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Hezkuntza eta Irakaskuntza
Gaia: La disconformidad de varios grupos de familias pertenecientes a tres centros escolares con la mayoría exigida en la normativa para modificar el régimen de jornada en escolar.
Consejero de Educación
Señor Consejero:
1. Las quejas referenciadas fueron presentadas los días 20 y 22 de marzo de 2024 y tenían por objeto la mayoría exigida para modificar el régimen de jornada en los centros escolares.
La primera de dichas quejas fue promovida por un grupo de familias de alumnos y alumnas del CPEIP Landagain, de Etxalar. Según se explicaba, el centro, a raíz de la pandemia generada por el Covid 19, había funcionado durante varios cursos en régimen de jornada continua. Sin embargo, a raíz de la aplicación de la Orden Foral 106/2023, a pesar de que en el proceso de votación se obtuvo una amplia mayoría favorable a la jornada continua (65% de los votos favorables y 58% del censo), esta opción no ha prosperado.
La segunda de las quejas se refería al CPEIP de Puente la Reina-Gares, centro en que durante los últimos cursos se habían celebrado varias votaciones sobre la jornada escolar: en 2017/2018, se obtuvo un 61% del censo a favor de la jornada continua, pero no se autorizó la misma por razones vinculadas a la organización del servicio de transporte; en 2018/2019, se alcanzó un 58,4% del censo; y en 2020/2021, un 58,64%. Con vistas al curso 2024/2025, tras el proceso de votación, la mayoría ha quedado en un 54% del censo, por lo que la opción de la jornada continua no ha prosperado.
La tercera queja se refería al CPEIP Irain, de Lesaka, donde la mayoría obtenida ha sido del 49,11% del censo.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada en las quejas referidas.
Los informes recibidos, iguales en sus elementos esenciales, vienen a poner de manifiesto lo siguiente:
“1. Mayorías exigidas para modificar el régimen de la jornada en los centros escolares:
La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, señala en el artículo 126.9 que:
“Sin perjuicio de las competencias del Claustro de profesorado en relación con la planificación y organización docente, las decisiones que adopte el Consejo Escolar deberán aprobarse preferiblemente por consenso. Para los casos en los que no resulte posible alcanzar dicho consenso, las Administraciones educativas regularán las mayorías necesarias para la adopción de decisiones por el Consejo Escolar, a la vez que determinarán la necesidad de aprobación por mayoría cualificada de aquellas decisiones con especial incidencia en la comunidad educativa.”
El Decreto Foral 24/1997, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas Públicas de Educación Infantil, Colegios Públicos de Educación Primaria y Colegios Públicos de Educación Infantil y Primaria en el ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra, establece en el artículo 20 punto 3 b:
“Aprobación del Proyecto Educativo y del Reglamento de Régimen Interior, así como de sus modificaciones, que requerirá el voto favorable de dos tercios de los componentes del Consejo.”
Así las cosas, la Orden Foral 106/2023, de 9 de noviembre, del Consejero de Educación, por la que se regulan los tipos de jornada escolar en los centros educativos que imparten enseñanzas de segundo ciclo de Educación Infantil, de Educación Primaria y de Educación Especial en el ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra, señala en relación con la consulta a las familias y representantes legales y a la aprobación por parte del Consejo Escolar:
“Artículo 12. Consulta a las familias y representantes legales.
7. Finalmente, la jornada escolar propuesta será aquélla que alcanzara el voto favorable de, al menos, 3/5 del censo de votantes, en cuyo caso, dicho resultado será trasladado, para su conocimiento, al Claustro de profesorado del centro y, para su posible aprobación, al Consejo Escolar. En caso de no ser alcanzado dicho porcentaje, el centro educativo procederá al archivo de las actuaciones, dándose por finalizado el procedimiento de solicitud de la jornada escolar y manteniendo el tipo de jornada que en ese momento tuviera implantada, no pudiendo acogerse a una nueva convocatoria de elección de jornada escolar durante el plazo de tiempo señalado en el artículo 16.2 de la presente orden foral.”
“Artículo 14. Aprobación por parte del Consejo Escolar.
1. En el supuesto de haberse alcanzado el porcentaje de votos favorables establecido en el artículo 12.7 de la presente orden foral, el Consejo Escolar, recogido el sentir de las familias y representantes legales, así como el del Claustro de profesorado, emanados de los correspondientes procedimientos de consultas, aprobará la jornada escolar propuesta en el caso de que se alcanzara el voto favorable de, al menos, 2/3 del número máximo de personas componentes con derecho a voto del Consejo Escolar que reglamentariamente le correspondieran.”
Asimismo, resulta pertinente señalar que los porcentajes de voto favorable exigidos en los distintos sectores para la implantación de una jornada continua o
flexible del periodo de experimentación no se han modificado desde el curso 2017-2018 con respecto los recogidos en la nueva normativa.
2. Vigencia del tipo de jornada.
La Orden Foral 106/2023, de 9 de noviembre, del Consejero de Educación, por la que se regulan los tipos de jornada escolar en los centros educativos que imparten enseñanzas de segundo ciclo de Educación Infantil, de Educación Primaria y de Educación Especial en el ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra recoge, que:
“Artículo 16 “Vigencia del tipo de jornada escolar.
1. La vigencia del tipo de jornada escolar de cada centro educativo, elegida conforme a lo dispuesto en la presente orden foral, será indefinida en tanto no se produzca la validación, por parte del Departamento de Educación, de una nueva jornada escolar.
2. Una vez iniciado un procedimiento de elección de jornada escolar, independientemente de su resultado final, los centros educativos no podrán acogerse a una nueva convocatoria de elección hasta transcurridos cuatro cursos académicos, a contar desde el curso académico, incluido éste, en el que se hubiera iniciado dicho procedimiento. No obstante, y una vez transcurrido dicho plazo de tiempo, los centros educativos tendrán la obligación, con carácter anual, de desplegar las actuaciones previas recogidas en el artículo 10 de la presente orden foral, obligación que se mantendrá hasta el curso académico en que se dé por iniciado un nuevo procedimiento.”
Lo que le traslado para su conocimiento y efectos oportunos.”
3. Las quejas referidas han sido presentadas en relación con la aplicación de la Orden Foral 106/2023, de 9 de noviembre, del Consejero de Educación, por la que se regulan los tipos de jornada escolar en los centros educativos que imparten enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial en el ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra.
Se viene a considerar en dichas quejas que la norma establece unos requisitos muy gravosos y desproporcionados para que prospere la jornada continua, a pesar de poder ser la opción preferida por la mayoría de las familias. Y, en definitiva, que las familias se ven injustamente privadas de poder acceder a esa modalidad de jornada.
Por parte del Departamento de Educación, se hace referencia al contenido de la norma y a las mayorías que se exigen.
4. La citada orden foral recoge en su preámbulo que:
“Basándose en los principios de autonomía pedagógica y organizativa de los centros educativos, el Departamento de Educación ha permitido que la jornada escolar, que con carácter general se ha venido organizando en sesiones de mañana y tarde excepto un día a la semana que únicamente era de mañana (modalidad de jornada partida), pudiera revisarse, posibilitando así dar respuesta a las demandas presentadas por los diferentes sectores educativos de determinados centros, demandas derivadas de los cambios de horarios y condiciones laborales que de forma constante se producen en la sociedad, provocando nuevos hábitos sociales que, a su vez, en determinados casos, crean ciertas discordias con los horarios escolares establecidos.
En atención a estas demandas, y con el fin de atender, prioritariamente, a los intereses, necesidades y características del alumnado y de sus familias, además de la modalidad de jornada partida, el Departamento de Educación ha posibilitado, en los centros educativos que imparten enseñanzas de segundo ciclo de Educación Infantil, de Educación Primaria y de Educación Especial, experimentalmente y de forma progresiva desde el año 2007, con prórrogas anuales, otras dos modalidades de jornada escolar: la jornada escolar continua y la jornada escolar flexible.
Transcurrido este tiempo, después de las autoevaluaciones anuales sobre la dinámica educativa realizada por los propios centros y teniendo en cuenta el seguimiento efectuado por el Departamento de Educación, éste considera oportuno cerrar el período de experimentación y otorgar el mismo carácter oficial del que dispone la jornada escolar partida, regulada en la Orden Foral 257/1998, de 16 de julio, del consejero de Educación y Cultura, en la Orden Foral 62/2022, de 8 de agosto, del consejero de Educación, y en la Orden Foral 63/2022, de 8 de agosto, del consejero de Educación, a las modalidades de jornada escolar continua y flexible, en las enseñanzas de Educación Infantil, de Educación Primaria y de Educación Especial”.
Se viene a recoger, por lo que aquí interesa, que: a) se otorga a la jornada continua y la jornada flexible el mismo carácter oficial que el atribuido a la jornada partida, que habría sido la tradicionalmente establecida; b) la decisión se ha adoptado tras las correspondientes autoevaluaciones de los centros y seguimiento realizados por el Departamento de Educación; y c) se pone fin a una etapa de experimentación que habría venido desarrollándose durante estos años precedentes.
5. Esta última idea recogida en el preámbulo subyace en la disposición transitoria única de la norma, referente a la “modalidad de jornada escolar en el curso 2024/2025”, cuyo apartado primero dispone:
“Debido al carácter experimental de las jornadas escolares continua y flexible hasta el curso 2023/2024, en el curso 2024/2025, la modalidad de jornada escolar predeterminada para la totalidad de los centros educativos afectados por la presente orden foral será la jornada escolar partida”.
No obstante lo anterior, el apartado segundo de la disposición prevé que:
“(…) los centros educativos podrán implantar, en el curso 2024/2025, una modalidad de jornada escolar diferente a la modalidad de jornada partida, para lo cual deberán concurrir a la convocatoria de elección de jornada escolar que a tal efecto disponga el Departamento de Educación para dicho curso, que será dictada a través de resolución a lo largo del curso 2023/2024”.
Se ordena, en definitiva, un régimen de jornada partida generalizado en los centros afectados por la orden foral, pero se permite el cambio a otro tipo de jornada a través de los correspondientes convocatoria y procedimiento.
5. El procedimiento señalado está previsto en la propia orden foral (capítulo V), tras la regulación de las tres modalidades de jornada escolar, partida, continua y flexible (capítulos II, III, y IV, respectivamente).
Las líneas esenciales del mismo podrían resumirse del siguiente modo:
a) Los centros educativos, a través de su dirección, tienen la posibilidad de solicitar al Departamento de Educación la elección de la jornada escolar (artículo 10.1).
b) El Consejo Escolar del centro tiene la facultad de pronunciarse respecto a esta iniciativa de impulso del procedimiento, exigiéndose a tal efecto una mayoría del 25% de sus componentes (artículo 10.2)
c) Han de determinarse la modalidad o modalidades de jornada que serán consideradas en el procedimiento de elección, exigiéndose también una mayoría del 25% de los miembros del Consejo Escolar para cada una de ellas.
Sin embargo, queda excluida del proceso de votación la modalidad de jornada implantada en el centro educativo en ese momento (artículo 10.3)
Se votarían, por lo tanto, las alternativas a la jornada existente.
d) La iniciativa, aprobada por el Consejo Escolar, precisa del visto bueno del Departamento de Educación, en función de una serie de aspectos previstos en la norma (artículo 10.4).
e) Si se otorga ese visto bueno, se considerará iniciado el procedimiento y se consultará a la comunidad educativa. Con independencia del resultado final, el procedimiento de elección no podrá repetirse hasta transcurridos cuatro cursos académicos (artículo 11.1, en relación con el artículo 16.2)
f) De no contarse con este visto bueno, se procederá al archivo de las actuaciones y continuará la jornada existente. No se considerará iniciado el procedimiento en tal caso y, por ello, no operará el límite temporal de cuatro cursos antes referido (artículo 11.2).
g) Ha de existir una consulta a las familias y representantes legales de los alumnos y alumnas, mediante un sistema de votaciones, a fin de proporcionar al Consejo Escolar el sentir de aquellas respecto a la propuesta o propuestas (artículo 12).
En este trámite consultivo, para que el procedimiento siga adelante, es preciso que alguna de las propuestas que se votan alcance, al menos, el voto favorable de 3/5 partes del censo de votantes.
Si tal mayoría no se alcanza, finaliza el procedimiento y se mantiene el tipo de jornada existente, sin que pueda reiterarse la votación hasta transcurridos cuatro años.
h) Si esa mayoría se alcanza, el resultado es trasladado al Claustro de Profesores, para conocer su posicionamiento, que no tiene carácter vinculante (artículo 13).
i) La decisión última en el centro, esto es, la aprobación, corresponde al Consejo Escolar, recogido el sentir de las familias y representantes legales, así como el del Claustro (artículo 14).
Se exige, para que prospere la propuesta, el voto favorable de 2/3 del número de componentes del Consejo Escolar. De no obtenerse, continuará el régimen de jornada vigente.
j) Finalmente, se requiere la validación del Departamento de Educación, que emitirá la resolución finalizadora del procedimiento (artículo 15).
6. Según aprecia esta institución, en la medida en que la norma predetermina que la jornada partida es la establecida en los centros, es cierto que el procedimiento, así configurado, puede resultar excesivamente gravoso u oneroso para que prospere alguna de las otras dos alternativas cuya oficialidad se proclama (la jornada continua, en los casos que son objeto de queja). Y, en tal sentido, sentada esa predeterminación a la que se ha aludido, se aprecia que quienes desean optar por la jornada continua o la flexible se encuentran en una situación desventajosa.
Contribuye a esta consecuencia el hecho de que se exigen varias mayorías reforzadas sucesivas (familias y Consejo Escolar, al que corresponde la aprobación), y también pueden coadyuvar la circunstancia de que no se permita que la opción vigente se someta a votación (impediría cifrar su apoyo real), así como la referente a que el criterio de las familias no sea determinante de la aprobación, pero pueda serlo, en cambio, de la finalización o no continuidad del proceso.
7. A juicio de la institución, en lo que atañe a la consulta a las familias y representantes legales -destinada, según expone la norma, a recoger el sentir de aquellas-, podría resultar más proporcionado, adecuado y representativo que se permitiera que:
a) Todas las opciones fueran sometidas a votación, previo el correspondiente debate en la comunidad educativa de las ventajas e inconvenientes de las diversas alternativas, incluida la vigente.
Según entendemos, ello podría contribuir a una mayor participación del conjunto de las familias interesadas, pues, en el modelo actual, al ser únicamente relevante el apoyo a las opciones alternativas, dicha participación puede verse en cierto modo desincentivada y, por otra parte, favorecida la jornada vigente por sumar la abstención técnica.
b) Correspondiendo la aprobación final al Consejo Escolar, el resultado de las votaciones entre las familias no determinara la finalización del procedimiento -y, por ende, el rechazo de la iniciativa-, o su continuidad, lo que haría innecesaria la fijación de un quorum o umbral mayoritario agravado.
Se trataría, en definitiva, de configurar la consulta a las familias de una manera más abierta (todas las opciones) y sin valor decisorio (actualmente, solo lo tiene en sentido negativo), a fin de promover la máxima participación, de que esta se produjera en posición de igualdad en lo que atañe a las alternativas de jornada posibles y de recoger en mayor grado el real sentir de la comunidad educativa en referencia a tales alternativas, con vistas a la decisión final del órgano competente.
8. Por lo razonado, siempre a criterio de esta institución, la aplicación de la norma vigente en sus estrictos términos puede llevar a resultados injustos o perjudiciales para los interesados, por lo que se sugiere su modificación en el sentido apuntado.
La citada modificación, en nuestro criterio, no se opondría a los preceptos legal y reglamentario que se citan por el Departamento de Educación (artículo 126.9 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y artículo 20.3 del Decreto Foral 24/1997, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas Públicas de Educación Infantil, Colegios Públicos de Educación Primaria y Colegios Públicos de Educación Infantil y Primaria en el ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra), pues aquellos regulan las mayorías necesarias para la adopción de decisiones (actos resolutorios o de aprobación) en determinados supuestos, y, como se ha razonado, la votación de las familias a la que nos venimos refiriendo (la “consulta”, dirigida a recoger el sentir de dichas familias) no tiene ese carácter jurídicamente decisorio (ni siquiera en la redacción vigente; con mayor claridad, si cabe, en la alternativa sugerida).
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir la modificación de la Orden Foral 106/2023, de 9 de noviembre, del Consejero de Educación, por la que se regulan los tipos de jornada escolar en los centros educativos que imparten enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial en el ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra, en lo que respecta a la consulta a las familias y representantes legales, de tal modo que: a) todas las alternativas de jornada escolar, incluida la vigente, puedan ser objeto de debate y votación, a fin de propiciar la máxima participación y de recoger en mayor grado el sentir de aquellas; b) el resultado de dicha votación no determine la finalización del procedimiento, eliminándose, por ende, la exigencia de una mayoría de votos favorables de 3/5 partes del censo de votantes para la continuidad de aquel.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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