciso, antes de que se acuerde la salida efectiva, que se realicen las gestiones pertinentes para facilitar una alternativa adecuada a las personas afectadas, pues, de otro modo, pueden quedar abocadas a situaciones incompatibles con su dignidad y el ejercicio de sus derechos básicos. Según entiende la institución, el criterio de inmediatez de la finalización de la acogida debe ponderarse con otros derechos e intereses dignos de protección y, en su caso, ceder si fuera preciso.
14. Vinculado a lo anterior, se ha de reseñar que, según informa el Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, el protocolo de acogida establecido no se aplicó correctamente y, en tal sentido, que:
a) No se comunicó a la Dirección General de Políticas Migratorias la llegada de los menores al centro de acogida, como obra en dicho protocolo (apartado primero).
b) En relación con la necesaria coordinación y la derivación al programa KIDEAK (acompañamiento a jóvenes migrantes sin apoyo familiar) de menores procedentes del sistema de protección de la infancia, no se observó en este caso, no utilizándose el sistema de derivación previsto.
Se formulan recomendaciones concordantes con lo expresado en las dos anteriores consideraciones.
15. Por otro lado, se manifestaba por los interesados y por las asociaciones promotoras de la queja la situación de indefinición o de “limbo” en que quedaron los jóvenes afectados, pues, de un lado, no se les considera menores y han de abandonar el centro de menores, por decretarse la mayoría de edad y, de otro, no se les considera mayores de edad para el acceso a los programas y ayudas de inclusión correspondientes.
Esta institución ha de recomendar que se adopten medidas para evitar la situación descrita, estimando que, si la declaración de mayoría de edad es eficaz para propiciar la salida del centro, también ha de serlo para el acceso a otros ámbitos de protección pública.
Aun cuando la decisión adoptada no determine una edad concreta y solo resuelva sobre la mayoría de edad, es de todo punto razonable que esta se tenga por acreditada a los efectos de la concesión de los correspondientes apoyos, no siendo admisible que tal declaración se tenga por válida solo a los efectos que son desfavorables para los afectados (la salida del centro en este caso).
16. Respecto a la actuación por parte de agentes uniformados, se ha de señalar que la vigente Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, recoge, entre los criterios de intervención, el siguiente:
“La intervención administrativa se reducirá al mínimo necesario para asegurar la adecuada protección, interfiriendo lo menos posible en la vida del menor o la menor y en la de su familia, en particular, de ser precisas intervenciones policiales, se evitarán en todo lo posible traslados en vehículos rotulados y la actuación de agentes uniformados”.
Se pretende con ello, se concluye, que las intervenciones policiales, de ser necesarias, provoquen la mínima afección posible en los interesados.
En los informes administrativos emitidos, se explica que, en casos de necesidad urgente de intervención, se hace necesario priorizar la rapidez, lo que lleva a la utilización de los medios policiales ordinarios.
Esta institución ha de recomendar que, en el mayor grado posible, se eviten los citados vehículos rotulados y la actuación de agentes uniformados, considerando que el hecho que determinadas intervenciones puedan requerir un cierto grado de urgencia, no debería ser un obstáculo para ello. No cabe dejar de manifestar que, en una parte muy relevante de las intervenciones policiales, estará presente ese elemento de urgencia, por lo que sería adecuado estudiar y arbitrar medidas que permitan conciliar ambos objetivos, esto es, la actuación rápida y que ésta pueda desenvolverse de la forma más discreta posible, sin perjuicio de que puedan existir determinados casos extremos o de excepción.
17. Concurre en el asunto suscitado, asimismo, la actuación del Ministerio Fiscal, particularmente en lo que respecta a la declaración de mayoría de edad de las personas afectadas, en aplicación de normativa de ámbito estatal.
Se suscita, en particular, la cuestión de si los menores se negaron a la práctica de pruebas de edad o si, por el contrario, a lo que se opusieron fue a mantener una videoconferencia. Y, asimismo, sea como fuera, si, no habiéndose practicado pruebas, lo actuado sería suficiente para decretar la mayoría de edad conforme a la legislación vigente.
18. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Derechos Sociales, al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, y al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, en relación con la estancia y salida de varios menores del centro de observación y acogida de Marcilla, como suscribientes del Protocolo de Coordinación Operativa para la Acogida de Menores Migrantes no Acompañados, y en el ámbito de sus respectivas competencias, que:
a) La eventual activación del procedimiento tendente a la determinación de la edad de los afectados se produzca, única y exclusivamente, en defecto de documentación acreditativa de la edad. Y, asimismo, que se revise el protocolo, condicionando la activación de este procedimiento a una segunda valoración técnica, practicada por personal del Departamento de Derechos Sociales y del Departamento de Políticas Migratorias y Justicia.
b) En situaciones de tutela y guarda provisional como las que se dan en el centro de observación y acogida, se realicen o promuevan los trámites correspondientes a la documentación (empadronamiento, tarjeta sanitaria, etcétera) y, en su caso, regularización de la situación de los menores, en cuanto actuaciones encaminadas a facilitar el ejercicio de sus derechos y a procurar su inclusión social.
c) Se observe el derecho de los interesados a que se les notifiquen las resoluciones correspondientes al cese de la tutela y guarda, con indicación de los recursos que procedan frente a dichas decisiones.
d) Antes de que se acuerde la salida efectiva del centro, se realicen las gestiones pertinentes para facilitar una alternativa adecuada a las personas afectadas, pues, de otro modo, pueden quedar abocadas a situaciones incompatibles con su dignidad y el ejercicio de sus derechos básicos, y, en tal sentido, que se desplaceel criterio de inmediatez de la salida si fuera necesario.
e) Se revise lo acontecido en relación con la falta de comunicación a la Dirección General de Políticas Migratorias de la llegada de los menores al centro de acogida, así como con la ausencia de derivación al programa KIDEAK (acompañamiento a jóvenes migrantes sin apoyo familiar) de menores procedentes del sistema de protección de la infancia, y se adopten medidas para subsanar las deficiencias de coordinación apreciadas en este caso.
f) Se estudien y adopten medidas para evitar que, decretada la mayoría de edad y cesadas las medidas de protección como menores, por el hecho de que dicha edad no quede determinada con precisión, los afectados no puedan acceder a prestaciones y ayudas públicas previstas para personas mayores de edad, estimando que la declaración no debe operar solo a los efectos perjudiciales para los interesados.
g) Se evite, en el mayor grado posible, el empleo de vehículos policiales rotulados y la actuación de agentes uniformados en los casos que afecten a menores, considerando que el hecho que determinadas intervenciones puedan requerir un cierto grado de urgencia no debería ser un obstáculo para ello.
h) Se revise el protocolo, a la vista de todo lo recomendado anteriormente, con el fin de complementarlo en todo lo que sea necesario, incluido el procedimiento a seguir en el caso de que los menores se nieguen a ser entrevistados o a pasar las pruebas médicas de determinación de la edad.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, el Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, y el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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