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Gaia: La demora en resolver una solicitud de acreditación de condición de víctima de violencia de género.
Consejero de Políticas Migratorias y Justicia
Señor Consejero:
1. El pasado 27 de octubre de 2022 esta institución recibió un escrito de [...] mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia, por la falta de acreditación de su condición de víctima de violencia de género.
En su escrito, exponía que:
a) El día 6 de junio de 2022 presentó solicitud para lograr la acreditación de la situación de víctima de violencia de género, expresando su voluntad de que se tramitase el asunto de manera online.
b) Tras la presentación de dicha solicitud, se produjo un intercambio de abundantes correos electrónicos con la Oficina de Atención a la Víctima del Delito, en los que se le indicaba que, además de indicar el motivo para el que demandaba la acreditación, debía aportar algún documento judicial o informe de los servicios sociales acreditativos de su condición de víctima de violencia de género.
c) El 15 de julio de 2022 se le indicó que una Resolución del Ayuntamiento de Amurrio del año 2013 mediante la cual se le concedió acceso a un recurso habitacional para víctimas de violencia de género, no era un elemento documental suficiente para poder concederle la acreditación solicitada, por no tener dicha Resolución la consideración de informe y ser de hace más de 5 años.
d) A raíz de ello, se le requirió presentar algún documento judicial acreditativo o bien un informe de los servicios especializados, sociales, psicológicos o médicos.
d) En respuesta a este requerimiento, el 16 de julio de 2022 envió un correo electrónico indicando su voluntad de evitar mandar la sentencia, la orden de protección o los informes médicos, por contener estos datos sensibles, aunque mostraba su disponibilidad a hacerlo en caso de ser necesario. Asimismo, en dicho correo electrónico planteaba una duda acerca de la validez de los documentos de que dispone, pues son del año 2014.
f) No ha obtenido todavía respuesta a este último correo electrónico.
2. Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia solicitando que informara sobre la cuestión planteada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“1.- En relación a acceso y comunicaciones con la OAVD. Destacar, en primer lugar, que nos comunicamos de manera habitual vía mail, y de hecho muchas de las acreditaciones emitidas, se realizan únicamente en base a documentación presentada de modo telemático. Si bien es cierto que cuando surgen problemas, por no poder corroborarse en el Siraj (base de datos estatal de los Juzgados) lo expuesto por las víctimas, o no remitirse informes suficientes, en caso de no aportarse documentación jurídica, como es el caso de la presente queja, nuestra preferencia suele ser la llamada telefónica, para explicar las cuestiones con más detenimiento, y poder responder a las dudas de las usuarias, y posibilitar de esa manera, que las solicitantes puedan entender las razones por las que no se procede a la emisión de la acreditación en ese momento, favoreciendo así que, de ser posible, la presenten en su momento, según las indicaciones facilitadas, y se pueda realizar la acreditación solicitada.
En el caso de la (…) fue imposible mantener dicha conversación telefónica, puesto que ella no nos indicó, por más que se le solicitó, ningún número telefónico para poder comentarle personalmente, como hubiera sido deseable, las razones de la negativa a su solicitud, cosa que seguramente hubiera podido ayudarle a entender mejor la situación que un mail, en el que no se puede entrar en pormenores ni en tantos detalles.
En ningún momento hemos pretendido que viniera a ninguna cita presencial, puede que se hubiera tratado de un malentendido de la usuaria, ya que en casos donde las víctimas viven lejos, intentamos que no se desplacen, y evitarles así inconvenientes innecesarios.
2.- Dado que la última legislación vigente a nivel estatal, es la que marca las directrices en la materia, pasamos a comentar el articulado del "BOE 13 DICIEMBRE. RESOLUCIÓN 2 DE DICIEMBRE por la que se publica el Acuerdo de la Conferencia Sectorial de Igualdad relativo a acreditación de las situaciones de violencia de género", que resulta de interés para responder a (…) y que ella nombra en su escrito de queja.
-“Punto Primero. AMBITO DE APLICACIÓN. Último párrafo: el presente procedimiento no será de aplicación para la acreditación de las situaciones de violencia de género que la normativa autonómica correspondiente, en el ámbito de sus competencias, prevea para el acceso a los derechos, recursos y servicios de su titularidad”.
Así pues, la norma estatal ampara la competencia de la que goza Navarra para establecer sus propios criterios en la materia, para regular y normativizar al margen de la propia norma estatal. Es por ello que en Navarra, que existe una norma del año 2015, ORDEN FORAL 234/2015 que regula el acceso de mujeres víctimas VG a la vivienda protegida, cuyo contenido en sus párrafos esenciales, pasó a detallar a continuación:
“A efectos de acceso a vivienda en régimen de alquiler:
Se acreditará como víctima de violencia de género a efectos de acceso a vivienda en alquiler mediante la presentación de alguno de los siguientes documentos:
a) Sentencia firme, condenatoria por hechos constitutivos de violencia de género.
b) Orden de protección o resolución judicial que hubiera acordado la adopción de medidas cautelares de protección a la víctima, en vigor.
c) Informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de que la parte demandante es víctima de violencia de género, hasta tanto se dicte la orden de protección.
d) Informe técnico que recoja el dictamen profesional acerca de la condición de víctima de violencia de género de la solicitante. Será necesario que la intervención esté motivada por la condición de víctima de violencia de género y que se haya producido o se esté produciendo dentro de los cinco años anteriores a la solicitud, debiendo quedar así reflejado en el informe.
Este informe deberá ser emitido específicamente para acompañar a la solicitud, aunque se refiera a hechos ocurridos en los cinco años anteriores a la fecha de solicitud.”
Esta OF se aplica como norma general para la mayoría de las acreditaciones administrativas que se emiten en nuestro servicio, tratando de fomentar con ello la coherencia en la aplicación de la norma, y que la regulación de la orden foral comentada sirva de base para que las mujeres que hacen uso de las acreditaciones en la administración foral de Navarra, tengan una situación homogénea en la medida de lo posible, que permita el acceso en igualdad de oportunidades a los servicios que se presten.
3.- La normativa estatal recoge dos posibilidades para acceder a la acreditación administrativa:
-Presentación de documentación judicial: sentencias, medidas cautelares, resoluciones que, según la norma aludida, "Actuación en caso de que las víctimas cuente con un título de carácter judicial" " las penas o medidas impuestas en sentencia, orden de protección o resolución estén en vigor", no se exigirán otros títulos para acreditar las situaciones de VG.
- Y articula una segunda posibilidad para todos los supuestos recogidos por (…), que no es necesario reproducir, y cuyo final del párrafo SEGUNDO especifica que, para la acreditación de dichas situaciones, se "requerirá la valoración previa del equipo de intervención/asistencial, servicio social, servicio especializado o cualquier otro recurso de la red al que esté acudiendo la usuaria".
Es por ello que con (…), y al amparo del contenido del artículo Tercero, y dado que nuestra Sección es considerada como "Punto de coordinación de Órdenes de Protección”, y que se nos facilita el acceso a la Base de datos SIRAJ, en la que se inscriben las medidas de VG de todos los Juzgados del Estado, se procedió tal y como le indicamos en correo electrónico que ella misma aporta a la consulta en dicha base de datos, para evitar en la medida de lo posible solicitar ningún otro documento. El resultado de la consulta, como se expuso en siguiente mail, no obtuvo respuesta, y al no poder acreditarse por esta vía "judicial" la existencia de la violencia, es por lo que se le solicita que presente, si la tuviera, otro tipo de documentación, en base a la cual poder acreditar su situación de víctima de violencia de género en la actualidad o durante los últimos cinco años. Al no presentarse ningún otro documento más que el escrito aludido en relación a la entrada en Casa de Acogida de Amurrio, y dado que el mismo data del año 2013, diez años atrás, se remitió el mail del pasado 15 de julio, exponiendo las razones de la imposibilidad de acceder a su solicitud.
A más abundamiento, la extensión que se hace en la comunidad Foral de cinco años tras la sentencia firme, si no perviven otras medidas impuestas más allá, y dado que ese mismo criterio se extiende a los informes sociales o psicológicos expedidos por equipo especializado de intervención, a falta de un documento judicial que sirva de base a la acreditación que se vaya a remitir, es bastante más generoso que el criterio aplicado por el Estado, que afirma "requerirá la valoración de servicio social, servicio especializado o cualquier otro recurso de la red al que esté acudiendo la víctima", lo que presupone que únicamente se acreditarán los procesos de salida de la violencia durante el tiempo en que se estén realizando actuaciones para su tratamiento, mientras que el criterio adoptado en su día por la Comunidad Foral y mantenido en la actualidad, fue mucho más generoso, contemplando su extensión hasta los siguientes 5 años de haber pasado por dicho proceso o haberse dictado la sentencia de condena firme.
4.- A la vista de lo aportado, y de las consultar realizadas, no podemos entrar a valorar si (…) sigue sintiendo víctima en la actualidad, o sigue padeciendo las secuelas de la violencia sufrida, y es por ello, que, al no obtener elementos probatorios suficientes, que cumplieran los requisitos y que sirvieran de base a la acreditación administrativa, no se pudo responder de manera positiva a su solicitud. Sin que la no emisión de dicha acreditación, comporte la denegación de su condición de víctima de violencia de género en ningún caso.
No se puede olvidar la finalidad de las acreditaciones administrativas que se emiten, ya que en sí mismas no otorgan la condición de víctima, como un reconocimiento o etiqueta inamovible, si no que se realizan para permitir a través de su uso el acceso a determinados derechos, durante un tiempo determinado, como se ha relacionado en los párrafos anteriores, tiempo de 5 años que se consideró en su momento por la Administración foral como un plazo suficiente para lograr la superación y la recuperación de los procesos de violencia de género, de manera mayoritaria, desvinculándose de otras consideraciones a nivel emocional o sentimental, que, evidentemente, pueden pervivir mucho más allá de ese plazo”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto dos cuestiones: una formal, relativa a la falta de resolución del expediente concerniente a la solicitud de acreditación de la situación de violencia de género; y, por otro lado, una material, concerniente a los problemas normativos planteados para otorgar la acreditación.
4. En relación con la primera de las cuestiones planteadas, cabe señalar que la interesada presentó su solicitud para lograr la acreditación de la situación de violencia de género el 6 de junio de 2022, tras la cual se produciría un intercambio de correos electrónicos que cesaría con un correo electrónico que la interesada envió el 16 de julio de 2022, al cual todavía hoy no se habría dado respuesta.
El artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que la “Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”. Asimismo, el apartado 2 del mismo artículo determina que el plazo máximo para cumplir con esta obligación será el “fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”, disponiéndose a continuación, en el apartado 3, que, con carácter general, este plazo será de 3 meses.
En el presente caso, respecto a la solicitud presentada por la interesada 6 de junio de 2022, a esta institución no le consta que el Departamento haya resuelto de manera expresa y efectuado la notificación de la correspondiente resolución. Del mismo modo, tampoco le consta que se le haya respondido al correo electrónico enviado el 16 de julio de 2022, mediante el cual ella manifestaba su voluntad de remitir la documentación requerida si fuera preciso y planteaba una duda sobre su validez.
Habiendo así transcurrido el plazo previsto legalmente para ello, esta institución estima conveniente recordar al Departamento de Justicia su deber de resolver en tiempo y forma las instancias de la ciudadanía.
5. En relación con la segunda de las cuestiones planteadas, debe comenzar señalándose que el artículo 23 de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, dispone lo siguiente:
“Las situaciones de violencia de género que dan lugar al reconocimiento de los derechos regulados en esta ley se acreditarán mediante una sentencia condenatoria por cualquiera de las manifestaciones de la violencia contra las mujeres previstas en esta ley, una orden de protección o cualquier otra resolución judicial que acuerde una medida cautelar a favor de la víctima, o bien por el informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de que la demandante es víctima de violencia de género. También podrán acreditarse las situaciones de violencia contra las mujeres mediante informe de los servicios sociales, de los servicios especializados, o de los servicios de acogida de la Administración Pública competente destinados a las víctimas de violencia de género, o por cualquier otro título, siempre que ello esté previsto en las disposiciones normativas de carácter sectorial que regulen el acceso a cada uno de los derechos y recursos”.
En el ámbito estatal, el procedimiento para la obtención de la acreditación se contiene en la Resolución del 2 de diciembre de 2021, de la Secretaría de Estado de Igualdad y contra la Violencia de Género, por la que se publica el Acuerdo de la Conferencia Sectorial de Igualdad relativo a acreditación de las situaciones de violencia de género, la cual, en el último párrafo de su punto primero, establece lo siguiente:
“El presente procedimiento no será de aplicación para la acreditación de las situaciones de violencia de género que la normativa autonómica correspondiente, en el ámbito de sus competencias, prevea para el acceso a los derechos, recursos y servicios de su titularidad”.
Por tanto, en relación con la acreditación para acceder a derechos, recursos o servicios vinculadas a materias sobre los que la Comunidad Foral de Navarra tuviera competencias, no resulta de aplicación la regulación estatal, sino la prevista en el ámbito foral, más concretamente, la Ley Foral 14/2015, de 10 de abril, para actuar contra la violencia hacia las mujeres, que, en la línea con la normativa estatal, en su artículo 4.2 prevé que, para adquirir la acreditación, será preciso la presentación de alguno de los siguientes documentos:
“a) Sentencia firme de cualquier orden jurisdiccional que declare que la mujer sufrió violencia.
b) Orden de protección o resolución judicial que hubiera acordado la adopción de medidas cautelares de protección a la víctima en vigor.
c) Informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de violencia.
d) Acta de la autoridad policial que acredite la existencia de indicios razonables sobre la condición de víctima de trata de seres humanos en los casos de trata de mujeres con fines de explotación sexual.
e) Certificación y/o informe de los servicios sociales y/o sanitarios de la Administración Pública competente.
f) Certificación y/o informe de los servicios de acogida de la Administración Pública competente.
g) Informe de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social, en los casos de acoso sexual y por razón de sexo en el ámbito laboral.
h) Cualquier otra que venga establecida por norma de rango legal”.
A su vez, el artículo 4.4 de la Ley Foral establece que reglamentariamente “se determinarán, en caso de ser necesarios, los medios que acrediten la condición de víctima de violencia para el acceso a los distintos derechos y prestaciones previstos en esta ley foral, de entre las modalidades de acreditación de la situación de violencia reguladas en el apartado segundo de este artículo”. Asimismo, la Disposición Final Primera de la Ley Foral habilita al Gobierno de Navarra “para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de la presente ley foral”.
A raíz de estas disposiciones, en el ámbito de vivienda, se aprobó la Orden Foral 243/2015, de 13 de abril, del Consejero de Políticas Sociales, por la que se regula la acreditación como víctima de violencia de género a los efectos de acceso a la reserva de viviendas protegidas.
Tratándose de la única normativa que, en cumplimiento con lo previsto en la Ley Foral, ha determinado qué medios sirven para acreditar la situación de violencia de género en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, el Departamento aduce en su informe que, a fin de lograr una mayor homogeneidad, la Orden Foral es la que viene siendo utilizada por aquél, con independencia de que la finalidad para la que se busca la obtención de la acreditación guarde o no relación con materia de vivienda.
Esta Orden Foral, en su artículo 3.2, exige para la acreditación la presentación de los siguientes documentos:
“a) Sentencia firme, condenatoria por hechos constitutivos de violencia de género.
b) Orden de protección o resolución judicial que hubiera acordado la adopción de medidas cautelares de protección a la víctima, en vigor.
c) Informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de que la parte demandante es víctima de violencia de género, hasta tanto se dicte la orden de protección.
d) Informe técnico que recoja el dictamen profesional acerca de la condición de víctima de violencia de género de la solicitante. Será necesario que la intervención esté motivada por la condición de víctima de violencia de género y que se haya producido o se esté produciendo dentro de los cinco años anteriores a la solicitud, debiendo quedar así reflejado en el informe”.
Asimismo, respecto de los plazos, el artículo 5 de la Orden Foral señala lo siguiente:
“Las Víctimas de violencia de género podrán solicitar la acreditación en los siguientes plazos:
a) Dentro de los 5 años desde que se dictó la sentencia firme, condenatoria por hechos constitutivos de violencia de género.
b) Mientras se hallen vigentes la orden de protección, la resolución judicial que hubiera acordado la adopción de medidas cautelares de protección a la víctima o el informe del Ministerio Fiscal.
c) Dentro de los 5 años desde que se inició la intervención profesional, motivada por la condición de víctima de violencia de género” (énfasis añadido).
En opinión de esta institución, la aplicación por parte del Departamento de esta Orden Foral a las solicitudes de acreditación con independencia de la finalidad para la cual éstas son solicitadas es comprensible, pero técnicamente errónea. La Ley Foral reconoce una serie de medios probatorios y habilita a la Administración a la determinación reglamentaria de cuáles de dichos medios serán aptos para que las víctimas de violencia de género puedan acceder a los derechos, servicios o prestaciones que, en cada uno de sus respectivos ámbitos de actuación y dentro del marco previsto en la Ley, la Administración pueda ofrecer específicamente a aquéllas.
Lógicamente, la técnica utilizada por el legislador puede acarrear un efecto indeseable, como que, según la materia y la documentación de la que disponga, una persona puede ser considerada víctima a efectos de acceder a las prestaciones o recursos ofrecidos en un determinado ámbito y no para acceder a los ofrecidos en otro ámbito. No obstante, el hecho de que esta técnica pueda conllevar una falta de homogeneidad, además de fácilmente evitable –por ejemplo, mediante la aprobación de una normativa reglamentaria directamente transversal o mediante la aprobación de diversas normativas sectoriales con un contenido consensuado por los distintos Departamentos del Gobierno de Navarra, al que, cabe recordar, la Ley Foral habilita expresamente para adoptar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de la presente Ley Foral–, no puede suponer que la Orden Foral243/2015, que es la única normativa adoptada en desarrollo de la Ley Foral, devenga por analogía en un instrumento de aplicación general.
Por ello, esta institución estima conveniente sugerir al Departamento que, bien sea por sí mismo o con la colaboración del resto de Departamentos del Gobierno de Navarra, adopte las medidas precisas para, cumpliendo con el mandato legislativo, determinar reglamentariamente los medios que acrediten la situación de víctima de violencia para el acceso a los distintos derechos y prestaciones previstos en la Ley Foral 14/2015 no vinculados con la materia de vivienda, la cual ya estaría desarrollada reglamentariamente por la Orden Foral 243/2015.
6. Dicho esto y centrándonos en el caso concreto que nos ocupa, esta institución desconoce para qué solicita la interesada la acreditación y, en todo caso, considera que, con independencia de cuál sea el medio probatorio que se requiera, para acreditar la situación de violencia de género es preciso aportar los elementos probatorios que permitan constatar que dicha situación ha acontecido o está aconteciendo.
Esta institución comprende las reticencias de la interesada a aportar la documentación requerida por la Administración por la naturaleza especialmente sensible de la información en ella contenida, pero también estima que, si lo que se pretende es la acreditación de la situación de violencia de género, que de por sí ya tiene una naturaleza especialmente sensible, es imprescindible que aporte toda la documentación que sirva para acreditar dicha situación, con independencia de cuál sea su contenido.
Por ello, esta institución estima conveniente sugerir que, una vez la interesada presente toda la documentación que acredite la situación de violencia de género y determine para qué desea la acreditación, el Departamento:
a) Si se solicita la acreditación para poder acceder a la reserva de viviendas protegidas, remita la documentación y la solicitud de la interesada al Instituto Navarro de Igualdad, que, según se ha acreditado durante la tramitación de esta queja, es el órgano competente para expedir las acreditaciones en materia de vivienda, para que aquél expida la acreditación si considera la situación de violencia de género acreditada de conformidad con la Orden Foral 243/2015; o,
b) Si se solicita para cualquier otra finalidad, expida la acreditación si considera la situación de violencia de género acreditada de conformidad con la Ley Foral 14/2015.
7. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, esta institución ha estimado pertinente:
a) Recordar al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia su deber de resolver en tiempo y forma las instancias de la ciudadanía.
b) Sugerir al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia que, en cumplimiento con lo previsto en el artículo 4.4 y la Disposición Final Primera de la Ley Foral 14/2015, de 10 de abril, para actuar contra la violencia hacia las mujeres, bien sea por sí mismo o con la colaboración del resto de Departamentos del Gobierno de Navarra, adopte las medidas precisas para determinar reglamentariamente los medios que acrediten la situación de víctima de violencia para el acceso a los distintos derechos y prestaciones que, estando previstos en dicha Ley Foral, no estén vinculados con la materia de vivienda, la cual ya estaría cubierta por la Orden Foral 243/2015, de 13 de abril, del Consejero de Políticas Sociales.
c) Sugerir al Departamento de Políticas Migratorias y Justicia que, una vez la interesada presente toda la documentación que acredite la situación de violencia de género y determine para qué desea la acreditación, proceda como se ha indicado en la resolución.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Políticas Migratorias y Justicia informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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