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Función Pública
Gaia: Los continuos llamamientos por necesidades del servicio que se vienen realizando en la Policía Foral de Navarra.
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señor Consejero:
1. El 16 de septiembre de 2022 esta institución recibió un escrito de [...], en representación de la Comisión de Personal de la Policía Foral de Navarra, mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, por considerar abusivos los llamamientos por necesidades del servicio que se vienen realizando.
En dicho escrito, exponía que:
a) Lo que considera una falta de personal acuciante lleva provocando una sobrecarga de trabajo en la práctica totalidad de las unidades y comisarías de la Policía Foral de Navarra.
b) Hasta este verano, a fin de garantizar la continuidad en el servicio, los miembros de la Policía Foral han ido realizando en la mayor parte de las ocasiones de manera voluntaria turnos de refuerzo fuera de su jornada de trabajo, los cuales eran retribuidos como horas extraordinarias.
c) Dado que en el verano la mayoría de los agentes decidieron dejar de ofrecerse voluntariamente a realizar turnos de refuerzo, amparándose en el artículo 3 de la Ley Foral 3/2021, de 26 de marzo, para la regulación de las jornadas, horarios y retribuciones de la Policía Foral de Navarra, el Departamento ha empezado a efectuar llamamientos forzosos.
d) Habida cuenta del carácter excepcional que la Ley otorga a los llamamientos forzosos, estos se estarían utilizando indebidamente, pues con ellos se pretendería abordar un problema estructural.
e) Además, teniendo en cuenta ese carácter excepcional, sería preciso que el documento mediante el que se realiza el llamamiento forzoso reflejara el motivo que lo ocasiona, lo que no ocurriría en el documento que se utiliza actualmente.
f) Finalmente, en la práctica, la utilización actual de los llamamientos forzosos estaría implicando un cambio o modificación del calendario, para lo cual no se habrían observado las normas previstas en la Ley Foral 3/2021 y en el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Artículo 3. Llamamiento
1. Quien, en razón de las necesidades del servicio, sea requerido para prestar servicios en su unidad organizativa de adscripción fuera de su turno o jornada de trabajo, tendrá obligación de atender a dicho requerimiento y de realizar cuantas funciones le sean encomendadas por tal motivo.
2. Quien, en razón de las necesidades del servicio, sea requerido para prestar servicios en una jornada establecida como de descanso en su calendario de trabajo, generará las horas extraordinarias correspondientes, salvo que su puesto de trabajo lleve aparejada la dedicación exclusiva o la prolongación de jornada, y a salvo de lo dispuesto para las guardias localizadas.
3. El llamamiento para la prestación de servicios fuera de la unidad de adscripción solo podrá realizarse con carácter excepcional y atendiendo a motivos de urgencia o fuerza mayor.
Por tanto, quién sea requerido para prestar servicios en su unidad organizativa de adscripción fuera de su turno o jornada de trabajo, tiene la obligación de atenderlo. Esa prestación recibe el nombre de “llamamiento” y, efectivamente, se activa por las necesidades del servicio. El mismo artículo 3 dispone que, si el llamamiento se produce para la prestación de servicios fuera de la unidad de adscripción, solo podrá realizarse con carácter excepcional y atendiendo a motivos de urgencia o fuerza mayor. En definitiva, debe distinguirse entre el llamamiento en la unidad organizativa de adscripción y fuera de ella, para definir el carácter excepcional por motivos de urgencia o fuerza mayor que únicamente opera en la segunda.
Parece oportuno, también, diferenciar entre calendarios de trabajo, que regulan la jornada anual con sus distintos horarios dependiendo de los turnos que se realicen, del mencionado llamamiento. El concepto de calendario, salvo las especificidades previstas para esos horarios, es similar al que cada año se aprueba para el resto del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos. Los llamamientos no alteran el calendario de trabajo previsto, activándose fuera del turno o jornada de trabajo, y generando las correspondientes horas extraordinarias.
Sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre ellas la Policía Foral de Navarra, recae garantizar el mantenimiento de la seguridad pública. Como prevé el artículo 5.4 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, sus funciones son ejercidas permanentemente, estén sus miembros en horas de servicio o no, con el fin de garantizar la defensa de la Ley y la seguridad ciudadana, resultando inconcebible la interrupción en la prestación del servicio. En similares términos el artículo 3.1 ñ), de la vigente Ley Foral 23/2018, de las policías de Navarra. A esa garantía del mantenimiento mínimo de la seguridad pública responde la figura del “llamamiento”.
Los meses de julio y agosto, evidentemente vacacionales, ponen a prueba la capacidad de la Policía Foral para dar respuesta a la garantía anteriormente descrita. Así, en el presente año se han producido “llamamientos” para garantizar la prestación mínima de servicio por distintos motivos, y en concreto, el 68% se han registrado por incapacidades temporales, el 15% por servicios no programados, el 12% por permisos retribuidos y, finalmente, el 5% por permisos sindicales.
Cuando se establece el calendario, antes del inicio del ejercicio, se calculan las diferentes circunstancias que pueden ocurrir a fin de poder prestar el servicio comprometido. Sin embargo, el periodo estival se ajusta más por el lógico incremento de solicitudes vacacionales de la plantilla y, por tanto, los servicios considerados mínimos se resienten si se producen las situaciones de baja laboral, distintos permisos y, también, situaciones sobrevenidas de seguridad pública que se deben atender. En seguridad no todo se puede prever, puesto que las circunstancias sociales son muy cambiantes, resultando imposible adivinar hechos o situaciones que pueden acontecer (conflictos sociales, manifestaciones, grandes concentraciones, etc.), más allá de eventos que si son conocidos y planificados (Javieradas, Sanfermines y fiestas patronales, Nafarroa Oinez, etc.).
La denominación genérica de “necesidades de servicio”, aglutina todas aquellas coyunturas que no se han podido prever y que afectan a la irrenunciable garantía del mantenimiento de la seguridad pública. Para ello, se plasmaron unos mínimos que han sido asumidos voluntariamente por buena parte de la plantilla, aunque, también es cierto, no se han visto reflejados en acuerdos sindicales, y que cuestiona el Sr. (…) en representación de la Comisión de Personal de la Policía Foral de Navarra. Pues bien, siempre que se ha producido un llamamiento, ha tenido su razón de ser en los grupos antedichos, es decir, bajas laborales, permisos de distinta índole, y servicios que no han podido programarse con antelación.
En conclusión, la seguridad pública debe garantizarse y recae en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no pudiendo interrumpirse nunca. La Ley Foral 3/2021 resuelve esa garantía regulando el denominado “llamamiento”. Éste se produce fuera del turno o jornada de trabajo, y se retribuye mediante las correspondientes horas extras, no resultando extraordinario salvo en la situación en la que deba prestarse servicio fuera de la unidad organizativa de adscripción. Cuando se produce el llamamiento en la unidad organizativa de adscripción, debe estar justificado por las necesidades de servicio que, a su vez, vienen definidas por la prestación ininterrumpida a la que está obligada la Policía Foral, y a la imposibilidad de prever todas las circunstancias que afectan a la organización de los servicios plasmados con anterioridad al inicio del año en el correspondiente calendario con la jornada anual”.
3. Como ha quedado reflejado, la presente queja tiene por objeto la utilización de los llamamientos forzosos previstos en el artículo 3 de la Ley Foral 3/2021 para asegurar la continuidad en la prestación del servicio policial.
El autor de la queja, que actúa en representación de la totalidad de sindicatos que integran la Comisión de Personal de la Policía Foral de Navarra, manifiesta que la utilización que actualmente se estaría haciendo de los llamamientos forzosos sería irregular, pues, estando estos previstos legalmente para supuestos excepcionales, estarían, en cambio, siendo utilizados para paliar un problema sistémico derivado de la falta de personal.
El Departamento, por su parte, argumenta que, de conformidad con la Ley Foral 3/2021, los llamamientos se están realizando para asegurar la prestación ininterrumpida del servicio ante situaciones imprevistas. Asimismo, niega que, de conformidad con la Ley, todos los llamamientos tengan ese carácter extraordinario que el autor de la queja aduce, limitando ese carácter a los llamamientos para la prestación de servicios fuera de la unidad de adscripción.
4. En la medida en que, con independencia de si son realizados para la prestación de servicios en la unidad de adscripción o fuera de ella, el llamamiento forzoso está destinado a garantizar la prestación del servicio ante una circunstancia sobrevenida imprevisible, esta institución entiende que todo llamamiento forzoso tiene un carácter excepcional. Esto no quita que, de conformidad con el artículo 3.3 de la Ley 3/2021, la excepcionalidad de los llamamientos para la prestación de servicios fuera de la unidad de adscripción tenga un carácter agravado, es decir, que puedan ser considerados más excepcionales aún.
Al tratarse así de medidas excepcionales, esta institución entiende que, además de utilizarse de manera puntual, los llamamientos forzosos deben responder a circunstancias extraordinarias, no pudiéndose así utilizar para hacer frente a problemas estructurales, aun cuando estos lógicamente guarden relación directa con la continuidad en la prestación del servicio.
Asimismo, como toda imposición derivada de un precepto legislativo, el llamamiento forzoso debería contener una motivación individualizada de por qué se realiza, pues de lo contrario, el agente llamado no puede saber por qué es llamado a trabajar fuera de su turno o jornada de trabajo y, en consecuencia, no puede examinar si dicho llamamiento es arbitrario o si, por el contrario, realmente responde a una necesidad sobrevenida imprevisible.
5.En el presente caso, el autor de la queja manifiesta que la utilización de los llamamientos ha devenido abusiva, pues en la práctica ha pasado a ser la regla general y no la respuesta a un problema puntual que estuviera poniendo en riesgo la continuidad del servicio. Asimismo, indica que no se informa del motivo por el cual se realiza el llamamiento. Para este extremo aporta una copia del documento actualmente utilizado para realizar los llamamientos.
A este respecto, el Departamento viene a responder que los llamamientos únicamente se han utilizado en casos puntuales en que, por una serie de motivos imprevisibles (incapacidades temporales, servicios no programados, permisos retribuidos y permisos sindicales), eran precisos para garantizar una prestación mínima del servicio.
A falta de información sobreel número de llamamientos realizados, esta institución no puede dilucidar si,efectivamente, lo que debería ser un mecanismo excepcionalestá siendo utilizado para responder a un problema sistémico, el cual, en opinión de esta institución, requeriría la adopción de otro tipo de medidas de índole organizativa.
En cambio, lo que esta institución sí estima probado es que el documento utilizado para realizar los llamamientos carece de la motivación precisa para constatar que no se trata de un acto arbitrario, pues se limita a reproducir el artículo 3 de la Ley Foral 3/2021 y no prevé la identificación del motivo concreto que conduce a la realización del llamamiento, lo que, de cara a la posible impugnación del llamamiento forzoso, podría generar en la práctica una indefensión del agente objeto del mismo, pues difícilmente se puede atacar un acto cuya motivación se desconoce.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior que, a la hora de realizar los llamamientos previstos en el artículo 3 de la Ley Foral 3/2021, de 26 de marzo, para la regulación de las jornadas, horarios y retribuciones de la Policía Foral de Navarra, exponga de forma razonable e individualizada los motivos que conducen a realizar dicho llamamiento.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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