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Hirigintza eta Etxebizitza
Gaia: La falta de contestación del Departamento de Cohesión Territorial a una denuncia formulada por el autor de la queja referente a la construcción de un muro, que estima ilegal, en suelo no urbanizable.
Consejero de Cohesión Territorial
Señor Consejero:
1. El 21 de octubre de 2024 esta institución recibió una queja del señor don (…) frente al Departamento de Cohesión Territorial, formulada por la falta de actuación ante la construcción de un muro, que considera ilegal, por el Ayuntamiento de Bera, así como por la falta de contestación a los escritos realizados sobre el asunto.
El autor de la queja señalaba en la misma que:
“He presentado varios escritos al Departamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo (los cuales se adjuntan) en los que pongo en conocimiento obras ilegales de construcción de un muro en camino público (suelo no urbanizable) sito en el Barrio de Suspela de Bera que arranca entre las parcelas 36 y 37 del polígono 11 del catastro de Bera.
Se trata de una obra realizada por el Ayuntamiento de Bera disconforme con la legislación urbanística vigente. Todo ello, por ser una obra no permitida al amparo del Decreto Foral Legislativo 1/2017 del 26 de julio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Una vez remitidos sendos escritos y habiendo transcurrido un tiempo razonable sin haber recibido respuesta. Vista la obligación de resolver que establece la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, al amparo de la Ley Foral 4/2020 del 3 de julio del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra presento esta queja a efectos de forzar que se inicie expediente de protección de la legalidad y se restablezca el camino originario.
Adjunto documentación varia que he recabado en el Ayuntamiento de Bera en la que se infiere que la actuación es no conforme a derecho y a su vez adjunto los tres escritos presentados en el Departamento de Ordenación del Territorio. Por todo ello, solicito de forma expresa que sea admitida la presente queja ante el defensor y se inicien las actuaciones de investigación al amparo del artículo 21 y siguientes de la Ley del Defensor del Pueblo”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Cohesión Territorial, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 15 de noviembre de 2024 se recibió el informe remitido, en el que se expone lo siguiente:
“1º. Con fecha 22 de febrero de 2024, el Seprona dio traslado a esta Dirección General de Ordenación del Territorio del Informe nº 2024-100862 (Expediente 2024-100862-00000012), emitido el 20 de febrero de 2024. Del mencionado informe se pueden extraer los siguientes hechos:
- El 30 de octubre de 2023, don (…) informó a la Central Operativa de Servicios (COS) sobre una posible construcción irregular de un muro lindero, sito entre un camino público carreteril y una propiedad privada, haciendo de medianero entre ambos, sin respetar las anchuras mínimas de paso. El denunciante afirmaba que no podía acceder con su vehículo rodado a una perrera de su propiedad ubicada camino arriba.
En consecuencia, una patrulla del Seprona de Urdax se desplazó al lugar de los hechos y observó que se estaba realizando la construcción de una solera de hormigón entre un camino público carretil y una propiedad privada. En ese momento, se encontraban en el lugar, además de un camión hormigonera, varios trabajadores, los cuales comunicaron a los agentes que habían sido contratados por el Ayuntamiento de Bera “para la construcción de un muro, con el fin de delimitar el camino público carretil con una propiedad privada medianera, debiendo dejar una anchura de paso por el camino de entre 2,1 y 2, metros”.
- El 6 de noviembre de 2023, el Seprona solicitó, mediante oficio, al Ayuntamiento de Bera la siguiente documentación: licencia de obra, proyecto de obra, contrato de obra con la empresa constructora del muro y cualquier otra relacionada con la construcción del muro.
- El 12 de diciembre de 2023, una patrulla del Seprona de Urdax realizó una nueva inspección de oficio, constatando la construcción definitiva del muro.
- El 29 de diciembre de 2023, el Seprona recibió un Informe de contestación por parte del Ayuntamiento de Bera, comunicando que, al tratarse de obras ordinarias promovidas por el Ayuntamiento, no se precisan licencia de obras, igualmente, el Ayuntamiento asevera que, “dada su pequeña entidad, no existe proyecto de obras y tampoco se solicitó informe a la Confederación Hidrográfica del Cantábrico al no considerase necesario”. Además, se afirma que “la otorgación de la obra se realizó a don (…), tratándose de un contrato de menor cuantía con un coste total de 9.170,50 euros (IVA excluido)”.
En el informe del Seprona se pone de manifiesto que no se aportaron ninguno de los documentos solicitados anteriormente.
2º. Como consecuencia de la denuncia trasladada por el Seprona y a los efectos de comprobación de las actuaciones, se incoó expediente previo de inspección, con número 0002-OT14-2024-000013.
3º. Por otra parte, el 15 de marzo de 2024, don (…) se puso en contacto telefónico con el Servicio Jurídico-Administrativo del Territorio, para informar de la construcción del mencionado muro en camino público. Desde este Servicio, se le informó que ya se había tenido conocimiento de los hechos a través de denuncia del Seprona y, por ello, se había procedido a incoar un expediente de inspección, indicándole que podía presentar mediante instancia dirigida a esta Dirección General la documentación que considerase pertinente.
El 1 de abril de 2024, se recibió instancia en la que se aportaba escrito de denuncia, un reportaje fotográfico del lugar donde se había construido el muro y un informe del Alcalde de Bera, emitido el 7 de marzo de 2024.
En su escrito el denunciante informaba sobre la construcción de un muro en camino público, sito en el Barrio Suspela de Bera, que comenzaba entre las parcelas 36 y 37 del polígono 11 del catastro. Afirmaba que se trataba de “una obra realizada por el Ayuntamiento de Bera disconforme con la legislación urbanística vigente”, no permitida al amparo del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (en adelante, TRLFOTU).
El informe del Alcalde de Bera aportado por el denunciante, daba respuesta a la petición de acceso al expediente de las obras realizadas por el Ayuntamiento de Bera en camino público, así como al reconocimiento y al pago (documentos contables) relativos a las obras arriba citadas, junto con los presupuestos solicitados. Del contenido del mismo es conveniente destacar los siguientes aspectos:
- Se reitera que la actuación del Ayuntamiento se produjo en respuesta a los perjuicios ocasionados por el propio denunciante.
- El propio Alcalde solicitó varios presupuestos y se encargó la obra directamente a don (…), como contrato menor (9.170,50 euros – IVA excluido).
- Sobre la documentación que requirió el denunciante, se le dio traslado del presupuesto más bajo, y posteriormente, elegido. No se formalizó contrato. También se le adjunto la factura y la Resolución de Alcaldía 351/2023, de aprobación de diversas facturas y documentos de contabilización y pago.
4º. El 27 de mayo de 2024, el denunciante presentó una nueva instancia, en la que reitera su denuncia y solicita que se dé traslado de las actuaciones llevadas a cabo por esta Dirección General.
Cabe reseñar que, durante este tiempo y en el marco del expediente de inspección incoado, se analizó la denuncia presentada y, en todo momento, se atendió telefónicamente a don (…) con la máxima diligencia, informándole que se había incoado un expediente de inspección, pero también se le advirtió que la competencia sobre este asunto era municipal.
A pesar de que esta Dirección General no ostenta competencia en relación a las actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento de Bera, se solicitó informe técnico al Servicio de Territorio y Paisaje con fecha 13 de agosto de 2024, sin perjuicio del carácter no vinculante del mismo, para poder dar una respuesta completa al denunciante, siguiendo los procedimientos ordinarios de trabajo.
Cabe reseñar que, debido al volumen y complejidad de los expedientes tramitados en el Servicio de Territorio y Paisaje y los medios humanos disponibles, aún no se ha emitido el informe solicitado, según el orden de prelación de entrada en los asuntos.
5º. Con fecha 21 de octubre de 2024, don (…) volvió a reiterar su denuncia mediante instancia. En su escrito también denuncia la inactividad del Departamento y asegura que se han incoado expedientes sancionadores y de protección de la legalidad en situaciones similares, advirtiendo la presentación de una queja ante el Defensor del Pueblo de Navarra.
6º. El mismo 21 de octubre de 2024, don (…) presentó queja ante el Defensor del Pueblo de Navarra, en la que, tras exponer los hechos, considera que “habiendo transcurrido un tiempo razonable sin haber recibido respuesta, vista la obligación de resolver que establece la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y al amparo de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, presento esta queja a efectos de forzar que se inicie expediente de protección de la legalidad y se restablezca el camino originario”.
Dicha queja fue puesta en conocimiento al Departamento de Cohesión Territorial el día 24 de octubre de 2024.
7º. En cuanto a “la falta de actuación ante la construcción del ya mencionado muro en camino público”, cabe destacar que, en virtud del artículo 110 del TRLFOTU, la actuación ejecutada no tiene la consideración de actividad “autorizable”, sino “permitida” y, por ende, no requiere la previa autorización de este Departamento, quedando la competencia en sede municipal: “las actividades y usos permitidos no precisarán la autorización de actividad autorizable en suelo no urbanizable…”
En relación con el precepto anterior, el artículo 204 del TRLFOTU establece que “cuando se trate de obras o usos en suelo no urbanizable, terminados o en curso de ejecución, sin contar con la autorización del departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo o contraviniendo las condiciones señaladas en la misma, el citado Departamento instará a la entidad local a adoptar las medidas dispuestas en los dos artículos anteriores. A fin de facilitar el ejercicio de las competencias municipales de protección de la legalidad urbanística, además de comunicar los hechos relatados con copia de los documentos de que disponga relativos a los mismos, se acompañará un informe técnico en el que se analice la compatibilidad de las obras o usos con los instrumentos de ordenación territorial y legislación sectorial. Si la Administración Local no actuara en el plazo de tres meses, podrá hacerlo subsidiariamente el Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo”.
Es decir, esta Dirección General solamente puede ejercer su competencia con carácter subsidiario y en aquellos supuestos en que las actuaciones se hayan llevado a cabo sin la preceptiva autorización del Departamento; lo contrario sería invadir competencias municipales.
Es por ello que, debido a una falta de atribución de competencias, este Departamento no puede incoar expedientes sancionadores o de restauración de la legalidad urbanística cuando se trata de actuaciones consideradas como “permitidas” en el TRLFOTU y que entran en el ámbito competencial de las entidades locales. Existen para los ciudadanos otros mecanismos legales para recurrir la actividad o inactividad municipal.
A pesar de ello, el Servicio Jurídico-Administrativo del Territorio decidió incoar expediente de inspección para examinar el asunto, dado el latente conflicto de intereses existente entre el denunciante y el Ayuntamiento de Bera.
8º. Asimismo, en referencia a “la falta de contestación a los escritos realizados sobre este asunto”, alegada por el denunciante en su queja ante el Defensor del Pueblo de Navarra, invocando la obligación de resolver que establece la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se debe indicar que, en todo momento, y como ya se ha hecho referencia en la exposición de los hechos, se atendió con diligencia el caso desde el inicio, a pesar de la falta de competencia ya apuntada.
9º. En conclusión, la Dirección General de Ordenación del Territorio no es competente para incoar expedientes sancionadores y/o de restauración en esta actuación (construcción de muro medianero entre camino público carreteril y propiedad privada), en virtud de los artículos 110 y 204 del TRLFOTU, sin perjuicio de haber solicitado informe-consulta al Servicio Territorio y Paisaje, y con independencia del pronunciamiento que éste emita.
Por tanto, el denunciante, en caso de persistir en la restauración de la legalidad urbanística, podrá acudir al Tribunal Administrativo de Navarra, siguiendo lo establecido en el artículo 333 y siguientes de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra.
Es todo cuanto se ha de manifestar en relación con el asunto de referencia”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la posible falta de actuación y respuesta del Departamento de Cohesión Territorial (Dirección General de Ordenación del Territorio) ante varias denuncias presentadas por el interesado.
En tales denuncias el autor de la queja venía a considerar ilegales la obras de construcción de un muro realizadas por el Ayuntamiento de Bera, señalando que se trata de suelo no urbanizable, y a solicitar la intervención de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
El Departamento de Cohesión Territorial ha emitido el informe que se ha transcrito, donde se recoge lo actuado sobre el caso.
4. El artículo 9 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, prevé que “será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la observancia de la legislación y el planeamiento reguladores de la actividad territorial y urbanística”.
Dispone asimismo el precepto que “si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística”.
5. El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, prevé que “la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Se dispone que “el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”. Y se contempla un plazo supletorio de tres meses.
La obligación de resolver forma parte del “derecho a una buena administración”, reconocido, entre otras normas, en la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público Institucional Foral. El artículo 104 de dicha ley foral establece que “toda persona tiene derecho a que los órganos integrantes de la Administración Pública Foral traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable”.
6. La aplicación de los anteriores preceptos al caso exige, a juicio de esta institución, que el Departamento de Cohesión Territorial se pronuncie, formal y expresamente, sobre la denuncia del autor de la queja, notificándole lo que proceda al respecto.
No se concluye del informe recibido que se haya dado respuesta expresa y formal a las denuncias (en la queja se manifiesta la disconformidad con esta omisión, según ha quedado reflejado), más allá de que puedan haberse realizado actuaciones acerca del asunto y de la valoración competencial a que se alude.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que resuelva, expresamente y en forma, sobre la denuncia formulada por el autor de la queja, referente a la construcción de un muro, que estima ilegal, en suelo no urbanizable.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Cohesión Territorial informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2024 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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