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Gaia: El impacto que los pisos turísticos tienen, especialmente, en los vecindarios y comunidades de propietarios.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Consejera de Cultura, Deporte y Turismo
Vicepresidenta Tercera y Consejera de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias
Excmo. Sr. Alcalde / Señoras Consejeras:
1. El 10 de mayo de 2024 esta institución recibió un escrito del señor don (…) mediante el que, en representación de la Comunidad de Propietarios (…) de Pamplona/Iruña, formulaba una queja por la problemática de los pisos turísticos.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, al Departamento de Cultura, Deporte y Turismo y al Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
El 21 de mayo de 2024 se recibió el informe remitido por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña.
El 4 de junio de 2024 se recibieron los informes remitidos por el Departamento de Cultura, Deporte y Turismo y por el Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias.
Todos los informes fueron incorporados al expediente.
3. A la vista de su contenido, esta institución estimó oportuno trasladar los informes remitidos al promotor de la queja, a fin de que pudiera formular las alegaciones que estimara convenientes.
El 3 de julio de 2024 se recibieron dichas alegaciones, que fueron incorporadas al expediente.
4. Como se ha señalado, la cuestión objeto de queja son los denominados “pisos turísticos” y, en especial, el impacto que estos tienen especialmente en los vecindarios y comunidades de propietarios en los que se encuentran.
5. En un sentido estricto es preciso distinguir tres conceptos, que suelen ser confundidos: el “alquiler turístico”, el “alquiler tradicional” y el “alquiler temporal o vacacional”.
6. Por “alquiler turístico” se debe entender el contemplado en el apartado e) del artículo 5 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, que prevé lo siguiente:
“La cesión temporal de uso de la totalidad de una vivienda amueblada y equipada en condiciones de uso inmediato, comercializada o promocionada en canales de oferta turística o por cualquier otro modo de comercialización o promoción, y realizada con finalidad lucrativa, cuando esté sometida a un régimen específico, derivado de su normativa sectorial turística”.
De este modo, para poder considerarse un “alquiler turístico”, es preciso que concurran los siguientes requisitos:
a) Debe implicar necesariamente la cesión de uso temporal de la vivienda;
b) Debe afectar a la totalidad de la vivienda;
c) La vivienda debe estar amueblada y equipada en condiciones de uso inmediato; y,
d) El alquiler debe comercializarse o promocionarse en canales de oferta turística y con finalidad lucrativa.
7. Por otro lado, lo que hemos denominado “alquiler tradicional” es aquel que recae sobre una “edificación habitable cuyo destino primordial sea satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario” (artículo 2.1 de la Ley 29/1994).
Como se puede observar, las diferencias entre este tipo de alquiler y el turístico son variadas, aunque la principal de ellas es la temporalidad, ya que mientras el alquiler tradicional tiene por objeto que la vivienda vaya a constituir la residencia habitual o permanente del arrendatario, en el alquiler turístico la nota esencial es la cesión del uso de la vivienda por un plazo breve.
8. Finalmente, el “alquiler temporal o vacacional” es aquel que tiene por objeto la cesión de uso temporal de una vivienda urbana, pero en el que no concurran el resto de requisitos necesarios para poder ser considerado un alquiler turístico, i.e., que, aun implicando una cesión de uso temporal de la vivienda, no afecte a la totalidad de la vivienda; afecte a una vivienda que no esté amueblada y equipada en condiciones de uso inmediato; o, no se comercialice o promocione en canales de oferta turística y con finalidad lucrativa.
9. Desde una perspectiva normativa, la diferenciación entre estos tres tipos de alquileres es importante y tiene distintas proyecciones.
Así, como prevé el artículo 5 de la Ley 29/1994, los “alquileres turísticos” no entran dentro de su ámbito de aplicación, pero sí dentro del ámbito de aplicación de la normativa sectorial correspondiente, que, en el caso de Navarra, son la Ley Foral 7/2003, de 14 de febrero, de turismo de Navarra, y el Decreto Foral 230/2011, de 26 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de los apartamentos turísticos en la Comunidad Foral de Navarra.
Por el contrario, el “alquiler tradicional” y el “alquiler temporal o vacacional” entran dentro del ámbito de aplicación de la Ley 29/1994, aunque sometidos a normas diferentes, pues mientras el primero es un arrendamiento para uso de vivienda, el segundo es un arrendamiento para uso distinto del de vivienda.
10. El Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, modificó el artículo 17 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal, introduciendo lo siguiente:
“Los acuerdos de la Junta de propietarios se sujetarán a las siguientes reglas:
(…)
12. El acuerdo por el que se limite o condicione el ejercicio de la actividad a que se refiere la letra e) del artículo 5 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, en los términos establecidos en la normativa sectorial turística, suponga o no modificación del título constitutivo o de los estatutos, requerirá el voto favorable de las tres quintas partes del total de los propietarios que, a su vez, representen las tres quintas partes de las cuotas de participación. Asimismo, esta misma mayoría se requerirá para el acuerdo por el que se establezcan cuotas especiales de gastos o un incremento en la participación de los gastos comunes de la vivienda donde se realice dicha actividad, siempre que estas modificaciones no supongan un incremento superior al 20%. Estos acuerdos no tendrán efectos retroactivos”.
En relación con la cuestión que nos ocupa, a raíz de esta disposición han surgido dos cuestiones relevantes: por un lado, el alcance y contenido de la expresión “limitar o condicionar” y, más concretamente, si la misma abarca la posible prohibición; y, por otro lado, el objeto, i.e., si se aplica únicamente a los alquileres turísticos o, por el contrario, también lo hace a los alquileres temporales o vacacionales.
11. Respecto a la primera de las cuestiones, actualmente resulta pacífico que la limitación o condicionamiento puede abarcar la prohibición.
Así, e.g., en el caso objeto de la Resolución de la Dirección General de la Seguridad Jurídica y la Fe Pública de 15 de enero de 2021 una comunidad de propietarios de Madrid había aprobado con base en el artículo 17.12 de la Ley 49/1960 una modificación de sus estatutos que decía lo siguiente:
“Ninguna vivienda del inmueble podrá destinarse a hospedería, alquiler vacacional, apartamento turístico o vivienda de uso turístico que suponga la explotación de la vivienda como uso hotelero”.
Al pretender su inscripción en el Registro de la Propiedad, se denegó ésta, pues el Registrador consideró que no establecía una limitación o un condicionamiento, sino una prohibición.
Citando expresamente una Resolución previa de 16 de junio de 2020, la Dirección General de la Seguridad Jurídica y la Fe Pública estimó el recurso de la comunidad de propietarios y subrayó que “el propio texto de la norma, literalmente entendido, (…) en modo alguno impide la prohibición de una actividad. Es más, cuando expresa "limite o condicione", la disyuntiva indica claramente que se refiere a supuestos distintos y alternativos, admitiéndolos de mayor a menor en cuanto a las facultades limitativas que se reconocen a la comunidad de propietarios” (FJ 3).
En el mismo sentido, en la Resolución de la Dirección General de la Seguridad Jurídica y la Fe Pública de 22 de enero de 2021 se abordaba un recurso frente a la denegación de la inscripción de una modificación de los estatutos que establecía lo siguiente:
“Los apartamentos, oficinas y locales comerciales que conforman el edificio, sólo se permite dedicarlos al uso o actividad que les es propio, excluyendo expresamente el ejercicio de la actividad de los pisos para viviendas turísticas”.
De nuevo, la Dirección General estimó el recurso y recordó que limitar o condicionar la actividad de alquiler de índole turística de las viviendas “también admite que se establezca una prohibición absoluta de dicha actividad” (FJ 2).
12. Respecto a la segunda de las cuestiones, no cabe duda de que las comunidades de propietarios pueden acordar la prohibición tanto de los alquileres turísticos como de los temporales o vacaciones; sin embargo, para la adopción de dichos acuerdos rigen distintas mayorías: mientras para la eventual prohibición de los alquileres turísticos es necesario el voto favorable de las tres quintas partes del total de los propietarios que, a su vez, representen las tres quintas partes de las cuotas de participación (artículo 17.12 de la Ley 49/1960), para la prohibición de los alquileres vacaciones o temporales se requeriría la unanimidad de la comunidad de propietarios (artículo 17.6 de la Ley 49/1960).
Esto se ilustra nítidamente en el caso objeto de la Resolución Dirección General de la Seguridad Jurídica y la Fe Pública de 16 de octubre de 2020. En él, un Registrador de la Propiedad había denegado la inscripción de una modificación de los estatutos aprobada por el 33,7 por 100 de las cuotas del total de la comunidad presentes en la Junta de propietarios y sin oposición del resto de propietarios, que estaban ausentes. Dicha modificación decía lo siguiente:
“Se prohíbe expresamente a los propietarios de las viviendas destinar las mismas a alquiler turístico, vacacional, de corta duración o cualquier otra modalidad de alquiler que suponga un continuo y excesivo tránsito y estancia de personas ajenas a la Comunidad”.
En la medida en que el acuerdo no se circunscribía a los alquileres turísticos, sino que abarcaba los temporales o vacacionales, la Dirección General comenzó reconociendo que no era aplicable la regla especial del artículo 17.12 de la Ley 49/1960, sino la regla general de la unanimidad:
“Es indudable que [el artículo 17.12 de la Ley 49/1960] reduce la mayoría necesaria para adoptar el acuerdo que limite o condicione el alquiler turístico en el marco de la normativa sectorial que regule el ejercicio de la actividad de uso turístico de viviendas y del régimen de usos establecido por los instrumentos de ordenación urbanística y territorial, pero no permite que esa excepción a la norma general de la unanimidad alcance a otros acuerdos relativos a otros usos de la vivienda, como es el mero alquiler vacacional o el referido en la norma estatutaria debatida (…) en régimen distinto al específico derivado de la normativa sectorial turística” (FJ 2, énfasis añadido).
No obstante, dado que ninguno de los propietarios que no habían asistido a la Junta se había opuesto al acuerdo en el plazo de 30 días naturales, en base al artículo 17.8 de la Ley 49/1960 –“Salvo en los supuestos expresamente previstos en los que no se pueda repercutir el coste de los servicios a aquellos propietarios que no hubieren votado expresamente en la Junta a favor del acuerdo, o en los casos en los que la modificación o reforma se haga para aprovechamiento privativo, se computarán como votos favorables los de aquellos propietarios ausentes de la Junta, debidamente citados, quienes una vez informados del acuerdo adoptado por los presentes, conforme al procedimiento establecido en el artículo 9, no manifiesten su discrepancia mediante comunicación a quien ejerza las funciones de secretario de la comunidad en el plazo de 30 días naturales, por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción”–, la Dirección General estimó que sus votos a favor de la aprobación de la modificación de los Estatutos se podían presumir.
Por tanto, la Dirección General estimó el recurso planteado por la comunidad de propietarios porque, requiriendo la limitación aprobada la unanimidad de los propietarios, ésta se había conseguido de manera presunta:
“No obstante, debe tenerse en cuenta que, (…) el acuerdo debatido ha sido adoptado en los términos previstos en la regla sexta del artículo 17 de la Ley sobre propiedad horizontal, es decir por unanimidad, siquiera sea presunta, como permite la regla octava de tal precepto, al haberse notificado a los propietarios ausentes, sin que estos se hayan opuesto en el plazo de 30 días naturales” (FJ 2, énfasis añadido).
13. Centrándonos en la regulación de los alquileres turísticos en la Comunidad Foral de Navarra, como ya se ha señalado, es preciso partir de la Ley Foral 7/2003, cuyo Capítulo II del Título II regula la actividad turística en Navarra.
De acuerdo con el artículo 15 de la Ley Foral 7/2003, por alojamiento turístico se entiende aquel “en el que se ofrece a las personas usuarias turísticas, mediante precio, alojamiento temporal con o sin prestación de servicios complementarios”.
A continuación, la Ley Foral establece las clases de alojamientos turísticos que pueden existir en Navarra, encontrándose entre ellos los que denomina como “apartamentos turísticos”, que define como “aquellos sometidos al régimen de propiedad horizontal, individualmente o por bloques, comercializados o publicitados en canales de oferta turística o por cualquier otro modo de comercialización o promoción, cuyo uso y disfrute es cedido de modo temporal a terceras personas para su alojamiento turístico mediante precio, amueblados y equipados en condiciones de uso inmediato” (artículo 22.1 de la Ley Foral 7/2003).
Como se puede observar, el concepto de “apartamento turístico” contemplado en la Ley Foral es equiparable al de “alquiler turístico” examinado anteriormente.
En la cuestión que nos ocupa, el desarrollo de la Ley Foral se contiene en el Decreto Foral 230/2011. En éste, en relación con la ordenación de la actividad, el artículo 9 establece la obligación de inscripción del apartamento turístico en un registro, para la cual se requiere la presentación de la siguiente documentación:
“a) Declaración responsable del titular en la que consten sus datos, manifestando que dispone de:
1. La documentación legal que le acredita como tal y como propietario del inmueble, arrendatario o cualquier otro título que acredite su disponibilidad para ser destinado a alojamiento turístico, así como los datos referidos al establecimiento en lo referente a ubicación y capacidad.
2. Cédula de habitabilidad, licencia de apertura, o documento que le sustituya.
3. Contrato de seguro de responsabilidad civil de explotación, con una cobertura de 3.000 euros por plaza de alojamiento y un mínimo de 150.000 euros.
b) Planos finales de obra o, en su defecto, planos a escala 1:100 con la superficie de cada dependencia”.
En la medida en que la inscripción está condicionada a la presentación de la “cédula de habitabilidad, licencia de apertura o documento que la sustituya”, entra en juego la normativa municipal al respecto. En el caso del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, tanto el Plan Municipal como Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco Antiguo establecen ciertas limitaciones (e.g. el apartamento turístico debe situarse en la planta baja o primera del edificio).
14. De cuanto se ha expuesto hasta ahora se desprende que el alquiler turístico está sometido a una normativa, que también prevé un régimen específico destinado a posibilitar que las comunidades de propietarios prohíban en ellas la existencia de inmuebles destinados a dicha actividad.
No obstante, es público y notorio que en la sociedad existe la sensación de que dicha normativa no responde de forma efectiva al problema que suponen los alquileres turísticos (e.g. ruidos, altercados, suciedad, trasiego de personas, tensionamiento del mercado de vivienda, etc.) y, muy en especial de aquellos que, beneficiándose de distintas plataformas digitales, ejercen la actividad de forma irregular.
Por ello, esta institución estima que sería conveniente que las distintas Administraciones competentes en la materia, así como las vinculadas a la materia de vivienda, examinaran la situación existente y evaluaran si es necesario implementar cambios en la normativa vigente, así como la adopción de medidas tendentes a evitar dichos problemas y, en especial, el ejercicio de la actividad de forma irregular.
15. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, al Departamento de Cultura, Deporte y Turismo y al Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias que, dentro de sus respectivos marcos normativos y competenciales, examinen la situación del alquiler turístico y evalúen si es necesario implementar cambios, así como la adopción de medidas tendentes a evitar los problemas derivados del mismo.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, el Departamento de Cultura, Deporte y Turismo y el Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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