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Gaia: La insuficiencia de los programas de acogida de emergencia y de los recursos habilitados para quienes se encuentran en situación de calle.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Excmo. Sr. Alcalde / Señora Consejera:
1. El 31 de octubre de 2024 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña (…), en representación de la Asociación Apoyo Mutuo-Laguntza Elkarri, mediante el que formulaba una queja por resultar insuficientes los programas de acogida de emergencia y los recursos para quienes se encuentran en situación de calle.
En dicho escrito, la interesada exponía lo siguiente:
“a) Que el 14 de marzo de 2023 el Defensor del pueblo insta a Derechos Sociales y al Ayuntamiento de Pamplona a ofrecer un recurso estable de techo y comida a la gente que vive en la calle. Lo hace porque como dice: “se trata de una prestación garantizada, es decir, exigible como derecho por quienes se encuentran en la situación de necesidad determinante”
b) Que en los últimos años ha aumentado el número de personas migrantes que llegan a la ciudad y por ello, creen que el programa de acogida de emergencia que hoy tiene Pamplona es insuficiente y se ha quedado obsoleto. Además las leyes navarras contemplan quienes son las personas destinatarias de los servicios sociales y concretamente resalta de forma especial a “las personas que se encuentran en Navarra en una situación de urgencia personas e indigencia, familiar o social”. Y que “podrán acceder a aquellas prestaciones del sistema de servicios sociales que permitan atender dicha situación”
c) Que el Ayuntamiento de Pamplona, este lunes 28 de octubre, ha manifestado que solo va albergar a personas de la calle con un año de antigüedad. Solicitan, en base a esto, que se habiliten más camas sin tener en cuenta el tiempo de antigüedad, es decir, que se garantice para todos un recurso donde dormir. Aprovechando el mobiliario que ya aportó el año pasado el Ayuntamiento de Pamplona en otro albergue.
d) Que la zona de Aranzadi se encuentra en una situación límite debido a las intensas lluvias. Esto genera suciedad y falta de higiene además causada por una invasión de ratas. Viven en una situación deplorable y ahora más que llega el invierno con el frío y el agua va a ir a peor. Los chicos están deshechos tanto física como mentalmente por falta de higiene, alimentos, seguridad y por la desatención social que están sufriendo.
e) Piden que se acometa de forma rápida la limpieza de toda la maleza, incluido el depósito de agua y desratización de toda la zona de los invernaderos junto a la Casa Soto de Aranzadi donde viven estos jóvenes sin hogar. Además de que se habiliten contenedores de basura.
f) Además, resulta imprescindible, que se faciliten bonos de ducha y lavandería a todas las personas que están en la calle, por motivos de higiene, dignidad y aceptación social. Imprescindible también que cuenten con tarjeta de bus para los desplazamientos ya que muchos de ellos están estudiando.
g) Por último, en relación con la alimentación, las personas que están en situación de calle están pasando hambre y la sociedad civil no tenemos recursos suficientes para alimentarles. Creen que el comedor ONEGIN y el Centro Municipal de Reparto de Alimento (Emergencias de Ermitagaña) debería ampliar plazas y su cometido de reparto para garantizar que estas familias y personas tengan alimento.
h) Que ven un déficit en la sección social por parte del Ayuntamiento de Pamplona en cuestiones básicas para gente que vive en la calle”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
En el informe del Departamento, se expone lo siguiente:
“En los últimos años se ha dado un importante aumento del fenómeno de sinhogarismo, pero este aumento no afecta de manera aislada a nuestra comunidad. También ha aumentado el número de personas sin techo en el resto de comunidades españolas y en los distintos países de la unión europea.
Ante esta realidad desde este Departamento se promovió un grupo de trabajo para la elaboración de una Hoja de ruta para la atención a las personas sin hogar en Navarra, en el que participaron diferentes Departamentos del Gobierno de Navarra, Ayuntamientos y entidades del Tercer Sector, con los siguientes objetivos:
- Consensuar un diagnóstico común sobre la situación del sinhogarismo en Navarra, así como sobre la adecuación de los recursos existentes para su prevención y abordaje.
- Establecer de forma consensuada el marco conceptual sobre el que se debe apoyar la acción de las instituciones públicas en esta materia y plantear algunas orientaciones, directrices u orientaciones para la mejora de la red.
- Proponer las acciones concretas que en el corto y medio plazo se consideran prioritarias para la mejora de la atención a las personas sin hogar en Navarra y para la materialización de esas directrices y orientaciones.
- Propiciar la creación de un espacio de trabajo estable entre los agentes involucrados
Así, en un primer lugar, se estableció un diagnóstico y se concretaron los siguientes perfiles y necesidades de atención prioritaria:
Perfiles:
- Jóvenes migrantes: predominan necesidades residenciales, administrativas, formativas y de garantía de ingresos. Importancia de la prevención de la cronificación de su situación.
- Personas adultas en situación de mayor cronicidad: ante necesidades pluricontingentes y la falta de adaptabilidad de los recursos a sus circunstancias, se aboga por la reducción de daños y baja exigencia.
- Mujeres: necesidades vinculadas con la violencia machista, adicciones, exclusión social y sinhogarismo oculto. No acceden o carecen de recursos seguros y adaptados a sus necesidades.
- Familias con menores: como perfil relativamente emergente, derivado a pensiones u hostales. Importancia de la prevención con familias en precariedad residencial o con riesgo de perder su vivienda habitual.
Necesidades:
- La cobertura de la vivienda y las necesidades básicas tienen un impacto en ‘cascada’ hacia otras áreas (punto de partida)
- La regularización administrativa y el derecho al empadronamiento
- La irregularidad administrativa dificulta, asimismo, el acceso a programas formativos y laborales, factores clave para algunas personas
- Necesidades del ámbito sociosanitario: situaciones de convalecencia tras altas hospitalarias; deterioro de la salud entre personas en calle y en recursos alojativos sin medios sociosanitarios; complicaciones en la salud mental de personas con historial de consumos
También se identificaron grandes fortalezas de nuestro sistema de atención, como son los programas de vivienda de Integración social (VAIS), los equipos de integración en materia de vivienda (EISOVI), el nuevo recurso Kideak para jóvenes migrantes, el modelo de viviendas housing first, los comedores sociales y albergues con programas de atención diferenciados y que están ayudando en la respuesta.
El diagnóstico también revela cómo el aumento de personas sin hogar ha venido acompañado de un incremento de los recursos y presupuesto para dar respuesta a ello, de modo que, en cuanto a atenciones, se pasó de realizar 3.713 atenciones en 2020 a 5.887 al cierre de 2023 (incremento en atenciones de casi el 60%). Y esto ha sido posible porque se reforzó de forma notable el presupuesto de Gobierno de Navarra en acciones, dispositivos y recursos destinados a la inclusión de personas sin hogar, creciendo en un 65% desde 2021, pasando de 1.600.000 euros a los 2.600.000 euros de este año 2024.
Teniendo en cuenta estos datos, la Hoja de Ruta establece donde debe centrarse a futuro la dotación de recursos y servicios y señala algunos ámbitos concretos como: más vivienda, con apoyos psicosociales y socioeducativos; acompañamiento social, con itinerarios de intensidad variable (no solo es dar servicio de pernocta y comida); centralidad en la persona y sus procesos vitales; trabajo conjunto entre ámbitos sectoriales diversos, en consideración a necesidades socio sanitarias, socio residenciales, socio económicas; corresponsabilidad, interadministrativa e interdepartamental.
Cabe recordar que esta hoja de ruta es un documento de trabajo a medio plazo que debe conducir a un cambio de modelo que habrá de afrontarse e implementarse de forma gradual. No puede instaurarse de un día para otro, requiere de tiempo para su desarrollo porque supone transformar el modelo, y debe hacerse desde el análisis para implementar recursos adecuados y sostenibles.
En este sentido desde el Departamento venimos trabajando en varios ámbitos, pero también hemos seguido atendiendo a la urgencia ya con la mirada puesta en este nuevo modelo. Así pues, venimos trabajando con el Ayuntamiento de Pamplona tomando medidas concretas que vamos a financiar desde Gobierno de Navarra y que han sido puestas en común entre ambas administraciones para actuar ya este mismo invierno:
La Campaña de Frío se activará del 1 de noviembre al 31 de marzo, con 30 plazas más y acompañamiento social profesional para personas y familias. Se trata de 165 plazas de acogida de personas sin hogar en diferentes recursos municipales, 30 plazas más que el año pasado. (58 plazas en el Centro de Atención a Personas sin Hogar, 28 habilitadas en un ala del albergue Jesús y María, 14 en pensiones y 35 para familias, estas últimas tanto en pensiones como en viviendas de emergencia municipales y 30 en viviendas gestionadas por el programa ‘Etxe Bat – Un hogar’ que se ha puesto en marcha y que vamos mantener también en el presupuesto de 2025 con intención de ampliarlo a otros municipios que dispongan de vivienda pública para ceder al programa).
Como novedad se atenderá durante todo el día, no solo por la noche como hasta ahora tanto a personas con más de un año de empadronamiento en Pamplona como a personas itinerantes. De esta forma, se evita que permanezcan muchas horas en la calle, incluso en días de condiciones climatológicas muy adversas.
A la atención durante más horas se une un componente de acompañamiento social con equipos profesionales, un servicio clave para tratar de paliar el sinhogarismo. Se busca, de esta forma, poder realizar itinerarios de integración social con aquellas personas sin hogar empadronadas desde hace más de un año en Pamplona para tratar de garantizarles una salida de su situación de vida en la calle. Hasta ahora, únicamente se ofrecía el alojamiento para las noches, sin apenas seguimiento, lo que no lograba evitar las situaciones de sinhogarismo de las personas acogidas.
Además, estamos conociendo experiencias y buenas prácticas en el Estado para poder trasladar al diseño del programa metodologías testadas y que han tenido impacto positivo, orientado a favorecer la autonomía, un modelo de desinstitucionalización, dirigido a la transición desde recursos de alojamiento colectivo de la red de atención al sinhogarismo hacia soluciones basadas en la vivienda integradas en la comunidad.
Se están estudiando proyectos innovadores que han participado del Laboratorio de Políticas de Inclusión social y en los que se han testado metodologías y herramientas de acompañamiento, y se cuenta con los primeros resultados de impacto muy positivo en las personas y estamos estudiando su transferibilidad a Navarra, con el objeto de dotarnos con proyectos que funcionen y sean sostenibles.
En paralelo, estamos trabajando en la elaboración del Plan de Inclusión, el cual orientará la política en esta materia en los próximos cuatro años y en ese contexto vamos a avanzar en la gobernanza del plan y específicamente de la hoja de ruta.
Como ven, para el Gobierno de Navarra la apuesta es clara, tanto a nivel de planificación, como a nivel presupuestario. No solo con el aumento de los fondos específicos destinados a programas y atención del sinhogarismo. También mediante el refuerzo permanente de plazas, programas y recursos para los colectivos en exclusión. Llevamos años reforzando plazas, tanto para menores migrantes no acompañados, para jóvenes migrantes en pisos de autonomía, como, a través del Fondo Social de Vivienda. Un fondo destinado a personas que se encuentran en una situación de riesgo de exclusión social por pérdida habitual de su hogar.
Este Fondo Foral de Vivienda Social cuenta actualmente con 133 pisos de titularidad pública, cuya gestión del alquiler está cedida a distintas entidades colaboradoras. Según datos del Departamento de Vivienda, el volumen de recursos residenciales del Fondo se ha visto incrementado en un 400% desde 2015, al pasar de las 34 viviendas iniciales en 2014 a las 133 actuales.
También, este mismo año, el Departamento de Salud ha puesto en funcionamiento el Equipo de Tratamiento Asertivo Comunitario (ETAC), un programa para atender a personas con trastorno mental grave en su entorno natural, en su comunidad. Basado en un proceso de atención continuado, integral, intensivo y transdisciplinario
La implementación del ETAC en Navarra será progresiva con una experiencia piloto el primer año con las personas atendidas en el programa de Alta Exclusión del Ayuntamiento de Pamplona / Iruña que padezcan o se sospeche un Trastorno Mental Grave (TMG). Tras ello, y tras la evaluación correspondiente, se extenderá tanto en la capital navarra como en otras localidades para poder atender también a personas con TMG sin vinculación o en riesgo de desvinculación de la Red de Salud Mental, independientemente de su situación socioeconómica.
El equipo, está formado por un psiquiatra, una trabajadora social, un técnico de cuidados auxiliares de enfermería, una enfermera especialista en salud mental y una administrativa.
Finalmente, el sinhogarismo es una de las máximas expresiones de la desigualdad social y de la pobreza, que se viene incrementando además por las dificultades de acceso a la vivienda y por la imposibilidad de acceso al empleo para muchas personas que no cuentan con los permisos de trabajo y se encuentran en situación de calle, una realidad está ultima que puede verse mejorada con las previsible aprobación del nuevo reglamento de la ley de extranjería que prevé flexibilizar los requisitos que enfrentan los inmigrantes a la hora de regularizar su situación.
Desde el Departamento y el Gobierno de Navarra seguimos trabajando, con recursos, con presupuesto y con planificación y acciones orientadas a un nuevo modelo de intervención integral con cada persona que seguiremos desplegando a lo largo de toda la legislatura”.
En el informe del Ayuntamiento, por su parte, se expone: .
“Ante esta queja, desde el Ayuntamiento de Pamplona queremos hacer las siguientes consideraciones.
Es conocido que el pasado 28 de diciembre de 2023, se produjo una moción de Censura en el Ayuntamiento de Pamplona habiéndose producido un cambio en el equipo de gobierno. Desde entonces hasta este momento, el Ayuntamiento de Pamplona ha procedido a incrementar notablemente los recursos económicos para hacer frente a la situación de sinhogarismo, hasta el punto de que ha sido la política que más esfuerzo está suponiendo al nuevo equipo de dirección del área y la que mayor incremento presupuestario ha tenido. La previsión de inversión este año 2024 ha crecido un 80,1% respecto al año 2023, superando los 3,4 millones de euros.
Desde el pasado 28 de diciembre, cabe resaltar las siguientes mejoras en el conjunto de políticas para las personas sin hogar:
Alojamiento.
1. El presupuesto destinado a pensiones-hoteles para familias y personas sin hogar ha pasado de 310.000 euros en 2023 a cerca de 900.000 euros con el que se espera acabar el año (agosto ha finalizado en 600.000 euros ya invertidos).
2. En este campo del alojamiento, se amplió la ola de frío desde el mes de marzo hasta el 19 de mayo en el albergue de Damas Apostólicas (que contaba con 56 plazas). Además, se amplió la cobertura en pensiones a un número importante de personas hasta sanfermines.
3. Se están rehabilitando 11 viviendas para familias y personas Sin hogar, algunas ya puestas en marcha (9), y se espera alcanzar las 20 viviendas a lo largo de este año y principios del siguiente destinadas a personas y familias sin hogar.
4. A través de un nuevo programa, se está dando acompañamiento social para vivienda a 20 familias que se encuentren alojadas en viviendas de emergencia habitacional municipales; 15 personas sin hogar de perfil tradicional; 15 jóvenes migrantes; y, por último, 5 familias que en ese momento se encontraban alojadas en pensiones por derivación del Ayuntamiento de Pamplona. Téngase en cuenta que hasta la puesta en marcha de este programa, había una única trabajadora social (en la oficina de vivienda) ayudando a encontrar vivienda y al apoyo en vivienda para 200 familias en emergencia habitacional. Con este nuevo programa se añaden 5 profesionales más, es decir, se pasa de una a seis profesionales para acompañamiento social en vivienda.
5. Se ha realizado un convenio con Fundación Elkarte para acelerar la rehabilitación de vivienda municipales a cambio de acoger a jóvenes sin hogar que forma la entidad.
6. Se ha reforzado el trabajo con Cruz roja y CEAR para derivar familias al programa de protección internacional.
Atención en calle, alimentación...
En este ámbito, destacaríamos las siguientes actuaciones
1. Acondicionamiento y cesión a la asociación Apoyo Mutuo del local de la Rotxapea para desarrollar su trabajo de atención a personas sin hogar (alimentación, acompañamiento...).
2. Ampliación del convenio con Cruz Roja y DYA para reparto de enseres (mantas, sacos de dormir...), apoyo ante emergencias (riesgo de inundaciones...) y apoyo al seguimiento en calle.
3. Programa Asertivo. Una reivindicación histórica de los programas de atención a personas sin hogar era contar con un programa de atención a salud mental en calle. El equipo de trabajo que aporta el departamento de Salud con un acuerdo establecido con el ayuntamiento de Pamplona, está formado por un psiquiatra, una trabajadora social, un técnico de cuidados auxiliares de enfermería, una enfermera especialista en salud mental y una administrativa. Este equipo ha comenzado ya a trabajar por primera vez este año 2024.
4. Ampliación de Comedor Público On Egin. Se ha licitado un nuevo contrato y se ha ampliado de 50 comidas diarias a 85, pasando a gestionarse mediante una empresa de inserción social que genera empleo en este sector.
5. Duchas y lavandería. Los servicios se prestan bajo unas tarifas establecidas por el Ayuntamiento de Pamplona, excepto en aquéllos casos de personas derivadas previamente por la Unidad de Barrio, en cuyo caso están exentas de pago. Como se puede observar el crecimiento en el nº de servicios tanto de lavadoras como de duchas exentas de pago, ha ascendido notablemente desde el mes de junio de 2023, pasando de 506 duchas en junio de 2023 a 662 duchas en noviembre de 2024, y de 174 a 379 lavadoras respectivamente.
6. Actuaciones desratización en ARANZADI. Aranzadi es un entorno prácticamente rural. No hay calles, no hay plazas, solo dos carreteras de servicio, casas esparcidas y huertas con terreno privado donde las ratas encuentran alimento y zonas de cobijo (cobertizos, montones de estiércol, composteras, gallineros, etc.). Además de las características propias de la zona (no es asfalto y no hay muchos registros donde actuar), es una zona en la que ya desde hace años reside una problemática que propicia la proliferación de ratas.
El Servicio de Higiene e Inspección ha estado interviniendo en la zona desde principios de agosto.
7. Se ha aprobado ya a instancias del área de acción social del Ayuntamiento de Pamplona un cambio de la ordenanza del TUC para poder facilitar transporte urbano de manera gratuita a persona sin hogar que requieran desplazarse desde el Albergue de Personas sin Hogar Trinitarios para formación, empleo, citas médicas o de otro tipo, y no tengan recursos económicos.
8. A instancias del área de acción social del ayuntamiento de Pamplona, y tras crearse un grupo de trabajo de la FNMC, acaba de aprobarse un acuerdo unánime, para unificar en toda Navarra criterios de empadronamiento social para personas sin hogar y en situación de vulnerabilidad.
Formación laboral.
A lo largo del año 2024 cabe destacar lo siguiente;
1. Nuevo convenio con Gobierno de Navarra para formación pre-laboral para personas migrantes, dedicado fundamentalmente a jóvenes migrantes muchos de ellos en situación de calle o que han estado en calle.
2. Formación conjunta con CNAI de 40 personas en el sector de atención socio sanitaria (dos cursos de 370 horas). 6 cursos de competencias digitales básicas, Curso de carretilleros, búsqueda de empleo. En general la formación laboral y los programas de empleo están creciendo de forma significativa a través de 3 nuevos convenios con gobierno de Navarra y más fondos propios, todos ellos con presencia exclusiva o mayoritaria de personas sin permiso de trabajo, y en muchas ocasiones, en situación de sin hogarismo.
3. En proceso la puesta en marcha de un centro ocupacional en la zona de Aranzadi, dirigido a estos perfiles de personas, y también a otras con especiales dificultades de empleo (enfermedad mental, consumos, mujeres de familias monoparentales...), con un espacio de huerta, vestuarios, espacios de formación, etc.
Ola de frío 2024-25
Para los meses de noviembre a marzo, el Ayuntamiento de Pamplona ha habilitado para la Campaña de Frío 165 plazas de acogida de personas sin hogar en diferentes recursos municipales, 30 plazas más que el año pasado. La principal novedad tiene que ver con la atención específica que se llevará a cabo, pues se atenderá durante todo el día, no solo por la noche como hasta ahora tanto a personas con más de un año de estancia en Pamplona como a personas itinerantes. De esta forma, se evita que permanezcan muchas horas en la calle, incluso en días de condiciones climatológicas muy adversas.
Además, el Ayuntamiento de Pamplona une a la atención durante más horas un componente de acompañamiento social con equipos profesionales, un servicio clave para tratar de paliar el sinhogarismo.
La campaña y la posibilidad de activar el Protocolo, que finalizarán el 31 de marzo, están recogidas en la Ordenanza Reguladora del Programa de Alta Exclusión del Ayuntamiento de Pamplona y tienen como objetivo “coordinar los medios técnicos y humanos que deben utilizarse con las personas que duermen en la calle durante situaciones de emergencia provocadas por inclemencias meteorológicas”.
La prioridad del Ayuntamiento de Pamplona es que se cubran las 165 plazas existentes en los recursos municipales, al margen del perfil de personas destinatarias. El Ayuntamiento cuenta con 58 plazas en el Centro de Atención a Personas sin Hogar, plazas habilitadas en un ala del albergue Jesús y María, otras en viviendas gestionadas por el programa ‘Etxe Bat – Un hogar’, pensiones y para familias, estas últimas tanto en pensiones como en viviendas municipales. A estos recursos se sumarán otros en días específicos de frío extremo o en días de activación del Protocolo de Ola de Frío.
Este dispositivo sienta las bases de lo que será la atención al sinhogarismo durante 2025, fuera de los meses de invierno. Permanecerán como recursos estables para todo el año las 52 plazas del Centro de Atención a Personas sin Hogar (dos más que hasta ahora), las 30 que se ofrecen a través del programa ‘Etxe Bat – Un hogar’ y las 35 plazas en viviendas para familias. En total, 117 plazas fijas para todo el año, que duplican las cifras actuales de recursos de acogida para el sinhogarismo. El Ayuntamiento de Pamplona apuesta por viviendas de uso temporal y compartido frente a vales para hoteles y pensiones, ya que son viviendas municipales rehabilitadas con el consiguiente ahorro económico, y propician una mayor integración social, especialmente en el caso de las familias. Ese modelo de integración social prioriza a quienes tengan más arraigo la ciudad y a perfiles vulnerables que no necesariamente llevan ese tiempo en la ciudad (familias con menores, mujeres, personas mayores, personas con problemas de salud), con un aumento de plazas para personas residentes en Pamplona durante más de un año.
Atención a personas con arraigo e itinerantes
La Campaña de Frío establece dos perfiles diferenciados para la atención el sinhogarismo. Se consideran personas empadronadas o con arraigo para el acceso a estos recursos de acogida aquellas que viven de manera estable en Pamplona por un periodo de al menos 1 año (a pesar de que la ordenanza establece dos años), constatado por los servicios municipales, Servicio Navarro de Salud… y cuenten un profesional de referencia. Además del arraigo, para poder utilizar los recursos se requiere ser mayor de edad, no tener ingresos estables y no tener otra solución habitacional.
Las personas itinerantes, que no lleven un año en la ciudad y por tanto sin arraigo, también son atendidas. Únicamente se les puede atender a través del denominado Programa de Itinerantes o en el caso de quedar plazas en los programadas dirigidos a personas empadronadas. Como recoge la ordenanza, podrán utilizar el Centro de Atención a Personas sin Hogar durante un máximo de 5 días al año, en varias tandas según las condiciones climatológicas.
Conclusiones:
Como puede observarse, el Ayuntamiento de Pamplona está proporcionando servicios a las personas sin hogar, más allá de lo que establece la Ordenanza municipal al efecto, desde un modelo de integral de integración social que incluye acceso al Padrón, atención en calle, acceso a dispositivos de alojamiento y vivienda, atención sanitaria y formación ocupación y laboral. Por primera vez Pamplona cuenta con un plan anual que va desarrollando gracias a un esfuerzo de inversión económica que prácticamente ha duplicado el presupuesto respecto al año 2023.
Para el futuro próximo, tenemos previstas las siguientes actuaciones:
1. Revisión de la Ordenanza Municipal de Alta Exclusión.
2. Puesta en marcha de un Centro Ocupacional.
3. Colaboración con Gobierno de Navarra en la puesta en marcha de un Servicios de Urgencias Sociales a nivel de Navarra, donde se coordinen todos los servicios forales y municipales para una adecuada atención a cualquier situación de urgencia social.
4. Realización de un estudio sociológico integral sobre el fenómeno del sin hogarismo en Pamplona.
5. Elaboración y aprobación de un Plan Operativo Integral de atención a las personas y familias sin hogar en Pamplona.
6. Colaboración en el desarrollo de la estrategia frente a sin hogarismo del Gobierno de Navarra (Hoja de Ruta).
Finalmente, cabe insistir que desde el Ayuntamiento de Pamplona, ante las instancias forales y estatales, viene defendiendo públicamente la necesidad de un Pacto de Estado y un proceso de regularización extraordinaria, de tal manera que todas las CCAA se responsabilicen solidariamente en la atención a este nuevo fenómeno migratorio que deriva en situaciones de sin hogarismo, a la par que se facilitan permiso de trabajo a estas personas, la mayoría de las cuales está en perfectas condiciones para trabajar, siendo su principal aspiración, lo cual redundaría en múltiples beneficios para ellos y para la sociedad de acogida, a la par que reduciría de manera muy importantes las nuevas situaciones de sinhogarismo”.
3. La interesada, tras tener conocimiento de dichos informes, ha presentado un nuevo escrito de alegaciones, que consta incorporado al expediente.
4. Como ha quedado reflejado, la queja se refiere a la insuficiencia de los programas de acogida de emergencia y de los recursos habilitados para quienes se encuentran en situación de calle.
5. Dicha queja conecta con previsiones de la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales, que dispone que las actuaciones de los poderes públicos en materia de servicios sociales tienen, entre sus objetivos esenciales, el de “prevenir y atender las situaciones de exclusión de las personas y de los grupos” [artículo 2, letra e)].
El artículo 4 de la ley foral se refiere a las personas destinatarias de los servicios sociales y prevé, en su apartado cuarto, que: “En todo caso, las personas que se encuentren en Navarra en una situación de urgencia personal e indigencia, familiar o social, podrán acceder a aquellas prestaciones del sistema de servicios sociales que permitan atender dicha situación. Esta situación será valorada por los profesionales de los servicios sociales en función de su gravedad, precariedad y perentoriedad”.
6. Esta institución, a la vista de la información proporcionada por el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, y por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, ve pertinente reconocer, sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, los esfuerzos que vienen realizando dichas administraciones públicas para atender al colectivo de personas a las que se alude en la queja.
Si bien cabe constar la existencia de carencias en el sistema de atención en función de las necesidades apreciadas, la institución aprecia una disposición favorable de dichas administraciones, valorándola positivamente, y ha de animar a continuar con las líneas de actuación seguidas y, en lo posible, reforzarlas.
7. Sentado lo anterior, vemos pertinente insistir en la línea de razonamiento y en la recomendación formulada con ocasión de la queja que dio lugar al expediente Q22/1361, en el que señalamos:
“8. (…) Los artículos 18 y siguientes se refieren a las carteras de servicios, distinguiendo las de ámbito general (conjunto de prestaciones del sistema público de servicios sociales cuyo ámbito de aplicación se extienda a todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra) y las de ámbito local (que pueden completar las prestaciones incluidas en la cartera de ámbito general).
La cartera de servicios sociales de ámbito general puede incluir prestaciones garantizadas y no garantizadas. Las primeras, conforme al artículo 19.3, son “exigibles como derecho subjetivo en los términos establecidos en la cartera, que señalará los requisitos de acceso a cada una de ellas y el plazo a partir del cual dicho derecho podrá ser exigido ante la Administración una vez reconocido, pudiendo, en caso de no ser atendido por ésta, hacerse valer ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”. Las segundas, por el contrario, de acuerdo con el artículo 19.4, son exigibles “en los términos establecidos en la cartera de acuerdo con la disponibilidad presupuestaria”.
La ley foral, en su artículo 20, regula el contenido mínimo de la cartera de servicios sociales de ámbito general. El precepto señala una serie de prestaciones que deben formar parte de dicha cartera y hacerlo con el carácter de “garantizadas”. Entre ellas, se recogen “los recursos de alojamiento temporal como centros de urgencia y casas de acogida para personas sin techo”.
9. El Decreto Foral 69/2008, 17 de junio por el que se aprueba la cartera de servicios sociales de ámbito general, distingue, en su artículo 2, en línea con lo previsto en la ley foral, entre prestaciones garantizadas (exigibles como derecho subjetivo) y no garantizadas (exigibles en el caso de que exista disponibilidad presupuestaria).
Entre las prestaciones garantizadas (anexo I), se encuentra el servicio para personas sin hogar (apartado F8):
“F8. Servicio para personas sin hogar .
a) Tipo de prestación: Garantizada.
b) Tipo de recurso: Servicio de atención diaria en centro, albergue o establecimiento hotelero.
c) Objeto del recurso: ofrecer alojamiento nocturno y acogida diurna a las personas que carezcan de domicilio o no puedan acceder a él y no cuenten con recursos para cubrir estas necesidades básicas.
d) Personas beneficiarias: personas sin hogar con una edad comprendida entre 18 y 65 años.
e) Requisitos de acceso:
-Encontrarse en situación de emergencia social y vulnerabilidad alta, en la calle.
-Derivación por cualquiera de los dispositivos asistenciales existentes en la Comunidad Foral o valoración de idoneidad de los equipos responsables de los centros.
f) Apertura del servicio: Todos los días del año.
g) Intensidad del servicio:
-Manutención: cena y desayuno centro.
-Alojamiento nocturno en centro o albergue o vale para pernoctar en establecimiento hotelero por una noche.
-Higiene personal.
-Atención social.
h) Plazo para la concesión: inmediato.
i) Copago: No.
j) Ámbito de actuación: Zona Básica”.
10. De las anteriores previsiones legales y reglamentarias interesa destacar:
a) El servicio para personas sin hogar tiene por objeto ofrecer alojamiento nocturno y acogida diurna a las personas que carezcan de domicilio o no puedan acceder a él y no cuenten con recursos para cubrir estas necesidades básicas.
b) Se trata de una prestación garantizada, es decir, exigible como derecho por quienes se encuentren en la situación de necesidad determinante, valorada por los servicios asistenciales correspondientes.
c) No se trata de un servicio en el que haya de ser relevante la circunstancia del empadronamiento en un municipio de Navarra.
La cartera de servicios sociales no establece tal requisito (a diferencia de lo que sucede con otras prestaciones también incluidas en la cartera) y, además, por la finalidad de este servicio, el mismo enlaza con lo que dispone el artículo 4.4 de la Ley Foral de Servicios Sociales, antes citado.
d) Supuesto ello, y dado que se está ante una prestación garantizada, tampoco la circunstancia del empadronamiento debería operar como criterio de preferencia de unos interesados sobre otros.
Conforme a la ley aplicable, todas las personas que se encuentran en la situación de necesidad protegida habrían de tener acceso al servicio, como derecho subjetivo, por lo que no deberían establecerse prioridades basadas en circunstancias como la residencia o el empadronamiento.
e) El servicio tiene como ámbito territorial el general de la Comunidad Foral de Navarra, habiendo de prestarse a nivel de zona básica.
f) Se trata de un servicio cuyo funcionamiento ha de ser continuado (“todos los días del año”, establece la norma).
Por ello, más allá de que, lógicamente, la necesidad de recursos disponibles sea especialmente intensa en el periodo invernal y lleve a modularlos e intensificarlos, así como de lo señalado respecto a los protocolos de frío, habría de garantizarse el citado servicio, y la suficiencia del mismo, no solo en dicho periodo.
11. De la queja y de la información recabada, cabe concluir que, actualmente, existen carencias en cuanto a la disponibilidad del servicio en función de las personas que pueden precisar el mismo.
Asimismo, de lo actuado, cabe colegir que los recursos referentes al servicio se concentran principalmente en Pamplona/Iruña, pudiendo ser insuficientes en determinadas fechas.
A la vista de lo hasta aquí expuesto, se ve necesario formular una recomendación al Departamento de Derechos Sociales y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, a fin de que se adopten medidas de incremento de los recursos del servicio, de forma que se asegure su carácter de prestación garantizada (exigible como derecho subjetivo) y que pueda recibirse con continuidad (todos los días del año), así como la descentralización territorial”.
Como hemos anticipado, persistiendo la problemática abordada y la insuficiencia en la prestación del servicio, vemos necesario reiterar la recomendación, a fin de que se continúen adoptando medidas en el sentido que se deriva de la misma.
8. Por otro lado, en relación con las actuaciones a emprender a que se alude en la parte final del informe municipal, la institución ve preciso recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, en su diseño e implementación, se procure actuar conforme a los principios de colaboración y coordinación.
A este respecto, la institución ha de recordar que la Ley Foral de Servicios Sociales, entre los principios rectores del sistema de servicios sociales, recoge los de “coordinación y cooperación interadministrativa”, previendo que “los poderes públicos deberán asegurar la igualdad y la máxima eficiencia y eficacia del sistema de servicios sociales, para lo que deberán impulsar mecanismos de coordinación y de cooperación entre sí y con la iniciativa privada”.
9. También vinculado a esta necesidad de que se actúe de forma sistemática y coordinada, considerando que la problemática a que se alude en la queja puede ser de ámbito supramunicipal (aun cuando, por razones derivadas de su condición de mayor municipio de Navarra, se pueda presentar con particular intensidad en Pamplona/Iruña) vemos preciso recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo que abra e impulse un proceso de interlocución y diálogo también con otras entidades locales próximas, en la búsqueda de un abordaje integral y coordinado de las actuaciones precisas para resolver o paliar la problemática que suscita la debida atención a las personas sin hogar.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, en el ámbito de sus respectivas competencias, adopten medidas para hacer valer de forma real y efectiva el carácter garantizado del servicio para personas sin hogar, con una dotación de recursos y plazas suficiente en Navarra y en Pamplona/Iruña, de tal modo que el mismo se preste con continuidad y pueda ser recibido con independencia de la condición de residente o empadronado del interesado.
b) Sugerir al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, en el ámbito de sus respectivas competencias, en referencia a las actuaciones precisas para mejorar la problemática a que se refiere la queja y, en particular, de las líneas de actuación a que se alude en el informe municipal, se observen los principios de colaboración y coordinación.
c) Sugerir al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo que abra e impulse un proceso de interlocución y diálogo también con otras entidades locales próximas a Pamplona/Iruña, en la búsqueda de un abordaje integral y coordinado de las actuaciones precisas para resolver o paliar la problemática que suscita la debida atención a las personas sin hogar.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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