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Gaia: La falta de atención a la ciudadana en una oficina de la Hacienda Foral de Navarra (Estella-Lizarra), por carecer de cita previa.
Consejero de Economía y Hacienda
Vicepresidente y Consejero de Presidencia e Igualdad
Señores Consejeros:
1. El 22 de enero de 2024 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…) mediante el que formulaba una queja por no serle prestada atención sin cita en la oficina de la Hacienda Foral de Navarra de Estella-Lizarra.
La autora de la queja venía a manifestar lo siguiente:
a) El 18 de enero de 2024 se presentó a las 13:15 horas en la oficina de la Hacienda Foral de Navarra de Estella-Lizarra para realizar una pregunta concerniente a la presentación de un modelo relativo a los rendimientos de trabajo de la cuidadora de su madre dependiente.
b) La persona que se encontraba en la puerta de la oficina le impidió acceder a la oficina, porque carecía de cita previa.
c) En ese momento, en la oficina se encontraban cinco funcionarios y un único ciudadano, que estaba rellenando un documento.
d) Ante su protesta, la persona que se encontraba en la puerta de la oficina le indicó que presentara una reclamación. Cogió el correspondiente impreso y lo rellenó, pero no pudo presentarlo, porque también para hacerlo era preciso una cita previa.
e) Se le indicó que puede acudir cualquier día antes de las 9 de la mañana para coger cita. Sin embargo, no le es posible, pues la oficina se encuentra a más de 20 kilómetros de su domicilio y a esas horas tiene que atender a su madre.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia e Igualdad y al Departamento de Economía y Hacienda, solicitándoles que informaran sobre la cuestión suscitada.
El 12 de febrero de 2024 se recibió el informe remitido por el Departamento de Economía y Hacienda, en el que se señala lo siguiente:
“En la línea que expone esta contribuyente en su propuesta, se procedió recientemente a la mejora de los servicios de atención a los ciudadanos en los registros y oficinas del Gobierno de Navarra, habilitando la atención presencial sin necesidad de solicitar cita previa hasta las 9:30 horas de las mañanas.
Además de esa medida, en las distintas oficinas de la Hacienda Foral de Navarra también se procura atender sin cita previa, excedido ese horario, en supuestos especiales, particularmente cuando se trata de personas mayores o que se han desplazado a la oficina desde otra localidad.
Sin perjuicio de trasladar a la interesada las disculpas de este organismo por no haber podido ser atendida el día que acudió a la oficina como era su deseo, interesa ponerle de manifiesto que ha de entender que la cita previa es un instrumento que sirve a la Administración para optimizar la calidad de servicio que presta a los ciudadanos y, en particular, sirve para evitar esperas innecesarias a los contribuyentes, harto frecuentes hasta que se implantó. Tal es así, que una de las quejas más frecuentes entre los usuarios de estos servicios era el excesivo tiempo de espera que debían soportar para ser atendidos por el personal de Hacienda.
Por otra parte, obtener cita previa en las oficinas de Hacienda no genera especiales dificultades ni retrasos: puede hacerse por internet, por teléfono e, incluso, en las propias oficinas de la Hacienda Foral a través de los ordenares habilitados al efecto. Y tampoco hay demoras, pues se puede obtener la cita para el día siguiente e, incluso, en muchas ocasiones, para el mismo día en el que realiza la solicitud.
Al hilo del motivo por el que la interesada acudió a la oficina, el de realizar “una simple pregunta” de índole tributaria, interesa también indicar que hay a disposición de los contribuyentes canales alternativos a la atención presencial, como el formulario “Envíanos tu consulta” o el teléfono de atención, canales por los que hubiese obtenido una respuesta rápida a su pregunta, sin necesidad de tener que trasladarse desde el lugar de su residencia. Y no parece que, en este caso en concreto, la interesada no dispusiera de las habilidades y conocimientos necesarios para utilizar cualquiera de las dos vías anteriores mencionadas.
Finalmente, señalar en relación a las consideraciones que se hacen en el escrito de que cuando se presentó en la oficina, a las 13,15 horas, en ningún caso apreció “agobio” de público como para no poder ser atendida por el personal que se encontraba en ella, que según los datos de la unidad gestora del servicio entre las 13,15 y las 13,30 horas había concertadas seis citas presenciales que debían ser atendidas por el personal administrativo. Y ello, sin perjuicio del resto de tareas distintas de la atención no presencial que igualmente deben ser atendidas por el personal de dicha oficina“.
El 16 de febrero de 2024 se recibió el informe remitido por el Departamento de Presidencia e Igualdad, en el que se señala lo siguiente:
“El Gobierno de Navarra ha llevado a cabo recientemente un proceso participativo con la ciudadanía para definir el modelo de atención en sus oficinas de atención a la ciudadanía y registros.
Aunque el objetivo principal de este proceso era valorar el sistema de cita previa en el mismo tuvimos la oportunidad de dialogar sobre otros aspectos de mejora.
Toda la información del proceso está accesible en el siguiente enlace:
https://participa.navarra.es/processes/cita-previa-oficinas-registrosatencion-ciudadana.
Como resultado del proceso de participación sobre la cita previa, a partir del 2 de noviembre de 2023, las 30 oficinas de Atención y Registro que el Gobierno de Navarra tiene distribuidas por toda la geografía navarra recuperaron la modalidad de atención sin cita previa.
Se ha establecido un sistema mixto, donde entre las 8:00 (8:30 en el caso de las oficinas de Hacienda Foral) y 9:30 no existe la posibilidad de cita previa.
En el resto de horario existe la posibilidad de coger cita previa para poder ser atendido, no obstante, se estableció que, en caso de que hubiera huecos disponibles, en esta franja horaria también se atenderá a las personas que acudan sin cita.
En resumen, el modelo de atención de estas 30 oficinas en la franja horaria de cita previa, franja en la que acudió doña (…) es el siguiente:
- Si se puede atender sin cita se atiende.
- Si las personas que están atendiendo están atendiendo a quien ha cogido previamente cita se le informa a la persona que acude sin cita de cuándo puede ser atendida.
- Si no puede ser atendida ese día o la personas sin cita no puede esperar se le ofrece la posibilidad de gestionarle la cita.
Estamos en un proceso de mejora continua y de escucha activa así que agradecemos cualquier incidencia que nos pueda ser transmitida porque nos ayuda en ese proceso“.
3. Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto la falta de atención a la ciudadana en una oficina de la Hacienda Foral de Navarra (Estella-Lizarra), por carecer de cita previa, lo que, a su vez, también le ocasionó la imposibilidad de presentar una reclamación por dicha cuestión.
4. La opinión de esta institución respecto a la exigencia de la cita previa para acceder a las oficinas de la Administración quedó reflejada en la resolución del expediente Q22/1409, en el que se señaló lo siguiente:
“7. La cuestión suscitada conecta con previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
El artículo 13, letra e), de dicha ley reconoce una serie de derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones públicas, entre ellos el referente a “ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones”.
El artículo 14 de la misma ley establece, a modo de regla general, que “las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no”.
8. La Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público Institucional Foral, dispone que las personas, en sus relaciones con la Administración Pública Foral, ostentan, entre otros, el derecho “a la atención adecuada”, el derecho “al acceso a los servicios públicos” y el derecho “a la presentación de escritos y documentos”.
El artículo 103 de la misma ley foral se refiere al derecho de atención adecuada, disponiendo que “cualquier persona que establezca una relación con la Administración Pública Foral tiene derecho a ser atendido con cortesía, diligencia y confidencialidad, sin discriminaciones (…)”.
La citada ley foral, en su artículo 112, dispone que la “Administración Pública Foral garantizará que los interesados puedan relacionarse con ella a través de medios electrónicos (…)”.
9. Laten en los anteriores preceptos legales las siguientes notas rectoras:
a) La Administración, en cuanto organización al servicio de los ciudadanos y ciudadanas, debe prestarles una atención adecuada en todo momento y asistirles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones.
b) La utilización de medios electrónicos, en el caso de las personas físicas, con carácter general, está concebida como un derecho u opción, pero no como una obligación. Debe garantizarse la atención presencial, sin perjuicio de que coexista con otras vías.
10. En relación con esto último, la institución ha de convenir que una generalización o implantación excesiva del cauce electrónico como vía de relación entre la Administración y los ciudadanos, si se produce como exigencia o con carácter obligatorio, sería contraria al sentido de tales preceptos legales y, además, puede ser un factor que genere o incremente las desigualdades entre las personas y grupos en que se integran.
Por lo tanto, esta institución ha de declarar que el uso de vías electrónicas, sin perjuicio de que pueda fomentarse y facilitarse, no debería imponerse o extenderse de manera obligatoria o forzosa.
11. En lo que respecta a la exigencia de “cita previa” para acceder a las oficinas de la Administración y, en particular, a los registros administrativos, entendemos que debería evitarse, pues consideramos que se opone al derecho de los ciudadanos a una atención adecuada y al carácter servicial de la Administración pública.
Cabe admitir que, para realizar determinadas gestiones o para trabar algunas relaciones con la Administración que requieran un asesoramiento específico o una asistencia cualificada se establezca tal sistema de cita previa, siquiera porque puede ser inevitable para la organización del servicio y del personal correspondiente que haya de prestarlo y, por ende, para poder satisfacer la prestación demandada.
Sin embargo, a nuestro juicio, para el acceso normal y ordinario a las oficinas y registros administrativos, “puerta de entrada” habitual de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas (presentando instancias, solicitudes, recursos, solicitando información, realizando gestiones ordinarias, etcétera), no apreciamos proporcionada ni razonable tal exigencia de cita previa.
12. No se observa, por otro lado, la existencia de ninguna norma jurídica que prevea tal condicionamiento para el acceso a las oficinas y registros administrativos (de establecerse tal exigencia, quizá fuera pertinente la incorporación a una disposición de carácter general).
No apreciamos inviable que pueda coexistir una atención con cita y una atención presencial sin ella e inmediata, de forma que los ciudadanos puedan optar por una u otra, sin perjuicio de las medidas organizativas correspondientes”.
Con ocasión de la presente queja, vemos preciso reiterar el posicionamiento de esta institución y la recomendación formulada en su día, de eliminación de la exigencia de cita previa para acceder a las oficinas y registros de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, por considerarla desproporcionada y no justificada.
5. En cualquier caso, si se mantuviera el sistema actualmente implantado cuyos rasgos generales se exponen en los informes (atención con cita en una parte relevante y mayoritaria del horario de atención), vemos recomendable que la atención sin cita previa se establezca en más de una franja horaria, para posibilitar el acceso de un mayor número de personas al sistema de atención presencial y tradicional.
La concentración de esa posibilidad de atención sin cita previa en un horario determinado (en este caso, a primera hora de la mañana, entre las 8 y las 9:30 horas) puede, de facto, determinar que parte relevante de la ciudadanía no pueda acceder a esta modalidad de atención, o restringir dicha posibilidad de forma excesiva, por coincidencia con obligaciones de diversa índole, personales, laborales, familiares, etcétera, como sucedería en el caso planteado, en el que la interesada expresa que en ese horario debe atender a su madre, persona mayor y dependiente.
Consideramos que diversificar los horarios de atención sin cita, aunque no solucionaría plenamente la problemática suscitada en la queja, sí al menos podría contribuir a mitigarla.
6. Por otro lado, especialmente también si se mantuviera el sistema vigente basado en la distinción de horarios para la atención sin cita o con ella, habrían de adoptarse medidas para garantizar que el personal que controle la entrada a las dependencias correspondientes o la permanencia en las mismas, si lo hay, no impida el acceso y, por lo tanto, por vía de hecho, la posibilidad de atención sin cita.
En relación con esto último, se señala en la queja que la persona que se encontraba en la puerta (“el guardián”, se expresa), ni siquiera dejó pasar a la interesada, por no tener cita.
Si, como se viene a exponer en los informes recibidos, en principio, es factible la atención aun sin tener cita dentro del horario que va desde las 9:30 horas en adelante, carecería de toda razonabilidad impedir el acceso a las oficinas a la ciudadanía y, por tanto, la espera para la recepción de la atención mientras el personal correspondiente se encuentre ocupado.
En referencia a esta problemática, no podemos dejar de manifestar que, en nuestro criterio, en el horario de atención al público (con cita o sin ella), la función específica del personal de vigilancia ha de referirse al control y vigilancia de las dependencias públicas correspondientes y, en su caso, a la protección de las personas, pero que dicha función no puede convertirse en una suerte de “servicio de admisión administrativa”, que acabe decidiendo quién puede entrar o no a las oficinas y determinando la atención o la ausencia de la misma. Como ha recordado el Ararteko del País Vasco en una reciente resolución, la seguridad privada, según definición de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, es “el conjunto de actividades, servicios, funciones y medidas de seguridad adoptadas, de forma voluntaria u obligatoria, por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, realizadas o prestados por empresas de seguridad, despachos de detectives privados y personal de seguridad privada para hacer frente a actos deliberados o riesgos accidentales, o para realizar averiguaciones sobre personas y bienes, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, proteger su patrimonio y velar por el normal desarrollo de sus actividades”. En línea con lo expresado en dicha resolución, consideramos que “se trata de fines específicos de seguridad que nada tienen que ver con la atención ciudadana, facilitar el acceso a los servicios públicos y aportar información sobre derechos y obligaciones de la ciudadanía en sus relaciones con la administración”.
Consideramos, por lo tanto, que la función de vigilancia o de seguridad no incluye impedir el acceso de la ciudadanía a las dependencias públicas por el hecho de carecer de cita previa; y entendemos, además, que, si está prevista la posible atención sin cita (aunque tengan preferencia quienes tengan cita), con independencia de que el control de acceso, si lo hay, lo ejerza personal de seguridad privada o personal funcionario, no debería impedirse el acceso a las oficinas y, como se ha señalado, la espera para que la persona sea atendida.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Presidencia e Igualdad y al Departamento de Economía y Hacienda que eliminen a la mayor brevedad la exigencia de cita previa para acceder a las oficinas y registros de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos (entre ellos, Hacienda Foral de Navarra, a cuya oficina de Estella-Lizarra se refiere la queja), por considerarla desproporcionada y no justificada, garantizando la atención presencial sin cita con carácter generalizado.
b) Recomendar al Departamento de Presidencia e Igualdad y al Departamento de Economía y Hacienda que, si se mantiene en sus elementos esenciales el sistema de atención actualmente establecido (basado en la distinción de horarios para la atención sin cita, en la actualidad hasta las 9:30 horas, o con cita), la referida atención sin cita previa se establezca en más de una franja horaria, para posibilitar el acceso de un mayor número de personas al sistema de atención presencial y tradicional.
c) Recomendar al Departamento de Presidencia e Igualdad y al Departamento de Economía y Hacienda que adopten medidas para garantizar que, en todo caso, el personal que controle o vigile la entrada a las dependencias correspondientes o la permanencia en las mismas, si lo hay, no impida el acceso de las personas que carezcan de cita previa, para no eliminar, de facto y raíz, la posibilidad real de atención presencial.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia e Igualdad y el Departamento de Economía y Hacienda informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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