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Gaia: La disconformidad del autor de la queja con la denegación por el Ayuntamiento del Valle de Aranguren de una licencia de obras para la instalación de un establecimiento de venta de artículos pirotécnicos.
Alcalde de Aranguren
Señor Alcalde:
1. El 9 de noviembre de 2023 esta institución recibió un escrito del señor don (…) mediante el que, en representación de la mercantil (…), formulaba una queja por la denegación de una licencia de obras para la instalación de un establecimiento de venta de artículos pirotécnicos.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento del Valle de Aranguren, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 24 de enero de 2024 se recibió el informe remitido, que fue incorporado al expediente.
3. A la vista del contenido del informe remitido, esta institución estimó oportuno solicitar la remisión de una copia íntegra del expediente correspondiente a la licencia de obras objeto de controversia.
El 12 de febrero de 2024 se recibió la información solicitada.
4. A la vista de la información obrante en el expediente cabe concluir que:
a) Mediante escrito de 10 de agosto de 2023, el interesado presentó una solicitud de licencia para la ejecución de unas obras destinadas a adecuar una nave del polígono industrial de Mutilva a un establecimiento de venta del tipo B2 de artículos pirotécnicos de las categorías T1, P1, F1, F2, F3 y de uso en la marina.
b) El 25 de agosto de 2023 la ingeniera municipal eleva un informe técnico en el que se señala lo siguiente:
“El establecimiento que se pretende destinar a venta y almacén de material pirotécnico forma parte de una edificación de naves industriales que comparten estructura y cerramientos de medianería. Se halla ubicado a menos de 100 metros de viviendas del núcleo de población de Mutilva y la distancia del establecimiento a un local de pública concurrencia ubicado en el edificio situado al otro lado de la calle es inferior a 60 metros.
Por tanto, se considera que no procede la concesión de la licencia solicitada.
El presente informe se emite sin tener en cuenta condiciones urbanísticas ni jurídicas” (énfasis añadido).
c) El 7 de septiembre de 2023 se deniega la solicitud de licencia mediante un escrito que, con excepción hecha de la parte enfatizada, reproduce literalmente el informe de la ingeniera municipal.
d) El 18 de septiembre de 2023, con número de registro 2023/7665, el interesado presenta una instancia mediante la que responde al escrito de 7 de septiembre de 2023.
Dicha instancia se acompaña de un informe suscrito por un arquitecto técnico en el que, en esencia, se señala que, al tratarse de un establecimiento de tipo B1, conforme al Real Decreto 989/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, y, especialmente, a la instrucción técnica complementaria número 17 sobre venta al público de artículos pirotécnicos (ITC, de aquí en adelante), no cabe exigir una distancia entre el establecimiento proyectado y otras edificaciones. Asimismo, se señala que tampoco existe ningún impedimento en la normativa municipal al respecto.
e) De acuerdo con lo previsto en el artículo 126 del Real Decreto 989/2015 y de la ITC, previo informe favorable de la Guardia Civil/Ministerio de Interior de 27 de septiembre de 2023, el 27 de diciembre de 2023 la Delegación del Gobierno del Estado en Navarra autorizó al interesado la instalación del establecimiento de venta permanente de artículos pirotécnicos solicitado, señalando, a su vez, lo siguiente:
“El 29 de septiembre de 2023 se remitió al Ayuntamiento del Valle de Aranguren la solicitud y la documentación aportada por el solicitante, en nombre y representación de la empresa (…), para su conocimiento y efectos oportunos, señalando un plazo de 30 días para que, en su caso, el Ayuntamiento del Valle de Aranguren emitiera disconformidad a lo solicitado. Una vez transcurrido el plazo señalado y no recibiendo en de esta Delegación del Gobierno ninguna documentación por parte del Ayuntamiento del Valle de Aranguren, se entiende que cumple con la normativa municipal aplicable al establecimiento solicitado” (énfasis añadido).
f) Habiendo obtenido la autorización de la Delegación del Gobierno del Estado en Navarra y no constando respuesta a su escrito de 18 de septiembre de 2023, el 9 de enero de 2024 el interesado presentó un nuevo escrito, en el que solicitaba al Ayuntamiento del Valle de Aranguren lo siguiente:
“Una resolución motivada en fundamentos jurídicos y en la que se informe al interesado de los recursos que puede interponer contra dicha resolución, debido a que en estos momentos el solicitante se encuentra en una situación de clara indefensión”.
g) El 19 de enero de 2024 el arquitecto y la ingeniera municipal elevan un informe técnico en el que se señala lo siguiente:
“- La venta y almacén de material pirotécnico en la (…) de Mutilva es un uso autorizable de acuerdo a la Normativa Urbanística Particular del Plan General Municipal del Valle de Aranguren, Sector de suelo urbano consolidado SA MUTILVA.
- No se ha concedido autorización para dicho uso, por lo que no procede la licencia de obras solicitada.
- El Ayuntamiento del Valle de Aranguren prohíbe el uso y utilización de material pirotécnico, como así lo indica en todos los programas de fiestas y en la web municipal con recordatorios como el que a continuación de emite previo a nochevieja y año nuevo:
https://www.aranguren.es/noticias/recordamos-que-queda-prohibido-ellanzamiento-de-cohetes-y-o-petardos/
- Además, se está trabajando en una ordenanza que incluya aspectos ambientales como la prohibición de cañones de confeti no biodegradables y que también recoja aspectos de convivencia como la prohibición no sólo del uso de material pirotécnicos, sino también de la comercialización de dicho material y sus correspondientes sanciones. No resulta lógico ni coherente la autorización de venta del mismo a una distancia inferior a 100 metros del caso urbano y vivienda y a menos de 60 metros de un establecimiento de pública concurrencia con la prohibición existente del uso de material pirotécnico.
- De acuerdo a la Instrucción Técnica Complementaria Número 8 del Real Decreto 989/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, “Los vehículos que transporten los artificios pirotécnicos serán considerados como almacenamiento especial de acuerdo a lo establecido en el artículo 102 del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, para lo cual deberán cumplir, además de los dispuestos en la normativa DR vigente respecto a la vigilancia de vehículos que transportes mercancías peligrosas, al menos, los siguientes requisitos: …. se deberá cumplir la distancia mínima de 250 metros a instalaciones o lugares con especial peligrosidad tales como gasolineras o depósitos de productos peligrosos.” Por tanto, esta actividad puede condicionar otras actividades de almacenamiento de productos.
- De acuerdo a la Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de las Actividades con Incidencia Ambiental, la actividad quedaría incluida en el Anejo 3 Grupo 15.6 “Otras actividades comerciales y de servicios no especificadas en otras categorías, no sometidas a declaración responsable o comunicación previa según la normativa básica, con una superficie total construida mayor a 300 m² o que dispongan de una potencia mecánica instalada total superior a 10 kW”. La superficie construida de la nave es superior a 300 m². Por tanto, se requiere la solicitud de licencia de actividad clasificada acompañada de proyecto técnico de actividad clasificada.
- Según el art. 47 de la mencionada >Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, Iniciado el trámite, el órgano competente para conceder la licencia de actividad clasificada podrá inadmitir de forma expresa y motivada la licencia de actividad basada en el planeamiento urbanístico o en las ordenanzas municipales. En este caso, procedería inadmitir el trámite de forma expresa y motivada.
Por tanto, teniendo en cuenta la prohibición del uso de material pirotécnico en el municipio, la cercanía del establecimiento de venta al casco urbano, la hoja de ruta del ayuntamiento en relación a la convivencia de los vecinos y la incompatibilidad de otras actividades en las naves limítrofes, se considera que el uso previsto de la nave no se autorice, ni por ende la licencia de obras solicitada.
El presente informe se emite sin tener en cuenta condiciones jurídicas” (énfasis añadido).
h) En respuesta al escrito de 9 de enero de 2024, el 23 de enero de 2024 se dicta resolución denegatoria de la licencia mediante un escrito en el que se señala lo siguiente:
“Visto el Informe Técnico, emitido por el Arquitecto y la Ingeniera Municipal, en fecha 19 de enero de 2024, que señala entre sus conclusiones lo siguiente:
‘- La venta y almacén de material pirotécnico en la (…) de Mutilva es un uso autorizable de acuerdo a la Normativa Urbanística Particular del Plan General Municipal del Valle de Aranguren, Sector de suelo urbano consolidado SA MUTILVA.
- No se ha concedido autorización para dicho uso, por lo que no procede la licencia de obras solicitada.
(…)
- De acuerdo a la Instrucción Técnica Complementaria Número 8 del Real Decreto 989/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, “Los vehículos que transporten los artificios pirotécnicos serán considerados como almacenamiento especial de acuerdo a lo establecido en el artículo 102 del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, para lo cual deberán cumplir, además de los dispuestos en la normativa DR vigente respecto a la vigilancia de vehículos que transportes mercancías peligrosas, al menos, los siguientes requisitos: …. se deberá cumplir la distancia mínima de 250 metros a instalaciones o lugares con especial peligrosidad tales como gasolineras o depósitos de productos peligrosos.” Por tanto, esta actividad puede condicionar otras actividades de almacenamiento de productos.
- De acuerdo a la Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de las Actividades con Incidencia Ambiental, la actividad quedaría incluida en el Anejo 3 Grupo 15.6 “Otras actividades comerciales y de servicios no especificadas en otras categorías, no sometidas a declaración responsable o comunicación previa según la normativa básica, con una superficie total construida mayor a 300 m² o que dispongan de una potencia mecánica instalada total superior a 10 kW”. La superficie construida de la nave es superior a 300 m². Por tanto, se requiere la solicitud de licencia de actividad clasificada acompañada de proyecto técnico de actividad clasificada.
- Según el art. 47 de la mencionada >Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, Iniciado el trámite, el órgano competente para conceder la licencia de actividad clasificada podrá inadmitir de forma expresa y motivada la licencia de actividad basada en el planeamiento urbanístico o en las ordenanzas municipales. En este caso, procedería inadmitir el trámite de forma expresa y motivada.
Por tanto, teniendo en cuenta la prohibición del uso de material pirotécnico en el municipio, la cercanía del establecimiento de venta al casco urbano, la hoja de ruta del ayuntamiento en relación a la convivencia de los vecinos y la incompatibilidad de otras actividades en las naves limítrofes, se considera que el uso previsto de la nave no se autorice, ni por ende la licencia de obras solicitada’.
Teniendo en cuenta esta base fáctica procede examinar la cuestión objeto de la queja, que, en esencia, es si la tramitación de la solicitud de la licencia de obras se ha ajustado a la legalidad vigente.
5. El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de las Administraciones de resolver de forma expresa y notificar, estableciendo que esta obligación debe cumplirse en el plazo previsto en relación con el tipo de procedimiento y, en defecto de un plazo específico, en el plazo de 3 meses.
Por otro lado, como consecuencia del artículo 35 de la Ley 39/2015, los actos mediante los que se resuelva un expediente, no solamente han de ser expresos, sino que además han de contener una motivación fáctica y jurídica suficiente como para poder comprender el razonamiento en que se fundamenta la resolución que se dicta.
Asimismo, tal y como señala el artículo 88 de la Ley 39/2015, además de la motivación fáctica y jurídica, la resolución debe informar de los recursos que procedan contra la misma, así como el plazo para su interposición.
En términos análogos a cuanto se acaba de señalar se manifiesta la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra (artículos 317 y 318) y el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Foral de ordenación del territorio y urbanismo, que, por un lado, establece que el plazo máximo para atender una solicitud de una licencia es de dos meses (artículo 194) y, por otro lado, en relación con la resolución del procedimiento de solicitud de licencias, dispone en su artículo 196 lo siguiente:
“1. La resolución decidirá sobre la concesión o denegación de la licencia que permita realizar los usos del suelo para los que se solicita, en las condiciones establecidas en la legislación, en el planeamiento y en la propia licencia.
2. Las licencias se otorgarán de acuerdo con las previsiones de la legislación y del planeamiento.
3. El otorgamiento o la denegación de las licencias urbanísticas deberá ser motivado, con indicación de las normas que lo justifiquen. Sin perjuicio del carácter reglado de las licencias urbanísticas, las Entidades Locales denegarán, en ejercicio de su potestad de defensa y recuperación de los bienes públicos, las licencias cuyo otorgamiento permita la ocupación ilegal de los mismos.
4. En ningún caso se entenderán otorgadas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o el planeamiento urbanísticos.
5. Serán nulas de pleno derecho las licencias obtenidas por acto expreso o presunto que sean contrarias a la legislación o planeamiento urbanístico, cuando se carezca de los requisitos esenciales para su obtención” (énfasis añadido).
6. Teniendo en cuenta esta normativa, esta institución estima que los actos mediante lo que se ha denegado la solicitud de la licencia de obras presentada por el interesado no se ajustan a estos requisitos legales.
7. El primer escrito desestimatorio –el de 7 de septiembre de 2023–, en opinión de esta institución, incurre en dos defectos:
a) No identifica los recursos que caben contra él, i.e., incumple el artículo 88 de la Ley 39/2016; y,
b) Aunque aparentemente contiene una motivación, ésta no satisface los requisitos establecidos en la Ley 39/2015, en la Ley Foral 2/1990 y en el Decreto Foral Legislativo 1/2017, ya que no se contiene ninguna referencia a las normas jurídicas que prevean la desestimación de la solicitud como consecuencia jurídica de los fundamentos fácticos señalados en la resolución.
Estos dos defectos constituyen una vulneración de la normativa que pudieron ocasionar una indefensión del interesado, ya que no solamente no pudo conocer qué recursos cabía contra dicha resolución, sino que, además, tampoco pudo conocer de forma fehaciente el razonamiento jurídico en virtud del cual el Ayuntamiento alcanzaba dicha resolución.
8. Como se ha señalado anteriormente, en respuesta a la resolución de 7 de septiembre, el 18 de septiembre de 2023 presentó una instancia esgrimiendo los motivos jurídicos por los cuales entendía que dicha resolución era incorrecta.
No consta en el expediente que dicho escrito fuera atendido por el Ayuntamiento de forma expresa, incumpliéndose así la obligación prevista en el artículo 21 de la Ley 39/2015 y en el artículo 318 de la Ley Foral 2/1990.
9. El segundo escrito desestimatorio –de 23 de enero de 2024–, sí contiene una identificación de la relación de recursos que puede interponerse frente a él. Asimismo, se contiene una motivación en la que se hace referencia a alguna norma jurídica; sin embargo, esta institución considera que, en términos estrictos, dicha motivación no se ajusta a las exigencias de la legalidad vigente.
Cuando la normativa exige la existencia de una motivación jurídica, lo que busca no es que la Administración se limite a enumerar una relación de normas jurídicas, sino que, con base en normas jurídicas vinculadas con la cuestión planteada, exponga las razones que conducen a la estimación o desestimación de la pretensión del interesado.
En el presente caso, se debe comenzar señalando que, a la vista de la información obrante en el expediente, tal y como evidencian el informe del arquitecto técnico aportado al Ayuntamiento por el interesado el 18 de septiembre de 2023 y la autorización de la Delegación del Gobierno del Estado en Navarra de 27 de diciembre de 2023, esta institución alberga dudas de que el examen de la solicitud planteada por el interesado pueda examinarse en un marco jurídico diferente del derivado del Real Decreto 989/2015 y de la normativa urbanística municipal vigente en el momento de la formular la solicitud.
En la resolución de 23 de enero de 2024 se puede observar que, tras suprimir algunos de los motivos esgrimidos por el arquitecto y la ingeniera municipal en su informe de 19 de enero de 2024, se aducen motivos para desestimar la petición del interesado, todos ellos novedosos, pues no se mencionaron en la resolución de 7 de septiembre de 2023, ni se alegaron ante la Delegación del Gobierno del Estado en Navarra cuando ésta dio audiencia al Ayuntamiento del Valle de Aranguren en el procedimiento que derivó en la autorización de 27 de diciembre de 2023. En esencia, dichos motivos son los siguientes:
a) En primer lugar, el Ayuntamiento argumenta que, dado que las obras se proyectan sobre una parcela de suelo urbano consolidado ubicado en el sector SA Mutilva, el Plan General Municipal del Valle de Aranguren requeriría que el uso proyectado fuera autorizado con carácter previo a la concesión de la licencia de obra.
A este respecto cabe señalar que el Ayuntamiento no señala los artículos del Plan General Municipal del Valle de Aranguren que respaldarían las afirmaciones que se realizan, por lo que resulta difícil considerar que se trata de una fundamentación jurídica, así como comprender cómo llega a dicha conclusión la Entidad local.
Por otro lado, consultado el Plan General Municipal del Valle de Aranguren, que fue publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 11 de noviembre de 2022, el suelo urbano consolidado puede ser de uso residencial o de uso actividad económica, dependiendo de lo cual se distingue entre usos permitidos, autorizables y prohibidos.
En el caso del sector SA Mutilva, el Plan General Municipal del Valle de Aranguren prevé que se trata de un suelo urbano consolidado de actividad económica (artículo 23). Como consecuencia de ello, de acuerdo con el artículo 24, son usos permitidos el “industrial, comercial, servicios hostelería y equipamiento privado”; autorizables los “adecuados con el concepto general de área de actividad económica”; y, prohibidos el resto de usos.
Dado que, según el artículo 22, el uso “industrial” de un suelo destinado a la actividad económica engloba, entre otras, las actividades de almacenamiento y venta, que son las que señala el interesado en su solicitud de licencia de obras, a priori, el uso sería permitido y no autorizable, por lo que sería cuestionable el argumento esgrimido por el Ayuntamiento.
b) En segundo lugar, el Ayuntamiento argumenta que, teniendo en cuenta las distancias requeridas en la Técnica Complementaria número 8 del Real Decreto 989/2015 en relación al transporte de material pirotécnico, la actividad proyectada podría condicionar otras actividades existentes en la zona en la que se ubica la parcela.
En opinión de esta institución, este argumento no resulta admisible, ya que la Instrucción Técnica Complementaria número 8 del Real Decreto 989/2015 resulta irrelevante, pues tiene por objeto la regulación de los espectáculos con artificios pirotécnicos realizados por expertos, lo que no guarda relación con la venta de productos pirotécnicos, que está específicamente regulado en la IPC número 17 del Real Decreto 989/2015.
En este sentido, a diferencia de lo que ocurriría con un establecimiento del tipo B2 – que sería un “establecimiento de venta ocupa totalmente un edificio y mantiene una distancia mínima de 20 metros respecto a los edificios colindantes en suelo urbanizado industrial y 100 metros a otros lugares que puedan representar especial peligrosidad, tales como gasolineras o almacenes de productos peligrosos” (énfasis añadido)–, en la medida en que el establecimiento proyectado por el interesado es del tipo B1, no sería exigible distancia alguna con negocios o actividades cercanas, pues este tipo de establecimientos pueden estar “adosados a otros edificios de suelo urbanizado o industrial, o bien a una distancia inferior a las exigidas para los establecimientos de tipo B2” (ITC, punto 2).
c) En tercer y último lugar, el Ayuntamiento argumenta que, dado que la nave tiene más de 300 metros cuadrados, sería aplicable la Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de las actividades con incidencia ambiental y, como consecuencia de ello, sería preciso una licencia de actividad clasificada.
A este respecto cabe apuntar que, tal y como evidencia el informe del arquitecto técnico aportado al Ayuntamiento por el interesado el 18 de septiembre de 2023, esta conclusión a priori resultaría cuestionable, ya que no se desprende que toda la nave estaría destinada a la actividad comercial y, por tanto, quizás no se superaría el umbral de los 300 metros cuadrados previstos en la Ley Foral 17/2020.
Por otro lado, incluso si fuera aplicable la Ley Foral 17/2020 y fuera exigible la licencia de actividad clasificada, puede resultar sorprendente que, al mismo tiempo que se señala su exigibilidad, ya se adelante por la Entidad local que, en el supuesto de que se solicitase dicha licencia, se desestimaría la solicitud, especialmente cuando ni siquiera se expone una motivación válida de por qué esto ocurriría.
10. Teniendo en cuenta cuanto se ha señalado hasta ahora, esta institución estima oportuno recomendar al Ayuntamiento del Valle de Aranguren que adopte las medidas precisas para retrotraer las actuaciones al momento previo a la adopción de las resoluciones de 7 de septiembre de 2023 y de 23 de enero de 2024 y proceda a la resolución de la solicitud de licencia de obras formulada por el interesado de acuerdo con las exigencias previstas en los artículos 35 y 88 de la Ley 39/2015, así como en el artículo 196 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.
Asimismo, teniendo en cuenta el carácter extemporáneo de la resolución de 23 de enero de 2024 y la falta de respuesta expresa al escrito de 18 de septiembre de 2023, esta institución estima oportuno recordar al Ayuntamiento su deber de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía y las solicitudes de licencia de obras.
11. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento del Valle de Aranguren su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía, así como las solicitudes de licencia de obra.
b) Recomendar al Ayuntamiento del Valle de Aranguren que adopte las medidas precisas para retrotraer las actuaciones al momento previo a la adopción de las resoluciones de 7 de septiembre de 2023 y 23 de enero de 2024 y proceda a la resolución de la solicitud de licencia de obras formulada por el interesado de acuerdo con las exigencias previstas en los artículos 35 y 88 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y artículo 196 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Foral de ordenación del territorio y urbanismo.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento del Valle de Aranguren informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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