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Función Pública
Gaia: La falta de carrera profesional para los titulados en Cuidados Auxiliares en Enfermería que prestan servicio en puestos asistenciales de la Agencia Navarra para el Desarrollo de las Personas, a diferencia del personal análogo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Consejera de Interior, Función Pública y Justicia
Señora Consejera:
1. El 29 de octubre de 2024 esta institución recibió una queja del Sindicato de Técnicos de Enfermería de Navarra, formulada por la discriminación que estaría padeciendo el personal Técnico en Cuidados de Enfermería de la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas (ANADP, en adelante).
Se venía a exponer en la queja que el citado personal, al no prestar servicio en el Departamento de Salud, estaría sufriendo varias situaciones de discriminación, centradas en los siguientes cuatro aspectos:
a) Falta de implantación de la carrera profesional para el personal Técnico en Cuidados de Enfermería adscrito a la ANADP.
b) Ausencia de complemento por trabajar en días especiales.
c) Falta de posibilidad de movilidad interna de los empleados de la ANDAP.
d) Ausencia de retribución del complemento de riesgo.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia.
En el informe del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, se señala lo siguiente:
“Manifiesta el sindicato promotor de la queja que existe un agravio al personal técnico en cuidados de Enfermería que presta sus servicios en centros de la ANADP con respecto al personal que desempeña este mismo trabajo en el Departamento de Salud y sus Organismos Autónomos; en particular, esta discriminación se manifiesta en la ausencia de una carrera profesional, del complemento por trabajo en días especiales, del complemento de especial riesgo, así como de la regulación de la movilidad interna.
Debe partirse de la base de que, en el ámbito de la ANADP, no existe como tal ningún puesto de trabajo con la denominación de Técnico en cuidados auxiliares de enfermería (TCAE) tal y como existen en el ámbito de salud. Lo que existen son otros puestos de trabajo, como puede ser el de cuidador o cuidadora gerontológico, para cuyo acceso es preciso disponer de algunas titulaciones, una de las cuales es la de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería.
Por lo tanto, existen en el ámbito de los centros de la ANADP personas que poseen la titulación de TCAE, pero no ocupan un puesto con esta denominación, aun cuando su trabajo pueda no diferir sustancialmente y pudiera considerarse en muchos aspectos equiparable al que se desarrolla un TCAE. Esto es así hasta el punto de que el personal cuidador de la ANADP que posee titulación de TCAE puede participar en los concursos de traslado que convoca el Departamento de Salud para proveer sus vacantes de este último puesto de trabajo.
Dicho la anterior, todas las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo del personal, especialmente en sus aspectos retributivos, son objeto de negociación en la Mesa General, de modo que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo no tiene competencia ni, por ende, la posibilidad de atender las pretensiones del colectivo de cuidadores con titulación de TCAE que presta sus servicios en la ANADP, canalizadas en este caso a través de esta queja formulada por el sindicato de Técnicos de Enfermería de Navarra.
Ello supone que cualquier actuación o iniciativa normativa conducente la atención de las reivindicaciones de este personal debería ser impulsada, en su caso, desde la Dirección General de Función Pública, que es el órgano competente y quien puede ejercer la interlocución y promover las negociaciones en esta materia con las organizaciones sindicales que cuentan con representación en la citada Mesa General. En cualquier caso, desde la ANADP se volverá a exponer este tema, como ya se ha hecho en otras ocasiones, ante la Dirección General de Función Pública”.
Por su parte, en el informe del Departamento de Interior, Función Pública y Justicia, se expone:
“1º.- El Sindicato promotor de la queja denuncia, en primer lugar, la ausencia de implantación de la carrera profesional al personal Técnico de Cuidados de Enfermería de la Comunidad Foral de Navarra en el ámbito de la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas (ANADP).
A este respecto procede manifestar que, en virtud de la normativa foral reguladora de la carrera profesional del personal sanitario, que la autora de la queja señala en su escrito, el actual sistema de carrera profesional es aplicable a todo el personal sanitario adscrito al Departamento de Salud y sus organismos autónomos.
Así, las Leyes Forales 11/1999, de 6 de abril, 31/2002, de 19 de noviembre y 7/2017, de 9 de mayo, regulan el sistema de carrera profesional del personal facultativo; por su parte, las Leyes Forales 8/2008, de 30 de mayo y 23/2016, de 21 de diciembre, regulan el sistema de carrera profesional del personal diplomado sanitario.
Por último, mediante la Ley Foral 12/2024, de 30 de septiembre, se establece el sistema de carrera profesional del personal sanitario adscrito al Departamento de Salud y sus organismos autónomos, excluidos personal facultativo especialista, otro personal facultativo sanitario y personal diplomado sanitario.
Como indica el preámbulo de esta Ley Foral con dicha norma se completa la aplicación del sistema de carrera profesional a todo el personal sanitario adscrito al Departamento de Salud y sus organismos autónomos, con la intención de que sea un instrumento eficaz para la motivación e implicación de estas personas en la mejora de la prestación de los servicios sanitarios.
Sin embargo, en la actualidad no existe norma legal que regule la carrera profesional para el personal Técnico de Cuidados de Enfermería en el ámbito de la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas, organismo autónomo adscrito al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo del Gobierno de Navarra en virtud de lo dispuesto en el Decreto Foral 60/2024, de 5 de junio, por el que se aprueban los estatutos del Organismo Autónomo Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas.
2º.- Por otra parte, el Sindicato promotor de la queja denuncia en su escrito el trato discriminatorio dispensado, al personal de la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas en cuanto a la ausencia del complemento por trabajar en días especiales.
Como señala el escrito de queja mediante la Ley Foral 11/2023, de 29 de marzo, por la que se modifica la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, se añade un nuevo artículo 15 bis que regula un complemento por trabajo en días especiales que se abonará a todo el personal que trabaje en turnos ordinarios en los días especiales que dicha norma menciona.
La citada normativa es de aplicación al personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por lo tanto, en la actualidad no existe norma legal que regule dicho complemento para el personal de la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas.
3º.- En cuanto a la ausencia de la posibilidad de movilidad interna del personal de la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas.
Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea establece en su artículo 33.2 que “Podrán regularse sistemas previos de acoplamiento interno que, respecto a los ámbitos que se determinen, permitan una redistribución del personal a los efectos de proveer determinados puestos mediante concursos de méritos restringidos al personal adscrito a dichos ámbitos.”
Este sistema de acoplamiento previo es de aplicación al personal adscrito al ámbito del Servicio Navarro de Salud –Osasunbidea y está regulado por la Orden Foral 129/2008, de 28 de octubre, de la Consejera de Salud, por la que se establece el procedimiento especial regulador del sistema de acoplamiento interno previo en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, sin que, exista norma legal que regule dicho sistema de acoplamiento interno para el personal de la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas.
4º.- En cuanto a la ausencia de retribución del complemento de riesgo al personal Técnico en Cuidados de Enfermería en el ámbito de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas el Sindicato promotor de la queja argumenta la situación de gran semejanza que hay entre los departamentos de Salud y dicho organismo autónomo en cuanto a la atención sanitaria y sociosanitaria que realizan a la ciudadanía navarra.
Afirma que” en cuanto al personal adscrito a dicho organismo autónomo, la titulación exigida para desempeñar el puesto de trabajo es la misma en ambos casos, título de TCAE, las funciones que realizan son idénticas” lo que supone en su opinión que los derechos laborales en cuanto a las retribuciones tengan que ser iguales.
Pues bien, el artículo 39.1 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, regula el régimen retributivo de los puestos de trabajo que desempeña el personal a su servicio disponiendo que:
“Los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra serán retribuidos única y exclusivamente por los conceptos y en la forma y cuantía que se determinan en el presente Estatuto y en sus disposiciones reglamentarias”.
El complemento de especial riesgo constituye una retribución complementaria del puesto de trabajo, tal y como recoge el artículo 40.3.f) del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, cuyo artículo 48 (y, en el mismo sentido, el artículo 26 del Decreto Foral 158/1984, de 4 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Provisional de Retribuciones del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra), dispone que:
“1. Reglamentariamente podrá asignarse un complemento de especial riesgo a aquellos puestos de trabajo que impliquen situaciones de toxicidad, penosidad o peligrosidad.
2. La cuantía de este complemento se determinará reglamentariamente sin que en ningún caso pueda exceder del 10 por 100 del sueldo inicial del correspondiente nivel.”
En definitiva, el complemento de especial riesgo se configura como un elemento retributivo de carácter objetivo íntimamente vinculado con el puesto de trabajo efectivamente desempeñado y atendiendo a las específicas condiciones que concurran de forma individualizada en el desarrollo del mismo, en cuya virtud lo hagan acreedor de tal retribución complementaria. Es decir, sólo se reconoce a aquellos puestos en los que se aprecie alguna de las circunstancias de “especial penosidad, toxicidad o peligrosidad” exigidas para su otorgamiento.
De acuerdo con lo anterior, el instrumento normativo mediante el cual se da cumplimiento a la anterior previsión es la plantilla orgánica, tal y como prevé el artículo 19 c) del mencionado Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra que se configura como el instrumento normativo técnico de ordenación de los puestos que integran la estructura de la Administración, cuya determinación deriva, en concreto, del ejercicio de la potestad de autoorganización que legalmente tiene reconocida para diseñar y definir con un amplio margen de discrecionalidad, tanto su distribución orgánica como, dentro de ella, la delimitación material de cada uno de sus puestos.
Es decir, una vez configurado cada puesto, las retribuciones complementarias -por lo que ahora interesa- que corresponde percibir a cada trabajador serán precisamente las que se hayan atribuido en plantilla al puesto efectivamente desempeñado; toda vez que previamente a la aprobación de la plantilla, la Administración ha realizado la oportuna valoración del contenido y de las circunstancias de cada puesto de trabajo en orden a la configuración de su régimen retributivo. Por tanto, fuera de las retribuciones que para cada uno de los puestos de trabajo que integran la plantilla de la Administración y que han sido individualmente fijadas en atención a las características de cada puesto, ningún trabajador puede percibir retribuciones complementarias diferentes a las establecidas para su respectivo puesto de trabajo.
Así, examinando la Orden Foral 94/2023, de 3 de mayo, del Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, por la que se dispone la publicación de la plantilla orgánica y de la relación del personal fijo y eventual que desempeña cargos directivos de libre designación en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos a 31 de diciembre de 2022 (última plantilla orgánica publicada), se observa que los puestos de trabajo de personal Técnico en Cuidados de Enfermería adscritos a la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas no tienen asignado el complemento de especial riego.
5º.- Por lo anteriormente expuesto y en relación con las cuestiones suscitadas en la queja es preciso recordar que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral y del Sector Público Institucional Foral de Navarra está sometida al principio de legalidad, por lo que actúa con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, debiendo ajustarse a lo establecido en la norma y está vinculada en la fijación de las retribuciones de su personal por el principio de estabilidad presupuestaria contemplada en el artículo 135 de la Constitución Española”.
3. El sindicato autor de la queja, tras tener acceso al contenido de los anteriores informes, ha ratificado su disconformidad, mediante la presentación de un escrito de alegaciones que consta incorporado al expediente y en el que se viene a reiterar la denuncia sobre la discriminación que padece el personal al que se alude.
4. Como ha quedado reflejado, se denuncia en la queja la discriminación injustificada en las condiciones de trabajo que padecería personal adscrito a la ANDAP y titulado en Cuidados Auxiliares de Enfermería -ocuparía, según se concluye del informe recibido del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, el puesto de trabajo Cuidador o de Cuidador Gerontológico- respecto a otro personal de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que cabe considerar análogo y que realizaría funciones equiparables -Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea-.
La similitud sustancial y funcional a la que se alude, según cabe deducir, vendría avalada tanto por el requisito de titulación común exigido para el acceso a unos y otros puestos de trabajo, como por el hecho de que, en los correspondientes concursos de movilidad de personal, se permita el traslado de unos a otros.
En relación con esto último, es significativo lo recogido en el informe del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo:
“Por lo tanto, existen en el ámbito de los centros de la ANADP personas que poseen la titulación de TCAE, pero no ocupan un puesto con esta denominación, aun cuando su trabajo pueda no diferir sustancialmente y pudiera considerarse en muchos aspectos equiparable al que se desarrolla un TCAE. Esto es así hasta el punto de que el personal cuidador de la ANADP que posee titulación de TCAE puede participar en los concursos de traslado que convoca el Departamento de Salud para proveer sus vacantes de este último puesto de trabajo”.
5. Según cabe concluir, la diferencia de trato a que se alude, en buena medida, deriva del hecho de que la legislación foral sobre función pública contempla diversos regímenes aplicables al personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos.
En tal sentido, el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (norma “general” en la materia), en su artículo 2, excluye de su ámbito de aplicación, entre otros colectivos, al “personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea”.
Y, en relación con esta exclusión, la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, prevé un régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
En tanto en cuanto ese régimen específico se construye en función de un criterio organizativo (la adscripción al citado organismo autónomo), es dable que, en aspectos como los citados en la queja (conceptos retributivos, movilidad, carrera profesional, etcétera), puedan existir diferencias entre personal o colectivos adscritos a unos u otros órganos y que, en algunos aspectos, pueden estimarse equiparables, obedeciendo ello a una decisión del legislador.
6. Sentado lo anterior, esta institución considera que, al menos en lo que respecta al sistema de carrera profesional, podría ser adecuado procurar dar un trato similar a unos y otros empleados públicos.
Con ocasión de otras quejas con elementos comunes (se trataba entonces de la exclusión de Diplomados Sanitarios de la Agencia Navarra de la Dependencia del sistema de carrera de profesional creado en el ámbito sanitario), señalábamos que “nos parece de todo punto razonable que los Diplomados Sanitarios que ejerzan su funciones en unidades sanitarias de la Administración de la Comunidad Foral o de sus organismos autónomos, aun cuando éstos no estén adscritos al Departamento de Salud y sus organismos autónomos, también deban beneficiarse del sistema de carrera profesional”.
Según entendemos, en la medida en que las funciones que realizaría el personal al que alude el sindicato autor de la queja (se deduce que centros de atención sociosanitaria y residencial de la ANDAP) podrían ser equiparables, en lo sustancial, a las desempeñadas en centros sanitarios del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, que se estaría ante profesionales con una misma titulación académica y, además, que se permitiría el traslado entre unos y otros puestos adscritos a los Departamentos competentes en materia de servicios sociales y de salud, sería conveniente integrar a todos en el sistema de carrera de profesional, sin que la adscripción a dicha ANDAP sea un elemento impeditivo.
Por ello, se formula una sugerencia normativa, en el sentido que se deriva de lo razonado.
7. Respecto al resto de cuestiones suscitadas en la queja, esta institución no ve pertinente formular recomendación, recordatorio o sugerencia, sin perjuicio de que las cuestiones retributivas y de movilidad a las que se alude puedan ser objeto de la correspondiente negociación colectiva.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia que impulse la medida normativa que corresponda para que el personal al que se alude en la queja (titulados en Cuidados Auxiliares en Enfermería que prestan servicio en puestos asistenciales de la Agencia Navarra para el Desarrollo de las Personas) pueda integrarse en el sistema de carrera profesional que se aplique al personal análogo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, sin que la adscripción orgánica de aquel sea un elemento impeditivo.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Interior, Función Púbica y Justicia informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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