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Gaia: La inexistencia de tarifas reducidas para familias monoparentales en el servicio de transporte público comarcal prestado por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona.
Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Señor Presidente / Señora Consejera:
1. El 3 de julio de 2023 esta institución recibió una queja de la señora doña (…) por no aplicarse en el servicio de transporte urbano la bonificación para familias monoparentales que prevé la ley.
En dicho escrito, exponía que:
a) En 2019 se aprobó y publicó la Ley Foral 5/2019, para la acreditación de familias monoparentales, que regula, en su artículo 9, las bonificaciones en el transporte público y escolar. Se establece que se contemplarán bonificaciones en el uso del transporte público y escolar a favor de los miembros de las familias monoparentales o en situación de monoparentalidad.
b) A día de hoy, desde la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona no se ha dado ningún paso para que las familias monoparentales puedan disfrutar de esas bonificaciones que les son propias por ley.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
En el informe el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, se expone que:
“La Ley Foral 5/2019, de 7 de febrero, para la acreditación de las familias monoparentales en la Comunidad Foral de Navarra, establece en su artículo 9 que “se contemplarán bonificaciones en el uso del transporte público y escolar a favor de los miembros de las familias monoparentales o en situación de monoparentalidad”. Así mismo, en su disposición final primera, dicta que “El Departamento de Derechos Sociales del Gobierno de Navarra, con competencia en materia de familia, en el plazo de seis meses, dictará las disposiciones reglamentarias necesarias para la aplicación y el desarrollo de lo establecido en esta ley foral”.
La mayoría de los beneficios y ventajas reconocidas a las familias monoparentales o en situación de monoparentalidad, se han puesto en marcha sin necesidad de un desarrollo reglamentario de la norma: bonificaciones en expedición de títulos, certificados o compulsas de títulos por los centros públicos de enseñanzas regladas dependientes del Departamento de Educación, tratamiento especial en relación a las becas y unas tarifas más bajas en las escuelas infantiles de 0 a 3 años, prioridad en el acceso a centros docentes públicos y concertados, beneficios en el acceso a estudios postobligatorios no universitarios y universitarios, descuentos en tarifas de escuelas de música, centros cívicos, etc. en el ámbito local, ayudas económicas para la financiación de tratamientos de ortodoncia, auditivos, oftalmológicos y ortopédicos, criterios de prioridad para el acceso a vivienda de protección oficial, así como los beneficios fiscales cuyo régimen las equipara a las familias numerosas.
Sin embargo, a pesar de las gestiones realizadas por el Departamento de Derechos Sociales, no se han podido implementar las bonificaciones en el transporte público, por las dificultades para articular, desde el Gobierno de Navarra, la forma de gestión de estas bonificaciones con las empresas proveedoras de los servicios. Los descuentos para las familias numerosas en el transporte público proceden de un acuerdo estatal con las compañías de transporte, que no se puede replicar de la misma forma en el momento actual”.
En el informe de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, se recoge:
“El pasado 26 de julio de 2023 tuvo entrada en el registro de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona (nº entrada 202300011262) una comunicación del Defensor del Pueblo de Navarra (expediente Q23/681) dando traslado de una queja presentada ante él por Dª (…) por no hacer efectiva la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona la bonificación en el uso del transporte público a favor de las familias monoparentales.
1.- Introducción.
En el escrito registrado, el Defensor del Pueblo de Navarra expone la reclamación interpuesta por Dª (…), en los siguientes términos:
a) En 2019 se publicó la Ley Foral 5/2019, para la acreditación de familias monoparentales, la cual regula en su artículo 9 las Bonificaciones en el Transporte público y escolar. Se establece que se contemplarán bonificaciones en el uso del transporte público y escolar a favor de los miembros de las familias monoparentales o en situación de monoparentalidad.
b) A día de hoy, desde la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona no se ha dado ningún paso para que las familias monoparentales puedan disfrutar de esas bonificaciones que les son propias por Ley.
Con base en todo lo anterior, el Defensor del Pueblo de Navarra solicita que se le informe en el plazo máximo de quince días hábiles sobre la cuestión planteada y pide que en caso de que se considere que asiste, total o parcialmente la razón a la persona que ha formulado la queja, agradecerá que la Mancomunidad adopte las medidas oportunas para corregir la situación y que se le comunique por escrito lo antes posible, dentro del plazo habilitado a tal efecto.
2.- Antecedentes.
Antes de examinar la solicitud planteada, repasaremos los expedientes anteriores del Defensor del Pueblo de Navarra que tienen relación con el mismo:
Expediente Q20/600
Formulado a raíz del escrito presentado el 25 de mayo de 2020 ante dicha entidad por Dª (…) por no dispensar la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona en sus servicios el mismo tratamiento al colectivo de familias monoparentales que al de familias numerosas.
La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona respondió al mismo el 4 de junio de 2020, incluyendo un informe del Director de la Asesoría Jurídica de 1 de junio de 2020 (ver anexo 1) en el que se concluía que no era posible atender la reclamación presentada puesto que, para aplicar las bonificaciones reguladas en el artículo 9 de la Ley Foral 5/2019, de 7 de febrero, para la acreditación de familias monoparentales en la Comunidad Foral de Navarra (LFAFM), era preciso que: a) se llevase a cabo previamente el desarrollo reglamentario oportuno por el Gobierno de Navarra en el cual se concretasen las condiciones para su aplicación y b) se modificase la Ordenanza reguladora de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias por el servicio del Transporte Urbano Comarcal. También se informaba de la reunión que se había mantenido el 3 de febrero de 2020 con los responsables del Departamento de Derechos Sociales para planificar y urgir a dicha aplicación.
Con fecha 3 de julio de 2020 el Defensor del Pueblo de Navarra remitió un escrito a la Mancomunidad en que se informaba que ponía fin a sus actuaciones y adjuntaba el recordatorio que había realizado al Departamento de Derechos Sociales en relación con el asunto de la queja. En dicho recordatorio concluía: “Recordar al Departamento de Derechos Sociales el deber legal de completar, aprobar y publicar el desarrollo reglamentario de la Ley Foral 5/2019, de 7 de febrero, para la acreditación de familias monoparentales en la Comunidad Foral de Navarra, con la máxima celeridad posible, para que puedan hacerse efectivas las previsiones de ventajas y beneficios que contempla para las familias monoparentales la citada ley foral.”
Expediente Q20/839
Iniciado debido al escrito presentado el 10 de agosto de 2020 ante dicha entidad por Dª (…) por no dispensar la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona el mismo tratamiento al colectivo de familias monoparentales que al de familias numerosas respecto a las bonificaciones en el uso del transporte público.
A la vista de la similitud entre el objeto de esta queja y la del expediente Q20/600, el Defensor del Pueblo de Navarra informó a la reclamante sobre el recordatorio de deberes legales formulado al Departamento de Derechos Sociales y la respuesta dada por el mismo.
Como quiera que la reclamante se volviera a dirigir el 30 de abril de 2021 al Defensor del Pueblo de Navarra para informar que el Departamento de Derechos Sociales le había respondido que estaba trabajando en el desarrollo reglamentario y que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona iba a mantener una reunión con dicho Departamento para incluirse dicha bonificación en las tarifas del transporte público pero que, no obstante, a dicha fecha la situación seguía sin cambios.
De ahí que el Defensor del Pueblo de Navarra se dirigiese a la Mancomunidad con fecha 4 de mayo de 2021. La Mancomunidad respondió el 19 de mayo de 2021 informando que no había sido contactada por el Departamento de Derechos Sociales y que la última reunión mantenida al respecto con dicho Departamento era la de 3 de febrero de 2020, por lo que la situación no había cambiado desde el escrito de cierre del expediente Q20/600 recibido el 3 de julio de 2020. Por otra parte, se recordaban las conclusiones del informe del Director de la Asesoría Jurídica remitido con motivo de dicho expediente.
El 7 de junio de 2021 el Defensor del Pueblo de Navarra remitió un nuevo escrito a la Mancomunidad en el que se concluía: “Recomendar al Departamento de Derechos Sociales y a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que, a la mayor brevedad posible, adopten las medidas necesarias para que pueda hacerse efectiva la previsión contenida en el artículo 9 de la Ley Foral 5/2019, de 7 de febrero, para la acreditación de familias monoparentales en la Comunidad Foral de Navarra, referida a las bonificaciones en el uso del transporte urbano comarcal a favor de los miembros de las familias monoparentales o en situación de monoparentalidad.”
La Mancomunidad respondió el 23 de julio de 2021 informando que el 22 de julio de 2021 había remitido comunicación a la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de Personas del Departamento de Derechos Sociales incidiendo en la necesidad de que, para poder hacer efectiva la aplicación de las bonificaciones en el transporte urbano comarcal mediante su inclusión en la correspondiente ordenanza, era necesario que el Gobierno de Navarra llevara a cabo el desarrollo reglamentario al que remite el artículo 1.3 de la LFAFM. También se decía que se aceptaba la Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra y que se quedaba a la espera de la aprobación del texto reglamentario necesario.
3.- Otra información de interés.
Sobre la cuestión que nos atañe, es importante destacar la regulación prevista en la Ley Foral 8/1998, de 1 de junio, del transporte regular de viajeros en la Comarca de Pamplona-Iruñerria, modificada por la Ley Foral 11/2014, de 18 de junio.
Dicha Ley Foral definió un instrumento de planificación del servicio del transporte urbano comarcal al que denominó Plan de Transporte Urbano de la Comarca de Pamplona. En cuanto a las materias concretas que debía contener dicho Plan de Transporte Urbano de la Comarca de Pamplona, el apartado 2 del artículo 6 bis regulaba lo siguiente (el subrayado es nuestro):
“2.- Deberá abordar las siguientes materias concretas:
a) Los objetivos y criterios generales.
b) La planificación de los servicios.
c) La programación de las inversiones.
d) La evaluación económica y financiera de la ejecución del plan.
e) El marco tarifario.
f) Las aportaciones de la Administración de la Comunidad Foral y de los municipios incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley foral que sea necesario transferir a la entidad titular para alcanzar las finalidades del plan.”
A este respecto, no se puede obviar el efecto que ha tenido la pandemia por la COVID-19 sobre los viajeros del transporte público, los ingresos recaudados por sus tarifas y, por ende, la financiación del servicio.
Así, si examinamos el gráfico con la evolución de la demanda del Transporte Urbano Comarcal durante los últimos 15 años, tenemos:
(…)
Por lo que los viajeros transportados por el TUC en 2020, 2021 y 2022 son respectivamente un -42,6%, -27,0% y -10,8% inferiores a la situación prepandemia en 2019.
De esta forma, la recaudación por los ingresos tarifarios durante este último periodo ha sido:
(…)
Es decir, los ingresos por tarifas en los años 2020, 2021 y 2022 han sido respectivamente un -46,2%, -31,8% y -17,9% inferiores a los de la situación prepandemia en 2019. Por lo que en dichos años se han ingresado respectivamente una cifra -8,8 M€, -6,1 M€ y -3,4 M€ inferior a la que se disponía en 2019.
La consecuencia directa es que las aportaciones del Gobierno de Navarra y de los 18 Ayuntamientos que forman parte del Transporte Urbano Comarcal han pasado de 17.604.848,15 euros en 2019 a 22.166.105,39 euros en 2022, con un incremento del 25,9% y +4,6 M€.
Más llamativa es la situación para este año 2023 en el que, debido al incremento de los costes por la inflación y a la rebaja temporal del -53% que se ha aplicado a las tarifas del TUC para los usuarios habituales del mismo (títulos monedero y abonos temporales), las aportaciones de las anteriores Administraciones ascienden a 29.422.963,86 euros. Es decir, un 67,1% superiores a las de 2019.
Por otra parte y de manera transitoria, todos los viajeros habituales del TUC están disfrutando de unas tarifas realmente bajas durante este año 2023, como se puede apreciar en el siguiente cuadro:
(…)
Todas estas consideraciones se deberán tener en cuenta a la hora de tomar una decisión y responder a la solicitud.
4.- Análisis de la solicitud.
La situación sigue siendo básicamente la misma reflejada en los anteriores expedientes Q20/600 y Q20/839, siendo plenamente de aplicación las conclusiones del informe del Director de la Asesoría Jurídica de la Mancomunidad de fecha 1 de junio de 2020 que se remitió al Defensor del Pueblo de Navarra el día 4 de junio de 2020, dentro del expediente Q20/600 (ver anexo 1):
“No es posible atender en estos momentos la reclamación presentada puesto que, para aplicar las bonificaciones reguladas en el artículo 9 de la LFAFM, es preciso que:
1. Se lleva a cabo previamente el desarrollo reglamentario oportuno por el Gobierno de Navarra en el cual se concreten las condiciones de su aplicación.
2. Se modifique la Ordenanza reguladora de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias.”
No obstante y teniendo en cuenta las materias concretas que, según la Ley Foral 8/1998, debe abordar el Plan de Transporte Urbano de la Comarca de Pamplona, entre otras el marco tarifario y las aportaciones económicas de las Administraciones Púbicas (Gobierno de Navarra y Ayuntamientos), debería ser también este instrumento el que considerase los efectos de la respuesta a esta solicitud.
El actualmente vigente X Plan TUC 2023 de Transporte Urbano de la Comarca de Pamplona1 no prevé nada al respecto. Sin embargo, en su apartado 7 (Seguimiento del Plan) prevé la existencia de una Comisión Técnica de Seguimiento del Plan, formada por tres representantes de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y tres representantes de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que debe realizar el seguimiento de su ejecución, así como el trabajo para previsiones futuras.
De hecho, está previsto que próximamente se celebre una sesión de dicha Comisión de Seguimiento en que se tratará específicamente esta solicitud con el objeto de poder tomar una decisión al respecto.
Por todo lo anterior, se propone abordar en la próxima Comisión de Seguimiento del Plan de Transporte la solicitud remitida por el Defensor del Pueblo de Navarra de cara a la posible consideración de sus efectos en futuros Planes de Transporte.
5.- Conclusiones.
La reclamación remitida tiene que ver con las relativas a los anteriores expedientes Q20/600 y Q20/839 del Defensor del Pueblo de Navarra y que ya han sido respondidas por la Mancomunidad de la comarca de Pamplona, siendo plenamente de aplicación las conclusiones del informe del Director de la Asesoría Jurídica de la Mancomunidad de fecha 1 de junio de 2020, remitido el 4 de junio de 2020 (ver anexo 1).
No obstante y teniendo en cuenta las materias concretas que, según la Ley Foral 8/1998, debe abordar el Plan de Transporte Urbano de la Comarca de Pamplona, entre otras el marco tarifario y las aportaciones económicas de las Administraciones Púbicas (Gobierno de Navarra y Ayuntamientos), se propone abordar en la próxima Comisión de Seguimiento del Plan de Transporte la solicitud remitida por el Defensor del Pueblo de Navarra de cara a la posible consideración de sus efectos en futuros Planes de Transporte”.
3. Como ha quedado reflejado, se denuncia en la queja la inexistencia de tarifas reducidas (de bonificaciones, más precisamente) para familias monoparentales en el servicio de transporte público comarcal prestado por la Mancomunidad dela Comarca de Pamplona.
4. La Ley Foral 5/2019, de 7 de febrero, para la acreditación de las familias monoparentales en la Comunidad Foral de Navarra, prevé, en su exposición de motivos, lo siguiente:
“El artículo 39 de la Constitución española dispone que los poderes públicos tienen el deber de asegurar la protección social, jurídica y económica de las familias, así como el deber de protección integral de los hijos e hijas. El concepto de familia ha ido diversificándose en los últimos años, recogiendo diferentes modelos que han de tener reconocida y garantizada la protección a la que hace referencia el texto constitucional. Dentro de los diferentes tipos de familia, nos encontramos con las familias monoparentales, que han crecido significativamente en los últimos años, tanto en la Comunidad Foral de Navarra como en el conjunto del país. Esta tipología de familias se encuentra, en la mayoría de los casos, en situación de vulnerabilidad o en riesgo de exclusión social. Una situación que afecta especialmente a mujeres y menores, así como a las personas dependientes que estén bajo su cuidado y que se ve agravada por la falta de reconocimiento por parte de la Administración pública foral y nacional de su carácter específico.
Las consecuencias positivas que se han derivado del reconocimiento de las familias numerosas mediante la Ley Foral 20/2003, de 25 de marzo, de familias numerosas de Navarra, han de servir de inspiración para esta ley foral.
Tal y como reconoce el Amejoramiento del Fuero en su artículo 44, la Comunidad Foral de Navarra tiene la competencia de políticas de igualdad y política infantil, juvenil y de la tercera edad. Para garantizar y mejorar la efectividad de las diferentes estrategias y políticas públicas de protección de las familias, es imprescindible definir a las familias monoparentales en toda su diversidad y establecer cauces adecuados para su reconocimiento.
Las familias monoparentales han ganado presencia en los últimos años, hasta convertirse en una de las tipologías de hogares que más han crecido.
Cada vez hay más diversidad de convivencia. Según la Encuesta de Condiciones de Vida de la Población, el tipo de hogar más frecuente es el de pareja con hijos. Pero los que más se han incrementado son los hogares monoparentales y los unipersonales.
Según los datos del INE 2017 la estructura de los hogares en Navarra es la siguiente: Pareja con hijos 34,12 %, hogar unipersonal 26,9 %; pareja sin hijos 21,1 %; hogar monoparental 9,08 %; personas sin núcleo familiar entre sí 3,7 %; núcleo familiar con personas no familiares 3,7 %; dos o más núcleos familiares 1,4 %.
El Diagnóstico social de la situación de la familia, la infancia la adolescencia y el sistema de protección a la infancia de la Comunidad Foral de Navarra, y que ha servido de base para la elaboración del II Plan de Infancia y Familia del Gobierno de Navarra, cifra en 8.632 las familias monoparentales con hijos menores de 18 años a su cargo, lo que supone un 12 % del total de hogares con menores de 18 años. Estas familias se han convertido en uno de los grupos con un riesgo de exclusión social más relevante, ya sea por problemas vinculados con el acceso al empleo (estrechamente relacionados con la brecha salarial), conciliación, o por la ausencia de políticas que garanticen el acceso a servicios públicos imprescindibles para responder a las necesidades de este colectivo. El reconocimiento que promueve esta ley foral, permitirá avanzar en la protección social de menores, dependientes y mujeres”.
5. Para compensar esa situación desventajosa a que se refiere el legislador, la norma contempla una serie de beneficios, de ventajas o de medidas de acción positiva.
En concreto, por lo que atañe a la queja, el artículo 9 prevé que:
“Se contemplarán bonificaciones en el uso del transporte público y escolar a favor de los miembros de las familias monoparentales o en situación de monoparentalidad”.
Por lo tanto, es claro que la ley foral exige que se contemplen bonificaciones en el uso del transporte público.
6. La ley foral, a modo de criterio general, señala, en su artículo 1.3 que “las ayudas establecidas por la presente ley foral serán reguladas en función de la renta per cápita que se establezca reglamentariamente”.
Asimismo, la disposición final primera de la Ley Foral la Ley Foral 5/2019 establece que:
"El Departamento de Derechos Sociales del Gobierno de Navarra, con competencia en materia de Familia, en el plazo de seis meses, dictará las disposiciones reglamentarias necesarias para la aplicación y desarrollo de lo establecido en esta ley foral”.
7. En relación con las bonificaciones a que se refiere la queja, es patente que, transcurridos más de cuatro años desde la aprobación de la ley foral, las mismas no han sido implantadas.
La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona ha venido a defender que, para su aplicación, es preciso que el Gobierno de Navarra apruebe la reglamentación correspondiente. Y el Departamento del Gobierno de Navarra competente en materia de familia viene a señalar lo contrario, es decir, que no es necesario.
Más allá de ese debate jurídico-técnico, lo cierto es que las familias monoparentales continúan sin poder disfrutar de las bonificaciones que previó el legislador en 2019.
Por ello, esta institución no puede sino hacer un llamamiento a ambas administraciones, a fin de que, con celeridad, a través de las medidas que correspondan, se implanten las citadas bonificaciones.
Vemos pertinente, finalmente, declarar que la falta de una reglamentación foral al respecto no haría, a nuestro juico, ilegales las bonificaciones que pudiera implantar la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona con fundamento en su potestad reglamentaria o de ordenación y atendiendo directamente a lo que prevé la ley; pero, dicho eso, también hemos de señalar que el juego conjunto de la disposición final primera y del artículo 1.3 hacen, no ya solo conveniente, sino debida para el Departamento (aun cuando no sea condición de validez de los beneficios), dicha reglamentación.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo que colaboren y, con celeridad, a través de las medidas que correspondan, adopten medidas tendentes a implantar las bonificaciones en el transporte público comarcal que se derivan de lo previsto por el artículo 9 de la Ley Foral 5/2019, de 7 de febrero, para la acreditación de las familias monoparentales en la Comunidad Foral de Navarra.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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