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Gaia: La falta de acceso a unas actas de la Comisión de Urbanismo del Ayuntamiento de Tafalla.
Alcalde de Tafalla
Señor Alcalde:
1. El 12 de agosto de 2024 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…) mediante el que formulaba una queja por el acceso a unas actas de la Comisión de Urbanismo.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Tafalla, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 2 de septiembre de 2024 se recibió el informe remitido, que fue incorporado al expediente.
3. A la vista del contenido del informe remitido, esta institución estimó oportuno dar traslado del mismo a la interesada, a fin de que pudiera formular las alegaciones que estimara convenientes.
El 16 de septiembre de 2024 se recibieron dichas alegaciones.
4. En esencia, la cuestión objeto de la presente queja es la falta de atención a una instancia presentada el 7 de mayo de 2024 mediante la que la interesada solicitaba que “todas las actas de la comisión de urbanismo sean públicas”, así como que se le diera respuesta por escrito.
A este respecto, si bien no cuestiona la falta de respuesta a la instancia, en relación con el petitum de la misma, el Ayuntamiento indica lo siguiente:
“En relación a la petición de publicidad de las actas de la comisión informativa, las comisiones informativas son órganos complementarios sin facultades resolutorias, cuyas funciones pueden clasificarse en dos grandes grupos: el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del pleno y el seguimiento de la gestión del alcalde, la junta de gobierno y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que correspondan al pleno municipal.
Por lo que se refiere al régimen de sesiones de dichas comisiones la normativa establece expresamente que no son públicas las sesiones de la Comisión de Gobierno (actual Junta de Gobierno Local) ni de las Comisiones Informativas.
Al no tener la consideración de publicas las sesiones de dichos órganos consultivos, las deliberaciones que se producen en su seno y que se reflejan someramente en el acta, tendrán la misma naturaleza. Cuestión diferente es el dictamen correspondiente al acuerdo adoptado para su elevación al Pleno Municipal, que se incorpora al expediente al que las personas interesadas pueden tener acceso.
Atendiendo a lo anterior ni las sesiones son públicas ni las actas de las mismas son públicas”.
En sus alegaciones, por su parte, la interesada señala que le consta que en otras localidades las comisiones y las actas sí son públicas, por lo que no entiende los motivos por los que en Tafalla no lo son. Asimismo, indica que, en todo caso, su intención primordial es poder acceder a las actas de las sesiones de la Comisión de 12 de noviembre de 2014, 19 de noviembre de 2014, 10 de diciembre de 2014 y 14 de enero de 2015, pues en las mismas se habría debatido su propuesta en relación con un Plan Especial de Actuación Urbana, que ahora se niega que hubiera sido formulada.
5. A efectos de resolver la presente queja cabría distinguir dos planos: por un lado, uno de índole formal, que guardaría relación con la falta de respuesta a la instancia presentada por la interesada; y, por otro lado, otro de índole material, que estaría vinculado con la naturaleza pública o no de las actas de la que la interesada denomina Comisión de Urbanismo.
6. Desde la perspectiva formal cabe señalar que, en opinión de esta institución, con independencia de la calificación jurídica que se dé al escrito que la interesada presentó el 7 de mayo de 2024, no resulta admisible que la Entidad local asuma un rol pasivo respecto al mismo, sino que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra, es preciso que le dé una respuesta expresa y motivada en el plazo máximo normativamente establecido.
Por ello, incluso admitiendo que no se pudiera acceder a su solicitud, la Entidad local debería haberle trasladado dicha decisión.
7. Desde la perspectiva material, la primera cuestión a dilucidar es si las actas de la Comisión de Urbanismo tienen el carácter o no de información pública.
Atendiendo al artículo 4 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, no parece que pueda cuestionarse que las actas sean “información pública”, ya que constituyen una información generada por la Administración y en posesión de ésta.
Establecida esta premisa, la siguiente cuestión a dilucidar es el grado de publicidad o de acceso que se puede tener en relación con las actas. En este sentido, como se ha señalado, el Ayuntamiento viene a negar que puedan ser objeto de publicidad o de acceso, pues la Comisión es un órgano consultivo en el que se producen deliberaciones cuyo resultado posteriormente se refleja en el acuerdo que se adopte al respecto por el Pleno Municipal, i.e., implícitamente el Ayuntamiento aduce que la situación sería residenciable en el supuesto previsto en el artículo 31.1.b) de la Ley Foral 5/2018, que, en combinación con el artículo 14.1, prevé que la obligación de transparencia y el derecho de acceso a la información pública podrá ser limitado o denegado cuando la divulgación de la información pueda causar un perjuicio a la “garantía de confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión”.
8. El Tribunal Supremo ha analizado en al menos dos ocasiones el impacto del artículo 14.1.k) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno –“El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para (…) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión”–, en el derecho de acceso a las actas de las reuniones de órganos colegiados.
a) Sentencia del Tribunal Supremo 704/2021, de 19 de febrero, ECLI:ES:TS:2021:704.
Un ciudadano presentó una solicitud de acceso a las “actas y acuerdos de los consejos de administración de la Autoridad Portuaria de A Coruña celebrados en los años 2015, 2016, 2017 y 2018”, la cual fue desestimada al amparo del artículo 14.1.k) de la Ley 19/2013.
El ciudadano formuló una reclamación ante el Consejo de Transparencia, que la estimó, lo que llevó entonces a la Autoridad Portuaria a recurrir esta decisión ante el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo, que el 24 de junio de 2019 dictó sentencia estimatoria, argumentando que resultaba aplicable el límite del artículo 14.1.k) de la Ley 19/2013, ya que la información solicitada contenía datos o intervenciones relativas a procesos de toma de decisiones en cuanto a las deliberaciones del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria cuyo contenido estaba sujeto al deber de confidencialidad.
Planteado entonces recurso de apelación, el 18 de noviembre de 2019 la Audiencia Nacional lo estimó parcialmente, acordando que se facilitara al interesado la información contenida en los acuerdos del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de A Coruña celebrados los años 2015 a 2018, pero no se le facilitaran las actas.
Recurrida en casación esta decisión, la Sala Cuarta del Tribunal Supremo estableció que:
1) El límite previsto en el artículo 14.1.k) de la Ley 19/2013 debe entenderse “referido al contenido literal de las opiniones, intervenciones y manifestaciones de cada uno de los integrantes del órgano colegiado durante la deliberación, pues, salvo que las sesiones sean públicas, el debate previo a la toma de decisión debe preservarse del conocimiento público, manteniendo una cierta reserva y confidencialidad como garantía del correcto funcionamiento del órgano y de la libertad de sus miembros en su actuación interna” (FD 3).
2) Siendo cierto que había que distinguir entre las “actas” y los “acuerdos” de un órgano colegiado, dicha distinción no tenía la trascendencia sostenida por la Audiencia Nacional en su decisión, pues aquéllas no tienen la obligación de recoger el contenido íntegro de la discusión y las opiniones y manifestaciones de los miembros del órgano colegiado durante el proceso de toma de decisión.
En este sentido, el Tribunal Supremo señalaba que, de conformidad con el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, “en las actas de las reuniones de un órgano colegiado no se recogen, como contenido mínimo necesario, las discusiones y deliberaciones integras ni las opiniones manifestadas por cada uno de los miembros, sino tan solo ‘los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados’. Sin que la mera referencia genérica a lo que se debatió, y mucho menos al contenido de los acuerdos adoptados en dicha sesión, pueden quedar amparados por la garantía de confidencialidad o secreto de la deliberación” (FD 4, énfasis añadido).
3) Como consecuencia de ello, “las actas de las reuniones de un órgano colegiado no están, en principio, excluidas del conocimiento público al amparo del art.14.1.k de la Ley 19/2013 (…), ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria no afectan a la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado, al no reflejar, como contenido mínimo necesario, la totalidad de la deliberación ni las opiniones y manifestaciones integras de cada uno de sus miembros”.
b) Sentencia del Tribunal Supremo 4174/2022, de 17 de noviembre, ECLI:ES:TS:2022:4174
El 24 de julio de 2018 un ciudadano solicitó a la Autoridad Portuaria de Baleares la publicación en su página web del orden del día de las reuniones de su Consejo de Administración, acta completa de las mismas y, asimismo, la expedición de una certificación literal de las resoluciones del Presidente y acuerdos del Consejo de Administración de la Autoridad en relación con una serie de mercantiles.
Ante la falta de respuesta a dicha solicitud, el ciudadano formuló una reclamación ante el Consejo de Transparencia, que el 12 de diciembre de 2018 la estimó parcialmente, instando a la Autoridad Portuaria de Baleares a proporcionar al interesado la información consistente en el orden del día y las actas de las reuniones del Consejo de Administración de 10 de diciembre de 2014.
La Autoridad Portuaria de Baleares recurrió entonces la decisión del Consejo de Transparencia ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo, que, amparándose en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de noviembre de 2019 previamente referida, estimó parcialmente el recurso.
Planteado entonces recurso de apelación, el 27 de noviembre de 2020 la Audiencia Nacional lo desestimó, lo que llevó al Consejo de Transparencia a plantear el correspondiente recurso de casación ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, que, siguiendo lo señalando en su Sentencia de 19 de febrero de 2021, anuló la decisión de la Audiencia Nacional y dictaminó que se facilitara al interesado el acceso a las actas de las reuniones del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Baleares.
9. En la medida en que el artículo 14.1.k) de la Ley 19/2013 tiene un contenido análogo al artículo 31.1.b) de la Ley Foral 5/2018, las conclusiones alcanzadas por el Tribunal Supremo en relación con el impacto del primero sobre el derecho de acceso a las actas de las reuniones de un órgano colegiado resultan extrapolables al impacto que tendría el segundo sobre la misma cuestión.
Como consecuencia de ello, en el presente caso, esta institución considera que el carácter reservado o confidencial de las deliberaciones de un órgano como la Comisión de Urbanismo no constituye un obstáculo o impedimento a que se puedan publicar las actas de sus reuniones o acceder a las mismas, sin perjuicio de que dicha publicidad o acceso se deba circunscribir al contenido establecido en el artículo 18.1 de la Ley 40/2015 y, por tanto, no incluir “las opiniones, intervenciones y manifestaciones de cada uno de los integrantes del órgano colegiado durante la deliberación”.
A este respecto cabe señalar que, como apunta la interesada en su escrito de queja, algunas Entidades locales como, e.g., el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, sí publican las actas de sus Comisiones de Urbanismo; sin embargo, también cabe reconocer que, en línea con lo señalado, dicha publicidad no tiene un alcance y extensión absoluto, como pretende ella, sino limitado a los extremos indicados en el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, i.e., a “los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados”.
10. También el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal, en la Resolución RT 228/2022, de 3 de noviembre, se pronunció sobre una cuestión análoga, hacienda referencia específica a las sesiones no públicas de las comisiones informativas de las entidades locales, y trayendo a colación el pronunciamiento del Tribunal Supremo antes mencionado. En dicha Resolución se recoge que:
“Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 123 del Real Decreto 2568/19867, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF), las comisiones informativas son órganos colegiados sin atribuciones resolutorias que tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y de la Comisión de Gobierno cuando esta actúe con competencias delegadas por el Pleno, salvo cuando hayan de adoptarse acuerdos declarados urgentes.
Si bien el artículo 227.2 del ROF establece que las sesiones de las Comisiones Informativas no son públicas, no obstante, el acceso a las actas de órganos colegiados ha sido considerado por esta Autoridad Administrativa Independiente como un supuesto de “información pública” susceptible de configurarse como objeto del derecho de acceso. Este criterio ha sido avalado por la sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 19 de febrero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:704) en la que ha fijado una nítida doctrina sobre el contenido y alcance del derecho de acceso a las actas de los órganos colegiados y sobre los términos en los que ese acceso es compatible con el límite de la “garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de decisión” previsto en el art. 14.1 k) LTAIBG (…)”
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Tafalla su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía.
b) Sugerir al Ayuntamiento de Tafalla que, al igual que ocurre con otras Entidades locales, publicite en su página web las actas de las reuniones de su Comisión de Urbanismo en relación con los aspectos señalados en el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
c) Recomendar al Ayuntamiento de Tafalla que facilite a la interesada el acceso a las actas de las reuniones de la Comisión de Urbanismo de 12 de noviembre de 2014, 19 de noviembre de 2014, 10 de diciembre de 2014 y 14 de enero de 2015, en relación con los aspectos señalados en el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Tafalla informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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