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Gaia: La denegación por el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente de una autorización para realizar actividades de espeleología en las Sierras de Urbasa y Andia del Parque Natural.
Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Señor Consejero:
1. El 22 de agosto de 2024 esta institución recibió un escrito del señor don (…) mediante el que, en representación de Sakon Espeleología Taldea, formulaba una queja por la denegación de una autorización para realizar actividades de espeleología en las Sierras de Urbasa y Andía del Parque Natural, incluido el acceso con vehículos a motor por las pistas forestales de dichos montes.
En dicho escrito expone que:
a) El 9 de mayo de 2024 le fue notificada la Resolución 241E/2024, de 9 de mayo, del Servicio Forestal y Gestión Cinegética, por la que se le denegaba una autorización para realizar actividades de espeleología en las Sierras de Urbasa y Andia del Parque Natural, incluido el acceso con vehículo a motor por las pistas forestales de dichos montes para el desarrollo de la citada actividad.
b) En los años 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021 se estimaron sus solicitudes de autorización para realizar actividades de espeleología en las Sierras de Urbasa y Andia del Parque Natural, por lo que, con base en la teoría de los actos propios, la Administración no puede alterar arbitrariamente su criterio a tal respecto.
c) La motivación de la Resolución 241E/2024 era insuficiente, pues no especificaba de manera concreta y detallada las razones por las que su solicitud era incompatible con la protección del patrimonio natural, arqueológico y paleontológico, especialmente cuando se habían propuestos actividades claramente orientadas a la conservación y mejora del conocimiento de las cavidades, tales como la revisión de simas y cuevas o el inventariado y limpieza de las cavidades afectadas.
d) La Administración habría malinterpretado el artículo 27 del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Urbasa-Andia, pues aquél en ningún momento prohíbe la espeleología, ni faculta a la Administración a prohibir totalmente dicha actividad.
e) La Administración no habría justificado en modo alguno que las 193 simas y cuevas del Parque de Urbasa y Andía tengan fauna o flora de interés o protegida, que, de acuerdo con el Decreto Foral 340/2001, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión de Urbasa y Andía, es el requisito necesario para poder restringir el acceso a las simas o cuevas de dicho Parque.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 24 de septiembre de 2024 se recibió el informe remitido, en el que se expone lo siguiente:
“1. Antecedentes:
Con fecha 2 de septiembre de 2024, el defensor del pueblo ha trasladado a la Consejería de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, queja formulada por D. (…) en representación de Sakon Espeleología Taldea (…), por dictar una Resolución denegatoria de permiso de desarrollo de actividades espeleológicas en el Parque Natural de Urbasa-Andia en contra de la legislación vigente.
D. (…), en la parte expositiva de la queja, razona los fundamentos por los que Sakon Espeleología Taldea cree que se deben seguir concediendo permisos desde el Departamento de Medio Ambiente para el desarrollo de actividades espeleológicas en el Parque Natural de Urbasa-Andia en los términos que se han venido desarrollando hasta el año 2022.
2.- Justificación de las actuaciones adoptadas en relación con las actividades de espeleología en el Parque Natural:
En el año 1997, los montes Urbasa, Andía y Limitaciones de las Améscoas junto con la Reserva Natural del Nacedero del Río Urederra, se declararon Parque Natural por Ley Foral 3/1997, de 27 de febrero.
Previamente a su declaración, se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Urbasa-Andía por Decreto Foral 267/1996, de 1 de julio. Su artículo 27º, determina que las actividades espeleológicas en el PN de Urbasa-Andia están sometidas a autorización del Departamento de Medio Ambiente en los siguientes términos:
‘1. Las actividades espeleológicas quedan sometidas a autorización del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda. Con el fin de preservar la riqueza espeleológica, la fauna cavernícola, los ecosistemas hipogeos, los restos fósiles y la calidad de las aguas, queda prohibido deteriorar, recoger o arrancar elementos pertenecientes a las formaciones geomorfológicas subterráneas, dar muerte, capturar fauna troglobia o extraer sus restos, salvo por motivos científicos con la correspondiente autorización.
2. Queda prohibido abandonar instalaciones fijas de acceso, desperdicios y realizar hogueras en el interior de las cavidades.
3. El Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda procederá a evaluar la problemática asociada al acúmulo de basura en cuevas y simas y a fomentar los trabajos de limpieza de las cavidades que afecten al sistema hidrológico’.
La actividad espeleológica ha evolucionado mucho en los últimos años de aquellas primeras generaciones de espeleólogos y espeleólogas de primeros y mediados de siglo pasado en las que realizaron las grandes exploraciones y estudios científicos de la gran mayoría de cavidades. Sin embargo, en la actualidad la actividad espeleológica dispone de un componente más recreativo y deportivo, sumado a la labor de exploración y estudio que se sigue realizando, pero en menor intensidad.
Cabe advertir de que no existe normativa específica en Navarra para la gestión y conservación del Patrimonio Natural Subterráneo en Navarra, ni tampoco un órgano competente encargado de su gestión; correspondiendo su gestión sectorialmente a varios Departamentos en función de la naturaleza del patrimonio afectado; la Biológica al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente; la relacionada con los valores Arqueológicos y/o Paleontológicos al Departamento de Cultura, Deporte y Turismo, y la de los recursos acuíferos y geológicos al Departamento de Cohesión Territorial.
Por otra parte, mencionar que el acceso a la mayor parte de las cavidades existentes en Navarra es libre por no disponer de normativa específica para su gestión y conservación; con excepción del Parque Natural de Urbasa y Andia y la Reserva Natural de Larra en el pirineo navarro.
En el año 2022, desde el Servicio Forestal y Gestión Cinegética del Gobierno de Navarra, en colaboración con la Federación Navarra de Espeleología, la Junta del Monte Limitaciones de las Améscoas y la Institución Príncipe de Viana del Departamento de Cultura; se analizó la situación y gestión desarrollada hasta la actualidad del Patrimonio Natural Subterráneo del Parque Natural de Urbasa-Andia. Esta reflexión, se produce después de valorar los resultados de un estudio realizado en el año 2021 por el Departamento de Medio Ambiente de las cavidades de “Los Cristinos”, “Akuandi” y “Noriturri” en el monte Limitaciones, donde se constató la alta fragilidad del Patrimonio Subterráneo y la existencia de severas afecciones e impactos negativos sobre su estado de conservación. De su estudio en detalle, se concluyó que procedía el cierre de dos de las cavidades existentes para proteger el valor patrimonial detectado. Estos cierres se acometieron en 2022 por Cohesión Territorial y por la Institución Príncipe de Viana.
Seguidamente se hizo una valoración de las autorizaciones emitidas en el ámbito de la actividad espeleológica en el Parque Natural a través de las Memorias que los grupos espeleológicos desarrollan anualmente de sus actividades en el Parque Natural. Se pone como ejemplo el documento entregado por el GR Sakón T. en el Departamento de Medio Ambiente con el título “Memoria de Grupo espeleológico Sakon Taldea 2019 en el PN de Urbasa-Andia” adjuntado en el Anexo I del presente informe donde se detectan practicas inapropiadas entre las que figuran:
- Manipulación y extracción de restos óseos de gran valor patrimonial sin consentimiento ni conocimiento de las autoridades competentes.
- Capturar fauna troglobia sin autorización.
- No aportar conclusiones de los estudios realizados.
Cabe resaltar, que la información disponible de los valores patrimoniales de las cuevas en el Parque Natural es limitada, optando los titulares de los montes por la restricción del acceso con carácter preventivo si la finalidad y capacidad del colectivo que solicita acceder no es el científico.
Atendiendo al análisis realizado, se pactó con la Federación Navarra de Espeleología, la Junta del Monte Limitaciones de las Améscoas y la Institución Príncipe de Viana del Departamento de Cultura, restringir temporalmente los permisos hasta definir una estrategia de uso, gestión, conservación e investigación al amparo de la normativa existente. Este acuerdo, ha sido trasladado por la Federación Navarra de Espeleología a sus asociados para su conocimiento y efecto entre los que está el Grupo Espeleológico SAKON Taldea.
Por otra parte, además de trabajar en la regularización y optimización de las autorizaciones de actividades espeleológicas, algunas de las líneas de trabajo que se trasladan a esta Institución, que en la actualidad se están desarrollando en el Parque Natural de acuerdo con los diferentes planes de gestión y conservación que dispone el Espacio Natural Protegido son las siguientes:
- Se trabaja en la confección un Catálogo de Cavidades del Parque Natural de Urbasa-Andia basada en datos disponibles en IDENA y a completar progresivamente con datos disponibles de los colectivos espeleológicos.
- A fecha actual, las Instituciones del Gobierno de Navarra implicadas en la gestión de cavidades, se están reuniendo progresivamente y de manera individualizada con todos los Grupos Espeleológicos de Navarra para poner en común la información y las inquietudes de las partes en el desarrollo de esta actividad; entre los que figura el Grupo Espeleológico SAKON Taldea. La convocatoria al mismo se producirá después de la contestación a sus quejas ante el Defensor del Pueblo.
- Se está trabajando en la adecuación de la Cueva de los Cristinos en el monte Limitaciones de las Améscoas para albergar un proyecto de educación ambiental dirigido a la puesta en valor del Patrimonio Natural Subterráneo.
- Se están estudiando varias cavidades del Parque Natural donde concentrar la actividad espeleológica deportiva, recreativa y de divulgación de la actividad en el Parque Natural. Estas cavidades deben atender los requerimientos establecidos por la Federación Navarra de Espeleología, pero deben ser adecuados para la finalidad propuesta.
- La formación del colectivo espeleológico en materia hidrogeológica, biológica, arqueológica y paleontológica es primordial para la valorización y conservación del Patrimonio Subterráneo. Tanto la Federación Navarra de Espeleología como las Instituciones del Gobierno de Navarra se han comprometido en organizar y valorar las necesidades económicas para formar espeleólogos con inquietudes en las disciplinas mencionadas para mejorar su conocimiento y conservación.
En definitiva, este informe contextualiza las actuaciones llevadas a cabo por la Administración y fundamenta la paralización temporal de autorizaciones de acceso a los grupos espeleológicos en el Parque Natural de Urbasa-Andia; considerando que se está trabajando estrechamente con la Federación Navarra de Espeleología (como representante de todos los grupos espeleológicos de Navarra) en retomar la actividad de manera ordenada y en beneficio del interés general de todas las partes afectadas”.
3. A la vista de su contenido, esta institución estimó oportuno dar traslado del informe al interesado, a fin de que pudiera formular las alegaciones que estimara convenientes.
El 28 de octubre de 2024 se recibieron dichas alegaciones.
4. Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto la Resolución 241E/2024, por la que se desestima una solicitud de autorización para realizar actividades de espeleología en las Sierras de Urbasa y Andia del Parque Natural, así como para acceder con vehículo a motor por las pistas forestales de dichos montes para el desarrollo de la citada actividad.
A este respecto, el autor de la queja viene señalar tres defectos o vicios en que incurriría la Resolución:
a) Contravención de la teoría o doctrina de los actos propios;
b) Falta de justificación suficiente; y,
c) Malinterpretación de la normativa aplicable.
5. El artículo 9.3 de la Constitución garantiza el principio de seguridad jurídica, una de cuyas proyecciones es la previsibilidad, i.e., la posibilidad de saber con antelación cómo serán interpretadas y aplicadas las normas jurídicas por parte de los operadores jurídicos y, como consecuencia de ello, poder conocer cuál va a ser la consecuencia jurídica ante un supuesto fáctico concreto.
No obstante, debe señalarse que, tal y como reiteradamente ha señalado el Tribunal Constitucional, el principio de seguridad jurídica “no puede eregirse en un valor absoluto”, ni puede dar lugar a la “congelación o petrificación del ordenamiento” (entre otras, Sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 17).
Ello conlleva que, con base en una misma norma jurídica, ante dos situaciones fácticas equivalentes, un operador jurídico debe generalmente llegar a una misma conclusión; sin embargo, esta regla tendrá excepciones, siendo una de ellas la circunstancia de que, atendiendo a la realidad social del tiempo en que nos encontremos (artículo 3.1 del Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil), la norma jurídica aplicada deba ser interpretada de una manera diferente y, por consiguiente, se pueda llegar a una conclusión diferente.
Por ello, esta institución considera que la estimación por parte de una Administración en los últimos años de solicitudes de autorización para realizar actividades de espeleología en la Sierra de Urbasa y Andia constituye un precedente; sin embargo, éste no genera necesariamente el efecto vinculante esgrimido por el interesado en su queja y, por tanto, la estimación de dichas solicitudes no implica que la misma Administración que estimó éstas no pueda denegar la que se realizó este año.
6. Como consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución), una “ruptura con el precedente” acarrea la obligación del operador jurídico de motivar ese cambio de criterio a la hora de interpretar y aplicar la norma jurídica, lo que tiene su reflejo en el artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que prevé la necesidad de motivar fáctica y jurídicamente los actos administrativos que “se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos”.
Examinada la Resolución 241E/2024, esta institución estima que, quizás no con la intensidad y profundidad deseables, la Administración sí expone someramente los motivos por los que, en el momento actual, no procedía estimar la solicitud del interesado, los cuales, en esencia, son los indicados en el informe remitido por el Departamento antes reproducido.
Por tanto, aunque se pueda cuestionar si los motivos esgrimidos tienen entidad suficiente o si están suficientemente detallados, esta institución no considera que, a la vista de ellos, pueda considerarse que la Resolución 241E/2024 no esté motivada.
7. El último de los vicios o defectos señalados por el promotor de la queja sería la posible malinterpretación de la normativa vigente, ya que:
a) Por un lado, considera que el artículo 27 del Decreto Foral 267/1996, de 1 de julio, por el que se aprueba definitivamente el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Urbasa y Andia, prevé la necesidad de una autorización por parte de la Administración para la realización de actividades de espeleología, pero no faculta a la Administración a la prohibición de las mismas; y,
b) Por otro lado, estima que, de conformidad con el Decreto Foral 340/2001, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión de Urbasa y Andia, la Administración puede restringir al acceso a las simas y cuevas que alberguen fauna o flora de interés o protegida; sin embargo, en su caso, se habría restringido el acceso a todas las simas y cuevas de Urbasa y Andia, indistintamente de si albergan fauna o flora de interés o protegida.
Por los motivos que se expondrán a continuación, esta institución comparte parcialmente esta argumentación.
8. El artículo 27.1 del Decreto Foral 267/1996 establece lo siguiente:
“Las actividades espeleológicas quedan sometidas a autorización del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda. Con el fin de preservar la riqueza espeleológica, la fauna cavernícola, los ecosistemas hipogeos, los restos fósiles y la calidad de las aguas, queda prohibido deteriorar, recoger o arrancar elementos pertenecientes a las formaciones geomorfológicas subterráneas, dar muerte, capturar fauna troglobia o extraer sus restos, salvo por motivos científicos con la correspondiente autorización”.
Como se ha señalado anteriormente, el autor de la queja viene a defender que, con base en este artículo, la Administración no puede prohibir la práctica de la espeleología en las cuevas y simas en Urbasa y Andia.
En opinión de esta institución, el hecho de que la práctica de una actividad requiera la obtención previa de una autorización administrativa pone de relieve que, con carácter general, dicha actividad no puede realizarse, ya que, de lo contrario, el requerimiento de una autorización carecería de sentido.
De este modo, no es que la Administración no pueda prohibir la práctica de la espeleología en las cuevas y simas en Urbasa y Andia, sino que la Administración puede autorizar la práctica de dicha actividad, que por sí misma no está permitida.
Cuestión diferente a cuanto se acaba de señalar es que, de acuerdo al artículo 27.1 del Decreto Foral 267/1996, la autorización para la realización de actividades espeleológicas está menos condicionada que la autorización para realizar actividades que impliquen “deteriorar, recoger o arrancar elementos pertenecientes a las formaciones geomorfológicas subterráneas, dar muerte, capturar fauna troglobia o extraer sus restos”, que son actividades que únicamente pueden autorizarse por motivos científicos, requisito éste que no se aplicaría en el caso de las actividades espeleológicas generales.
9. En cuanto norma llamada a desarrollar el Decreto Foral 267/1996, el Decreto Foral 340/2001 estipula las condiciones que deben satisfacerse para autorizar la práctica de actividades espeleológicas en Urbasa y Andia, estableciéndose lo siguiente:
“Tal como indica el P.O.R.N., las actividades espeleológicas estarán sometidas a autorización del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, que podrá restringir el acceso a las simas o cuevas que alberguen fauna o flora de interés o protegida, con el objetivo de evitar su deterioro. Asimismo, podrá también indicar aquellas simas o cuevas cuyo acceso no necesite de autorización previa de ese Departamento. Para facilitar el uso público o como un elemento más de educación ambiental, se podrán adecuar algunas simas o cuevas, eligiéndose las más convenientes para ello entre aquellas fácilmente accesibles al público y sin especiales valores a conservar.
Con este fin se efectuará un estudio de las cuevas y simas que actualice los efectuados con anterioridad y que además de recoger datos espeleológicos informe sobre los valores de fauna y flora que estos lugares puedan contener. Este estudio se complementará con los datos sobre yacimientos arqueológicos y paleontológicos que deriven de los estudios específicos sobre estos temas que se indican el apartado 4.8.
En todo caso, en el acceso a las simas o cuevas se deberán cumplir las prohibiciones que señala el artículo 27 del P.O.R.N.
La Dirección General de Medio Ambiente, en la medida de lo posible, atenderá asimismo la limpieza de las simas y cuevas donde actualmente se acumulan residuos”.
En opinión de esta institución, esta disposición del Decreto Foral 340/2001 viene a señalar que la denegación de la autorización para la práctica de actividades espeleológicas requerirá que las mismas pretendan realizarse en cuevas o simas que alberguen fauna o flora de interés o protegida.
En el caso que nos ocupa, la Resolución 241E/2024 deniega la autorización al promotor de la queja para realizar actividades espeleológicas en todas las cuevas y simas de Urbasa y Andia, dando así a entender que todas ellas albergan fauna o flora de interés o protegida, lo que no parece a priori probable.
Por ello, esta institución estima oportuno sugerir que se examine si existen cuevas o simas en Urbasa y Andia que no alberguen fauna o flora de interés o protegida y, en caso de existir, se autorice al promotor de la queja a realizar actividades espeleológicas en aquéllas.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que examine si existen cuevas o simas en Urbasa y Andia que no alberguen fauna o flora de interés o protegida y, en caso de existir, se autorice al promotor de la queja a realizar actividades espeleológicas en aquéllas
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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