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Gaia: La forma en que se produjo la salida de una persona migrante de un centro de observación y acogida por cumplimiento de la mayoría de edad, sin una alternativa de transición adecuada.
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Vicepresidenta Tercera y Consejera de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias
Señoras Consejeras:
1. El 23 de agosto de 2023 esta institución recibió una queja de la Asociación Apoyo Mutuo referente a la situación a la que se vio abocada una persona migrante acogida en un centro de menores (COA de Marcilla) al cumplir la mayoría de edad.
En la queja se expresaba y solicitaba lo siguiente:
“a) (…) entró en España en patera, a través de las Islas Canarias, en fecha 11 de junio de 2023, siendo menor de edad.
b) Tras ser trasladado a la península, siendo aún menor de edad, es acogido por el Gobierno de Navarra que procede a su internamiento en el Centro de Observación y Acogida sito en Marcilla (Navarra).
c) Tras apenas 2 semanas en el centro, en fecha 2 de agosto de 2023 (…) cumple la mayoría de edad, de modo que es expulsado del centro.
d) Inmediatamente después, es trasladado por un monitor del COA de Marcilla a un albergue municipal del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, al que accede el día 3 de agosto y se mantiene hasta el día 6 de agosto de 2023, que se produce su salida.
e) Tras la salida del albergue, (…) se encuentra en situación de calle hasta el día 21 de agosto de 2023, que establece contacto con la Asociación Apoyo Mutuo.
f) Señala que, durante este tiempo, no ha recibido ningún tipo de apoyo institucional, más allá de un listado de asociaciones que prestan apoyo en Navarra proporcionado en el momento de su salida del COA. Es así como ha logrado contactar con la Asociación Apoyo Mutuo.
g) Actualmente se encuentra en situación de calle, sin recurso habitacional alguno, y pernoctando cerca del río. Ha accedido por su cuenta al comedor París 365, ya que actualmente carece de medios y/o recursos incluso para comer.
h) La Asociación Apoyo Mutuo considera inaceptable que los jóvenes que, como (…), cumplen la mayoría de edad tras encontrarse bajo acogimiento del Gobierno de Navarra, queden totalmente desamparados y desatendidos.
SOLICITA
a) Que se emprendan todas las medidas necesarias para atender la situación del interesado.
b) Que se emprendan medidas para garantizar una atención integral, desde la Administración Pública, de la situación de aquellos jóvenes que cumplen la mayoría de edad tras encontrarse bajo acogimiento del Gobierno de Navarra”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, al Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias y al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, para que informaran sobre la cuestión suscitada.
3. El 18 de septiembre de 2023 se recibió el informe del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, en el que se expone lo siguiente:
“Por parte del Ayuntamiento de Pamplona, compartimos la preocupación mostrada por la Asociación.
En reunión mantenida la responsable del Programa de Infancia y Familia del Ayuntamiento de Pamplona, con la Subdirección de Infancia y Familia del Gobierno de Navarra, se trasladó esta preocupación, ya que los menores no acompañados que llegan a Navarra, y que no están mínimo 3 meses en el Centro de Observación y Acogida, salen a la calle, sin ningún recurso habitacional ni de acompañamiento personal.
Se nos trasladó que para hacer una valoración integral de los menores y poder establecer un proceso de intervención, es necesaria la permanencia en el Centro por un espacio de tiempo de 3 meses, por lo que con estos menores no hay tiempo para valorar su situación personal, si tienen o no apoyos personales, familiares, los recursos personales del menor y las necesidades que puede tener, etc.
Desde el Ayuntamiento de Pamplona consideramos que si la llegada a Navarra se produce siendo menor de edad, desde el Sistema de Protección del Gobierno de Navarra se debería de trabajar previamente la salida y al menos ofrecerles un recurso de transición a la vida adulta hasta los 21 años, como se ofrece a otros menores que están en el sistema de protección, para que éstos tengan una mayor madurez evolutiva para la búsqueda autónoma de recursos y poder desarrollar con ellos sus itinerarios de capacitación para poder ampliar sus posibilidades de afrontar una vida independiente con mayores garantías de éxito.
Hemos de recordar que el Albergue Municipal del Ayuntamiento de Pamplona, según se recoge en la ordenanza, es un recurso de corta estancia, máximo 3 días al año, por lo que en ningún caso puede servir de cobertura ni reviste idoneidad para este perfil”.
4. El 21 de septiembre de 2023 se recibió el informe del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, en el que se señala:
“En relación al primer punto, sobre la desatención en la que se encuentran las personas menores acogidas por el Gobierno de Navarra, una vez cumplen la mayoría de edad, tanto la normativa estatal como la normativa autonómica en materia de protección de menores, contempla la prolongación de actuaciones para la atención de las personas menores atendidas desde el sistema de protección. Más allá de que la normativa lo contemple, es una necesidad que el propio sistema ya tenía detectada, y que en el despliegue de recursos ya la contempla.
El sistema de protección de menores de Navarra cuenta con recursos específicos para la atención de personas menores una vez alcanzada la mayoría de edad. Dichos recursos vienen recogidos en la Cartera de Servicios Sociales de ámbito general de Navarra, recientemente actualizada en el Decreto Foral 38/2023, de 5 de abril.
Por una parte, en el caso de menores que se hayan beneficiado de un acogimiento familiar, tanto temporal, como permanente o de referencia, la Cartera de Servicios Sociales, contempla la prolongación de apoyos en cada una de las fichas específicas:
- G.22. Prestaciones económicas a las familias acogedoras
- G15 Servicio de Acogimiento de Referencia,
- G17 Servicio de Apoyo al Acogimiento Familiar.
Por otra parte, la Cartera recoge dos servicios específicos de apoyo a los procesos de emancipación, en dos fichas diferenciadas:
- G21 Servicio de Apoyo a Jóvenes en Proceso de Emancipación, como prestación garantizada
- F2 Servicio de Apoyo a Jóvenes en Proceso de Emancipación, prestación no garantizada
Es necesario señalar que, la prolongación de apoyos, así como la atención desde los recursos del Servicio de Apoyo a Jóvenes en proceso de emancipación, en el caso de jóvenes que ya han adquirido la mayoría de edad, está sujeta a la voluntariedad de la persona joven a su participación, y al cumplimiento de los requisitos establecidos en la propia Cartera de Servicios Sociales.
En cuanto a las personas beneficiarias en cada una de estos servicios, en el caso del servicio como prestación Garantizada (G21), está dirigido a “Jóvenes mayores de dieciséis años, que se encuentran en situación de Desamparo o Guarda Voluntaria, o mayores de edad que previamente a su mayoría de edad han estado en situación de Desamparo o Guarda Voluntaria, que finalizan su estancia en los programas de acogimiento residencial o familiar sin posibilidad de retornar a la familia de origen o se encuentran en situación de especial vulnerabilidad, o aquellos o aquellas sobre quienes se haya ejercido alguna medida administrativa o judicial y requieren iniciar un proceso de emancipación a su mayoría de edad, salvo si, excepcionalmente, se están realizando estudios superiores o de grado, en cuyo caso el servicio se podrá mantener hasta la finalización de los mismos, si fuera necesario.”
En el caso del servicio como prestación no garantizada (F2), las personas beneficiarias son “personas jóvenes a partir de 18 años que requieran la atención de este servicio y reúnan los requisitos de acceso.
- Jóvenes que hubieran retornado con su familia de origen tras la revocación de su Desamparo o cese de su Guarda Voluntaria, persistiendo una situación de riesgo de desprotección en el contexto familiar.
- Jóvenes atendidos por los Programas de Infancia y Familia de Servicios Sociales o por los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia, previamente a su mayoría de edad, en el marco de la preservación familiar.
- Jóvenes que hayan estado sujetos al sistema de justicia juvenil y una vez finalizada las medidas impuestas, precisen de ayuda para culminar su integración, social.”
Este servicio no garantizado, establece que la edad máxima de permanencia no superará los 21 años de edad.
Ambos servicios contemplan el mismo tipo de atención:
- Atención Residencial: el servicio se desarrolla en recursos residenciales instalados en viviendas ordinarias: Pisos de Autonomía.
- Atención Ambulatoria: acompañamiento en medio abierto de menor intensidad a jóvenes que residen de manera independiente.
En el momento actual, para la cobertura de este Servicio, el sistema de protección de Navarra dispone de 92 plazas en pisos de autonomía y de 78 plazas para la atención ambulatoria.
A pesar de contar con este despliegue de recursos, hay personas que han sido atendidas por recursos de protección que no acceden a estos recursos y que puedan quedarse en situación de riesgo de desatención, principalmente por tres motivos: por no cumplir los requisitos de acceso exigidos, por perdida de requisitos de acceso durante su estancia en estos programas, por no aceptar el apoyo.
En el caso de las personas que no cumplen requisitos, desde los recursos de protección donde se les ha atendido, previa a la finalización de la atención desde
el sistema de protección, se les pone en contacto con recursos del sistema de servicios sociales, y de entidades sociales, de cara a que puedan beneficiarse de otros recursos y programas.
En el caso de las personas que no aceptan el apoyo, y presentan inestabilidad, en la medida que la persona lo permite, se les conecta con recursos del sistema de servicios sociales, sanitarios, entidades sociales.
En relación al segundo punto de la queja, la situación del joven (…), según consta en su expediente de protección, la atención prestada a este joven desde el sistema de protección, ha sido la siguiente:
El joven ingreso en el Centro de Observación y Acogida “Marcilla” el 17 de julio de 2023. El menor a su llegada aporta alguna documentación de su país en la que consta que su fecha de nacimiento es el 2 de agosto de 2005. Asimismo, refiere que viene de Murcia, donde estaba siendo atendido en un centro de menores.
Para poder realizar la valoración de desprotección desde el Centro, el criterio establecido es de tres meses, contando con un procedimiento abreviado de 45 días para los casos en los que las personas menores estén próximas a la mayoría de edad. Es necesario contar con un tiempo mínimo de valoración para valorar la desprotección con unas mínimas garantías. En el caso de las personas migrantes no acompañadas, es necesario contar con una mínima información sobre la situación de la persona, en relación a su condición de minoría de edad, que no haya personas adultas responsables en España, que no se trate de una fuga del domicilio familiar y su familia lo haya reclamado, que no esté tutelada por otra Comunidad Autónoma y se encuentre fugado de un centro de protección, sus progenitores o adulto responsable no se encuentran en el país.
Por otra parte, para permanecer en un centro de observación y acogida es necesario ser menor de edad.
En el caso de (…) no hubo tiempo para concluir una mínima valoración de desprotección. Esta circunstancia no le ha permitido el acceso a los servicios de apoyo a la emancipación, antes descritos, ya que no cumple los requisitos de acceso.
Previo a la salida del centro, desde esta sección con fecha 27 de julio se tramitaron dos solicitudes de cara a posibilitar su atención una vez alcanzada la mayoría de edad. En concreto se procedió al envío vía mail de solicitud de derivación del joven al servicio Kideak, gestionado por el Departamento de Vivienda Juventud y Políticas Migratorias y se envió un mail a Cruz Roja, solicitando la atención del joven desde un piso de autonomía para jóvenes migrantes mayores de edad.
Desde el servicio de Kideak respondieron el 28 de julio informando que el caso había sido derivado a Zabalduz, entidad a cargo del programa Kideak. No disponemos de información posterior sobre si pudo acceder o quedó en lista de espera.
Respecto a Cruz Roja, el 8 de agosto desde el programa de Centros de Acogida a Personas Migrante, se nos respondió: “Siento la demora en contestar, pero he estado fuera y me he incorporado hace unos días. Gracias por el informe emitido. A día de hoy el recurso se encuentra completo, aun así, es difícil acoger a chicos de este perfil ya que el mejor recurso dirigido a ellos es Kideak. Los chicos que acceden a mi recurso son jóvenes que no disponen de la oportunidad de entrar a kideak por lo que sólo les queda mi recurso.”
Posteriormente, con fecha 28 de julio, se puso en contacto con esta sección una técnica del programa de Alta Exclusión del Ayuntamiento de Pamplona, solicitando certificado de guarda de este joven para tramitación de autorización de residencia.
En cuanto a su salida del COA Marcilla, con fecha 2 de agosto el centro nos remitió la siguiente información: “Os comunico que hemos dado de baja al menor (…) por mayoría de edad. Lo hemos acompañado al albergue, al no haber plazas nos han derivado a Tudela, pero el menor no ha querido. Ha decidido ir a la estación de buses y buscar un bus hacia Francia.”
Por todo ello, quiero aclarar, que cuando los jóvenes no pueden acceder a los programas de emancipación de los que dispone el sistema de protección, por no cumplir requisitos, se contacta con otros recursos, dispositivos sociales que puedan prestar atención, de cara a que tengan una referencia y puedan beneficiarse de otros recursos sociales”.
5. El 22 de septiembre de 2023 se recibió el informe del Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias, en el que se expone lo siguiente:
“Según informa la Dirección General de Políticas Migratorias, con fecha 27 de julio de 2023, se da entrada a la solicitud de (…) en el Servicio Kideak de atención a jóvenes extranjeros sin apoyatura familiar en Navarra.
La derivación realizada se ha llevado a cabo desde la Subdirección de familia y menores adscrita a la Agencia navarra de autonomía y desarrollo de las personas, que forma parte del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo.
Tal y como queda reflejado en dicho informe de derivación, esta viene motivada por la salida del Centro de Observación y Acogida sito en Marcilla, Navarra, donde se encontraba residiendo hasta su mayoría de edad.
Hay que señalar que la derivación se realizó antes de que don (…) llegase a la mayoría de edad, ya que, cumpliendo 18 años el 2 de agosto, la derivación llega a Kideak el 27 de julio.
Entendemos que la derivación se realiza de esta forma para agilizar su posible entrada en el programa.
A este respecto se ha de señalar que el Servicio Kideak está diseñado para acoger a jóvenes que cumplan los siguientes requisitos de acceso:
- Jóvenes migrantes con edades comprendidas entre 18 y 23 años.
- No tener apoyo familiar en Navarra.
- Encontrarse en situación de especial vulnerabilidad.
- Comprometerse a participar activamente y con aprovechamiento de los servicios implementados.
- Requerir apoyo de baja intensidad, de carácter socioeducativo, para mantener o desarrollar capacidades personales para la vida autónoma en el entorno comunitario y para la incorporación social.
- Ser derivado o derivada por uno de los siguientes recursos: Sistema de Protección de menores o Servicios Sociales de Base (en este último caso, residir en la Comunidad Foral de Navarra al menos con 6 meses de antelación a la fecha de presentación de la solicitud).
- En aquellos casos en que se vaya a ocupar plaza en recurso habitacional, requerir una alternativa de alojamiento de corta o media estancia para realizar un itinerario de incorporación social.
- Informe previo de la unidad administrativa competente.
Dentro de los objetivos del Servicio caben destacar los siguientes:
OBJETIVO GENERAL:
Ofrecer un programa de preparación para la vida autónoma dirigido a jóvenes migrantes sin apoyo familiar en Navarra que les permita adquirir las capacidades necesarias para su emancipación.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
- Fomentar procesos de autonomía de la población objeto de atención a través de planes individualizados de intervención entendiendo a estas/os jóvenes como sujetos activos de su propio proceso de cambio.
- Facilitar su acceso a recursos institucionales y socio-comunitarios.
- Fomentar procesos de construcción conjunta de ciudadanía desde un enfoque de responsabilidad compartida.
- Favorecer el empoderamiento de las mujeres para combatir las desigualdades de género.
- Favorecer el acceso y la capacitación en masculinidades igualitarias para combatir las desigualdades de género.
Una vez examinado el informe de derivación, a priori don (…) cumple los requisitos para poder acceder al Servicio, a falta de realizar la entrevista inicial.
Hay que señalar, por otra parte, que, a día de hoy, se encuentran 6 jóvenes en lista de espera, quienes, cumpliendo requisitos de acceso, tienen prioridad de acceso al Servicio Kideak y cuya entrada se prevé que se puede llevar a lo largo de los próximos meses.
De esta forma, se puede informar que la Dirección General de Políticas Migratorias, ha recepcionado la solicitud del interesado, don (…), a la espera de poder valorar su situación y concederle una plaza en el Servicio Kideak, siendo conscientes de la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encuentra en estos momentos.
Por su parte, el Servicio de Vivienda informa que la Dirección General de Vivienda cuenta con un número reducido de viviendas de las que puede disponer para atender necesidades especiales de alojamiento, las cuales se gestionan principalmente a través del Fondo Foral de Vivienda Social.
Además, existe la posibilidad de destinar alguna vivienda del parque de vivienda protegida en arrendamiento a entidades sociales, como es el caso de la Asociación Apoyo Mutuo.
Más allá de eso, la Dirección General de Vivienda no dispone de medios personales, materiales o económicos (no existen partidas presupuestarias para ello) para atender la situación de estas personas, y ello sin perjuicio de su disposición a colaborar de forma más estrecha con la Dirección General de Políticas Migratorias y la Dirección General correspondiente en materia de asuntos sociales, ya que se trata de una problemática que requiere muy posiblemente una solución integral y global”.
6. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la salida de un centro de observación y acogida de una persona migrante que se encontraba atendida en el mismo, por cumplimiento de la mayoría de edad. Se viene a denunciar que se abocó al interesado a una situación de desamparo o “de calle”, pues la salida se produjo de forma inmediata al cumplir la mayoría de edad y sin una alternativa de transición adecuada.
Por parte de las Administraciones competentes, se han emitido los informes que se han transcrito.
7. La Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, prevé, en su artículo 28.2, en relación con la interculturalidad, que “las Administraciones públicas de Navarra promoverán una estrategia de acogida e intervención especializada con la población migrante que permita atender adecuadamente y paliar, con el necesario acompañamiento, el duelo migratorio, especialmente en situaciones de reagrupación familiar, atendiendo las distintas claves culturales que concurren”.
Se está, según considera esta institución, ante una llamada a adoptar medidas de acción positiva para un colectivo, el de personas migrantes, que se encuentra en una situación de especial dificultad.
Por otro lado, la ley foral contempla una serie de previsiones que, en términos generales, vienen a postular por que el amparo que puede dispensar el sistema de protección de menores a quienes lo precisan no desaparezca de forma “abrupta”, sino progresiva y con medidas de transición.
En esta línea, si bien regulando distintas situaciones o realidades, el artículo 29 se refiere al objetivo de “acompañar en una transición progresiva y eficaz de la protección a la emancipación e integración social adulta”; el artículo 117.8 alude a la posibilidad de acceder a los programas de apoyo a la autonomía y preparación para la vida independiente de aquellas personas mayores de edad que, tras la finalización del acogimiento, inician un proceso de emancipación; y los artículos 158 y siguientes se refieren a los programas de autonomía y preparación para la vida independiente.
8. En el caso suscitado, atendiendo a los principios y orientaciones anteriores, esta institución considera que el cese de la protección que se estaba dispensando por el sistema de protección de menores tras la llegada del menor migrante al centro, si no existía una alternativa de atención razonable y adecuada para la atención de la persona afectada (como así se deduce que sucedía), no debió cesar de forma repentina.
Y, en concreto, respecto a la valoración de la situación de desprotección que se estaba realizando cuando cumplió la mayoría, y máxime si la misma se erige en requisito para acceder a programas de transición o emancipación, entendemos que hubiera sido deseable culminarla, sea mediante la permanencia en el propio centro de acogida hasta su terminación o, si esto no fuera posible por las características del centro, en otro recurso adecuado, con vistas a facilitar al interesado un entorno de protección. Entendemos que, en este tipo de situaciones, de extrema vulnerabilidad, el requisito o criterio de la edad debe ceder o excepcionarse si fuera preciso, priorizándose la atención a la persona afectada y a sus necesidades más básicas.
Por otro lado, aun valorando positivamente que se procure orientar a los menores, a la salida del centro, hacia la red ayuda existente para este tipo de situaciones, entendemos que deben procurarse recursos, públicos o de responsabilidad pública, que sean suficientes y permitan acoger las necesidades que se generen. Respecto a esto último, se deduce de los informes recibidos que las plazas del programa “Kideak”, dirigido a jóvenes migrantes, pueden ser insuficientes para las necesidades actuales (existen varios jóvenes en listas de espera) y que no había alternativas similares.
Por ello, se formulan sendas recomendaciones, en línea con lo razonado.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo que, en los casos de personas menores migrantes próximas a la mayoría de edad, aun cuando se cumpla esta, se culmine la valoración de la situación de la desprotección, en orden a favorecer en lo posible el acceso a recursos de autonomía o transición del sistema de protección.
b) Recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y al Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias que estudien y adopten medidas para ampliar las dotaciones y recursos públicos destinados a la atención específica a las necesidades de personas migrantes jóvenes, particularmente de aquellas que procedan de centros menores, dispensándoles un entorno de protección.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y el Departamento de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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