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Gaia: La disconformidad con el resultado de la valoración de la exclusión social a una persona que ha sido víctima de violencia de trata.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Excmo. Señor Alcalde / Señora Consejera:
1. El 24 septiembre de 2024 esta institución recibió una queja de Acción contra la Trata, por no considerarse exclusión social grave el caso de una persona atendida por dicha entidad y, en consecuencia, no poder acceder a la renta garantizada.
En la queja se exponía que:
“Caso de una mujer, (….), superviviente (con su debida acreditación), atendida por nuestra entidad desde marzo de 2024, que no está recibiendo atención acorde a su situación por parte de los servicios sociales.
Siendo conocedoras de su situación, creemos que su caso debe ser considerado como un caso de exclusión social grave y acceder a los recursos correspondientes (Renta Garantizada) para que ella y su hijo puedan sobrevivir. No obstante, la herramienta que se utiliza para definir la gravedad de su situación (SIDIS) no ha resultado como tal, y desde las unidades de barrio tan sólo le responden que no se puede hacer nada.
La mujer afectada solicitó en el mes de julio el codiagnóstico registrado en la unidad de barrio que le han compartido después de semanas de haberlo solicitado, y la única respuesta que recibe es que no tiene derecho a ninguna ayuda.
Por nuestra parte, consideramos que no se está atendiendo la gravedad de su situación, y que no se están protegiendo sus derechos. Es la primera vez que nos encontramos con que un caso como este, de esta gravedad, no es atendido adecuadamente ni recibe la ayuda que le permitiría iniciar su camino de restablecimiento tras las violencias sufridas. La mujer (con su hijo) ha acumulado deudas a razón de 400 euros mensuales para pagar el alquiler de la habitación donde se ha alojado desde mayo de este año, y de la que será expulsada a finales de septiembre (en 6 días) por no tener cómo pagar”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando información sobre la cuestión suscitada
En el informe remitido por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña se señalaba lo siguiente:
“En relación a la situación de exclusión social grave se informa que la herramienta de valoración utilizada para definir la gravedad de la situación y el nivel de exclusión social y su aplicación en el caso planteado, se regula por el DF 26/2018 de 25 de abril, de desarrollo de los Derechos a la Inclusión Social y a la renta garantizada, lo que se traduce en una batería de respuestas previamente establecidas que da como resultado una valoración respecto a la gravedad del riesgo lo más objetiva posible, no tratándose de una valoración subjetiva.
La misma es aplicada cuando la persona no reúne los requisitos de acceso ordinario a la renta garantizada.
Los Servicios Sociales, atendiendo a todos los criterios establecidos en la ley, son los competentes para la realización de los informes técnicos elaborados por funcionarios públicos con todas las garantías.
La valoración externa, aunque pueda ser conocedora de su situación, no puede sustituir el ejercicio de las competencias por órgano que por ley las tiene atribuidas, sin que se haya manifestado en la queja ninguna infracción concreta,
Se adjunta a este informe el informe solicitado, cuyo resultado es exclusión social moderada.
Desde el Ayuntamiento de Pamplona, dentro de las competencias del Área de acción Social existente comunicamos que mantenemos nuestra disposición a seguir acompañando a doña (…), dentro de nuestras posibilidades, competencias y el marco legislativo vigente para el acceso al sistema”.
Por su parte, en el informe del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo se señalaba:
“En lo referente a la queja por la atención prestada por la Unidad de Barrio, indicar que este servicio es de titularidad del Ayuntamiento de Pamplona. La Constitución Española de 1978 garantiza la autonomía de los municipios, que gozarán de personalidad jurídica plena y cuyo gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos. Por lo tanto, cualquier información complementaria que se requiera en relación con este caso concreto deberá ser solicitada al Ayuntamiento de Pamplona en tanto que titular del Servicio.
No obstante, al margen de esta consideración cabe destacar que, si bien no consta en este Departamento actuación alguna en relación a la Sra. (…), por lo que no se puede hacer una valoración de su situación, se ha accedido al resultado del Codiagnóstico, por cuanto la herramienta diagnóstica en formato digital se encuentra alojada en una aplicación propia del Departamento (SIDIS).
Según el diagnóstico de exclusión social aplicado por la profesional de referencia de la Unidad de Barrio, la Sra. (…) se encuentra en situación de exclusión social en grado moderado. Esto no quiere decir, en modo alguno, que no se encuentre en una situación compleja con un elevado grado de afectación en los ámbitos económico, laboral y residencial, convivencial y personal, pero que su intensidad no llega a ser grave.
El artículo 4 del Decreto Foral 26/2018, de 25 de abril, de desarrollo de los derechos a la inclusión social y a la renta garantizada, es clave para comprender esta diferencia, por cuanto regula el Codiagnóstico social.
Dicho artículo, en su punto primero, establece las dimensiones e indicadores que comprende el codiagnóstico para la valoración de la situación de exclusión social y que todos los profesionales de los servicios sociales deben explorar: económica y laboral; residencial espacial; personal; relacional y social.
A modo de ejemplo. La Dimensión económica y laboral: tiene en cuenta la disponibilidad de ingresos para cubrir los gastos en bienes y servicios básicos y la participación en el mercado de trabajo, y cada uno de esos indicadores se categoriza por el profesional de referencia en tres niveles/valores: 0; 1; y 2. Por ejemplo, en el caso de la imagen siguiente, tener ingresos regulares sería valor 0 y no tener ingresos valor 2.
(…)
El punto segundo del citado artículo, dispone las categorías diagnósticas que se derivarán tras la exploración/valoración de cada uno de los indicadores y que son las siguientes:
a) Situación de inclusión social.
b) Riesgo de exclusión social.
c) Situación de exclusión social, con los siguientes grados:
a. Leve.
b. Moderada.
c. Grave.
El sistema de cálculo y ponderación de los diferentes indicadores para el resultado final del codiagnóstico es bastante complejo y no es objeto de este informe, pero la discriminación entre los grados de exclusión social se determina en función del número de indicadores de valores (2) del siguiente modo:
Por último, el punto tercero del artículo cuarto especifica que el instrumento se regule por Orden Foral y que esté disponible en la página web de Servicios Sociales (SIDIS).
Con todo ello tenemos que los equipos profesionales de servicios sociales de base cuentan con un instrumento técnico común de valoración de la exclusión social, que tiene un procedimiento de aplicación sistematizado en dimensiones, indicadores, criterios interpretativos y resultado final, homogéneo al conjunto de profesionales, regulado normativamente y disponible en una base de datos propia de este Departamento.
Si volvemos al escrito de Acción contra la Trata en referencia a “creemos que su caso debe ser considerado como un caso de exclusión social grave y acceder a los recursos correspondientes (Renta Garantizada) para que ella y su hijo puedan sobrevivir. No obstante, la herramienta que se utiliza para definir la gravedad de la situación (SIDIS) no ha resultado como tal”, podemos concretar que, si bien la entidad puede hacer una interpretación diagnóstica de la situación, la aplicación del codiagnóstico corresponde a profesionales de los Servicios Sociales de Atención Primaria y como bien se ha explicado anteriormente esta herramienta diagnóstica es un instrumento técnico común, sistematizado y homogéneo.
Por otro lado, la normativa que regula y desarrolla la renta garantizada establece que, de manera excepcional, podrá concederse la prestación a las personas que, aun no cumpliendo los requisitos de acceso ordinario, el resultado del codiagnóstico aplicado por los servicios sociales correspondientes indique la existencia de exclusión social grave. (art.35 Ley Foral 15/2016).
A la vista del codiagnóstico realizado por el Servicio Social de Base correspondiente, no cumple los requisitos señalados en el citado artículo”.
3. Tras la recepción de dichos informes, la institución volvió a dirigirse a las Administraciones referidas, solicitando una copia del instrumento técnico de valoración de la exclusión social aprobado y aplicado al caso, así como información sobre su publicación (esto último al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo).
El Ayuntamiento de Pamplona/Iruña ha emitido el siguiente informe:
“El codiagnóstico referido en el mencionado decreto está integrado en la aplicación informática SIDIS (Sistema de Información del Derecho a la Inclusión Social), aprobada mediante la Orden Foral 20/2019, de 25 de enero, y publicada en el Boletín Oficial de Navarra el 20 de marzo de 2019.
Esta herramienta es utilizada por profesionales de los Servicios Sociales para valorar diversos ámbitos vitales a través de un conjunto predefinido de preguntas.
Cabe destacar que el diseño de esta aplicación no permite la extracción de una copia de la batería de preguntas que se formulan, siendo el único documento extraíble el informe diagnóstico que ya le ha sido proporcionado.
No obstante, el instrumento de valoración que sustenta el codiagnóstico está basado en el aprobado por el Gobierno Vasco mediante el Decreto 385/2013, y puede consultarse públicamente en la página web del Gobierno Vasco, junto con manuales explicativos y documentos asociados.
Entendemos que, si existe alguna posibilidad de obtener dicho instrumento, sería el Departamento correspondiente de Gobierno de Navarra, como propietario del mismo, quien podría facilitarlo.
A modo de ejemplo presentamos cómo se visualiza la pantalla de realización del cuestionario
(…)
En la parte superior, se muestran, en forma de pestaña, cada uno de los ámbitos vitales en que se divide el cuestionario. Se podrá navegar por cada una de las pestañas, La parte central está dividida en tres sectores.
El sector de la izquierda muestra el árbol de indicadores correspondiente al ámbito vital seleccionado.
Se mostrará en negrita la pregunta que está activa actualmente, y además con un icono cruz de color rojo(x) en el caso de que la pregunta no este respondida y en caso de que si se haya respondido tendrá un icono en forma de tilde de color verde (√). Se podrá navegar cualquiera de las preguntas/indicadores del listado.
La parte central muestra la pregunta a valorar y las posibles respuestas.
Inmediatamente debajo, se mostrará una botonera que permitirá avanzar a la pregunta anterior o posterior, en caso de que exista.
La parte de la derecha muestra una ayuda (criterio interpretativo) acerca de la pregunta que está actualmente seleccionada.
Únicamente se podrá seleccionar una de las respuestas de primer nivel para esa pregunta. Las respuestas que a su vez tengan subniveles, se mostrarán una vez se haya seleccionado la respuesta principal y estas, al contrario de las de nivel superior, admitirán multirespuesta.
Una vez que el cuestionario se haya completado, es decir, se haya contestado al 100% de las preguntas, tendrán tanto las solapas como las preguntas el icono verde (√) y se habilitara el botón “Finalizar Preguntas”
(…)
A pesar de estas limitaciones técnicas, entendemos la importancia de su solicitud.
Por ello, le ofrecemos la posibilidad de atenderle personalmente en nuestras instalaciones, en C/ Zapatería 40, 3ª planta, Pamplona, donde podremos mostrarle en detalle el funcionamiento de la herramienta y resolver cualquier duda que pueda tener.
Quedamos a su disposición para agendar una cita en el horario que mejor se ajuste a sus necesidades. Puede contactarnos a través del número de teléfono 948 420 520”.
Por su parte, el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo ha emitido el siguiente informe:
“El instrumento de codiagnóstico se encuentra integrado en un aplicativo informático llamado SIDIS (sistema de información del derecho a la inclusión social) alojado en la base de datos del Departamento (SIPSSNET). A él acceden, a través de una URL, los y las profesionales de los Servicios Sociales de Atención Primaria identificándose mediante certificado digital o cl@ve.
El soporte documental de dicho instrumento es similar al “Instrumento de Valoración de la Exclusión Social del Gobierno Vasco”, quien autorizó a su uso a esta administración. Así, adjuntamos la documentación relativa al mismo y enlace a la página web en la que encuentra disponible por si es de su interés:
https://www.euskadi.eus/instrumentos-comunes-diagnostico-social-valoracion-exclusion/web01-a2gizar/es/”.
4. Como ha quedado reflejado, la queja deriva de una valoración de la exclusión social a una persona que ha sido víctima de violencia de trata.
El resultado de dicha valoración fue calificar la exclusión social de moderada, lo que determinó que la interesada no pudiera acceder a la renta garantizada.
La queja viene a poner de manifiesto la disconformidad con que, en un caso de esas características, la exclusión no se considere grave.
Se viene denunciar, asimismo, lo dificultoso de conocer el criterio de la valoración, esto es, su motivación.
5. La cuestión suscitada enlaza con lo previsto en el artículo 35.1 de la Ley Foral 15/2016, de 11 de noviembre, por la que se regulan los derechos a la inclusión social y a la renta garantizada, referente al acceso a la prestación en el caso de personas en situación de exclusión grave:
“Excepcionalmente, aun no reuniendo los requisitos que dan derecho a la Renta Garantizada, podrá concederse esta a las personas en situación de exclusión social grave, cuando concurran circunstancias objetivas que las coloquen en situación de necesidad.
Se entenderá que existen tales circunstancias cuando en el co-diagnóstico al que se hace referencia en el artículo 4 de esta ley foral, se muestren indicadores de exclusión en los ámbitos laboral, de habitabilidad, educativo, de salud física y/o mental y relacional social o familiar que indiquen la existencia de exclusión social grave.
El Servicio Social de Base correspondiente o, en su caso, los servicios especializados llevarán a cabo el acompañamiento social adecuado al caso.
Tanto las causas y circunstancias como el procedimiento a que se refieren los párrafos anteriores serán determinados reglamentariamente”.
El artículo 4.1 de la citada ley foral, en relación con el procedimiento de concesión de la prestación, dispone que “se iniciará a solicitud de la persona interesada, mediante un co-diagnóstico social objetivo de su situación personal y familiar con intervención de los servicios sociales correspondientes y con la participación activa de la persona interesada; tras lo cual se elaborará una propuesta de acompañamiento social fijando un programa personalizado para su proceso de inclusión social en todas sus dimensiones”.
6. El artículo 4 del Decreto Foral 26/2018, de 25 de abril, de desarrollo de los derechos a la inclusión social y a la renta garantizada, se refiere, asimismo, al codiagnóstico social.
El apartado primero del precepto contempla las dimensiones que han de ser valoradas (económica y laboral, residencial, personal, etcétera); el apartado segundo se refiere a las categorías diagnósticas (situación de inclusión social, riesgo de exclusión social y situación de exclusión social, con diferentes grados).
El artículo 4.3 establece lo siguiente respecto a la elaboración del codiagnóstico:
“3. Para su elaboración se contará con la información personal facilitada por la persona interesada y con el instrumento técnico común de valoración de la exclusión social aprobado por orden foral del titular del Departamento competente en materia de Servicios Sociales y disponible en la página web de Servicios Sociales de dicho Departamento”.
El precepto contiene, según aprecia esta institución, una garantía de publicidad del instrumento técnico común de valoración de la exclusión social, a fin de que pueda ser conocido por los interesados y por la ciudadanía en general, es decir, por su trascendencia frente a terceras personas.
7. Esta institución, a partir de la información recabada, concluye que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo no ha cumplido con el deber de publicación del instrumento técnico mencionado.
Según consta publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 20 de marzo de 2019, por Orden Foral 20/2019, de 25 de enero, del Consejero de Derechos Sociales, se aprobó la “aplicación informática denominada SIDIS, acrónimo de Sistema de Información del Derecho a la Inclusión Social”. Sin embargo, no consta en esa publicación oficial el instrumento técnico propiamente dicho.
Tampoco de la respuesta dada por el Departamento, transcrita anteriormente, se deduce que el instrumento haya sido publicado.
8. La falta de publicidad del instrumento aplicado para las valoraciones, a juicio de esta institución, puede afectar al derecho de defensa de las personas interesadas, en la medida en que se trata de la herramienta en que se basa la conclusión de la Administración y, en tal sentido, opera con un valor “cuasinormativo”.
Y también puede afectar negativamente el hecho de que no se haga entrega a la persona interesada de la concreta valoración hecha para su caso, es decir, del documento que refleje todos los aspectos considerados, en las diferentes áreas, ámbitos o ítems abordados (“cuestionario íntegro”).
Entendemos que se trata de dos garantías que conectan con la posibilidad, y el derecho de la persona interesada de conocer el fundamento de la decisión y de poder controvertirla si estima que es perjudicial para sus derechos.
9. Por otro lado, respecto al caso que nos ocupa, resulta altamente llamativo el hecho de que concurriendo una circunstancia tan cualificada como la aludida (persona víctima de trata) el resultado final de la valoración sea el de exclusión social “moderada”.
Considera esta institución que ser víctima de trata es un factor de exclusión social particularmente relevante, por lo que es comprensible que, en el caso objeto de queja, suscite disconformidad y sorpresa el hecho de que no se concluya que aquella es “grave”.
La trata de mujeres con el objeto de la prostitución supone una de las vulneraciones más extremas de los derechos humanos y conlleva para sus víctimas unas muy graves consecuencias, con la dificultad añadida de generar otras secuelas que no resultan fáciles de valorar fuera de los ámbitos más especializados.
Según la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), organismo intergubernamental de Naciones Unidas, “para muchas víctimas (de trata) el resultado físico y psicológico puede ser severo y permanente. El diagnóstico y tratamiento de las víctimas puede ser muy difícil para los médicos”.
Por todo ello, el presente caso es un claro ejemplo de la especial relevancia que tiene para la persona interesada conocer el documento íntegro en el que se ha aplicado la valoración sobre su situación real.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo que publique el instrumento técnico de valoración de la exclusión social.
b) Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, cuando realice valoraciones de exclusión social en aplicación de dicho instrumento, haga entrega a las personas interesadas de una copia íntegra del documento que refleje la valoración realizada, incluidas sus puntuaciones y todos aquellos elementos que fundamenten la decisión adoptada.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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