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Función Pública
Gaia: La falta de regulación de la carrera profesional de los técnicos sanitarios y técnicos en cuidados de enfermería.
Consejera de Salud
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señora Consejera / Señor Consejero:
1. El 17 de agosto de 2022 esta institución recibió un escrito de […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Salud y al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Púbica e Interior, por la discriminación producida por la falta de regulación de la carrera administrativa del personal Técnico de Enfermería.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud y al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, solicitándoles que informaran sobre la cuestión suscitada.
El Departamento de Salud en su informe señala lo siguiente:
“La Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea establece en su artículo 34 las distintas fórmulas a través de las cuales se propiciará la promoción del personal y, específicamente, el apartado d) remite a una Ley Foral para el establecimiento de incentivos salariales basados en la carrera profesional.
De acuerdo con dicho precepto, mediante Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, se reguló el sistema de carrera profesional del personal facultativo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, que ha sido objeto de desarrollo en el Decreto Foral 376/2000, de 18 de diciembre.
La disposición final primera de la Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, establece una habilitación para que, mediante Ley Foral, pueda establecerse, de conformidad con criterios equivalentes, el sistema de carrera profesional a otro personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Fruto de esta habilitación se han aprobado desde el año 1999 diversas leyes forales que reconocen y desarrollan la carrera profesional de algunos estamentos sanitarios del Departamento de Salud y de sus Organismos Autónomos.
Así, hasta este momento el derecho a la carrera profesional se ha limitado a los estamentos “Facultativos Especialistas” así como a “otros Facultativos Sanitarios” y “Diplomados sanitarios” recogidos en el Anexo de la Ley Foral 11/1992.
Sin embargo, no existe en la actualidad un desarrollo legal similar para el resto de estamentos sanitarios recogidos en el citado Anexo, por lo que no es posible en estos momentos, al igual que ocurre con otros colectivos, el reconocimiento de la carrera profesional de los Técnicos de Enfermería. El reconocimiento de la carrera profesional de la totalidad del personal sanitaria implica la aprobación de una ley foral que le dé cobertura, previa negociación sindical, y sin obviar el impacto económico que tiene una medida como la planteada. Proceso, en suma, de cierta complejidad.
En cualquier caso, el Departamento de Salud es plenamente consciente de la importancia que tiene la carrera profesional de la totalidad del personal sanitario como instrumento para la formación, motivación e implicación de los profesionales adscritos al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en la mejora de la prestación de los servicios sanitarios”.
Por su parte, el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior en su informe señala lo siguiente:
“1º.- El Sindicato promotor de la queja denuncia en primer lugar en su escrito la discriminación producida por la falta de regulación de la carrera administrativa del personal Técnico de Enfermería y Técnico de Cuidados de Enfermería. A este respecto procede manifestar que, en virtud de la normativa foral reguladora de la carrera profesional del personal sanitario, que la autora de la queja señala en su escrito, el actual sistema de carrera profesional es aplicable al personal facultativo y personal diplomado sanitario. Así, las Leyes Forales 11/1999, de 6 de abril, 31/2002, de 19 de noviembre y 7/2017, de 9 de mayo, regulan el sistema de carrera profesional del personal facultativo; por su parte, las Leyes Forales 8/2008, de 30 de mayo y 23/2016, de 21 de diciembre, regulan el sistema de carrera profesional del personal diplomado sanitario. Sin embargo, en la actualidad no existe norma legal que regule la carrera profesional para el personal Técnico de Enfermería.
2º.- Por otra parte, el Sindicato promotor de la queja denuncia en su escrito el trato discriminatorio dispensado, a su juicio, al personal Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería con respecto al personal Celador y de Servicios Generales, por la falta de encuadramiento de dicho colectivo en un nivel superior.
El análisis de la cuestión planteada ha de partir, como antecedentes, de lo dispuesto en el II Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la mejora del empleo público y las condiciones de trabajo, publicado mediante la Resolución de 22 de marzo de 2018, de la Secretaría de Estado de Función Pública, cuyo apartado primero recoge un marco plurianual de incremento salarial fijo para el personal al servicio del sector público, además de un porcentaje adicional variable de incremento ligado al crecimiento de la economía, calculado en función del incremento del Producto Interior Bruto real para el periodo 2018-2020.
Así, para cada uno de los ejercicios 2018, 2019 y 2020 se preveía la existencia de unos fondos adicionales que previa negociación colectiva podrían destinarse, entre otras medidas, a la implantación de planes o proyectos de mejora de la productividad o la eficiencia, la revisión de complementos específicos entre puestos con funciones equiparables, la homologación de complementos de destino o la aportación a planes de pensiones. El citado Acuerdo contemplaba que para el año 2018 se destinase un 0,20%, para el año 2019 un 0,25% y para el año 2020 un 0,30% de la masa salarial a dichos conceptos. Asimismo, disponía que tales importes podrían alcanzar un máximo de un 0,30% de la masa salarial en cada año en el caso de Administraciones Públicas en situación de superávit presupuestario.
En el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos se celebraron reuniones con las organizaciones sindicales presentes en la Mesa General de Negociación del personal funcionario y estatutario al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, y fruto de dicha negociación fue aprobado el Acuerdo, de fecha 4 de octubre de 2018, suscrito entre la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, y los sindicatos LAB, CCOO y UGT, sobre la aplicación de lo previsto en el apartado primero del II Acuerdo para la mejora del empleo público y de las condiciones de trabajo de 9 de marzo de 2018. Por lo que se refiere al ejercicio presupuestario 2018, este Acuerdo estableció -con base en la previsión contenida en el sentido señalado por el artículo 18 dos de la Ley 6/2018, 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018-, en su punto 7, I) año 2018, la promoción al nivel D de encuadramiento de todo el colectivo perteneciente al nivel/grupo E.
Además de este encuadramiento de nivel, el citado Acuerdo –que fue elevado a rango normativo mediante la aprobación del Decreto-Ley Foral 1/2018, de 24 de octubre, por el que se aprueban medidas en materia de personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos- contemplaba también otras medidas que daban respuesta a diferentes reivindicaciones históricas de incremento o equiparación retributiva de determinados colectivos.
3º.- Sentado lo anterior, es preciso recordar que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra está vinculada en la fijación de las retribuciones de su personal por el principio de estabilidad presupuestaria, sin que pueda aprobar un incremento retributivo superior al autorizado en cada ejercicio por la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.
De lo anterior se desprende que el acceso a la carrera profesional del personal Técnico de Enfermería y el encuadramiento en el nivel superior que se suscitan únicamente resultaría posible en el supuesto de que la ley de Presupuestos Generales del Estado habilitase para ello, bien mediante una distribución de fondos adicionales o mediante otro tipo de fórmula, situación que no ha sido contemplada en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 2019, 2020 y 2021, y siempre que la medida sea aprobada mediante la correspondiente norma con rango legal suficiente.
En lo que respecta a este año 2022, la vigente Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022, establece en su artículo 19.Dos que las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por ciento –incremento que ya se ha aplicado a las retribuciones del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Foral 18/2021, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2022-, no previendo tampoco la existencia de fondos adicionales”.
3. La presente queja tiene por objeto dos cuestiones: por un lado, la falta de regulación de la carrera profesional de los técnicos sanitarios y técnicos en cuidados de enfermería, a pesar de lo previsto en la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea; y, por otro lado, el agravio que supone al personal técnico sanitario que, mediante el Decreto-Ley Foral 1/2018, de 24 de octubre, por el que se aprueban medidas en materia de personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, los celadores y personal subalterno, otrora integrantes del nivel E, hayan pasado a ser encuadrados en el nivel D.
4. Respecto a la segunda de las cuestiones resulta conveniente subrayar que el Decreto-Ley Foral citado tiene por objeto una serie de medidas acordadas con los representantes sindicales cuyo objeto es mejorar las condiciones de trabajo, entre las cuales se encuentra el encuadramiento del personal integrante del nivel/grupo E en el nivel/grupo D (artículo 7 del Decreto-Ley Foral 1/2018).
El artículo 1.3 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra prevé lo siguiente
“El Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra podrá supervisar:
a) La Administración de la Comunidad Foral, sus organismos autónomos, sociedades públicas y demás entes públicos que de ella dependan.
b) Las Entidades locales de Navarra, sus organismos autónomos, sociedades públicas y demás entes públicos que de ella dependan en el ámbito competencial establecido por el artículo 46 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
c) La Administración parlamentaria y la actividad administrativa de las instituciones creadas por el Parlamento de Navarra.
d) Los servicios gestionados por personas físicas o jurídicas mediante concesión administrativa y, en general, a cualquier organismo o entidad, persona jurídica o física, que actúe en un servicio público estando sometida, al tiempo, a algún tipo de control o tutela administrativa en todo lo que afecte a las materias en que la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra otorga competencias a la Comunidad Foral” (énfasis añadido).
En la medida en que dichas medidas han sido aprobadas por el Parlamento de Navarra al validar el Decreto-Ley, esta institución no estima conveniente pronunciarse sobre el impacto alegado por la autora de la queja sobre el colectivo que representa, pues dicho pronunciamiento podría entenderse como una supervisión implícita de la actividad legislativa del Parlamento de Navarra, lo cual desbordaría el ámbito competencial legalmente previsto para esta institución.
5. Respecto a la primera de las cuestiones, debe comenzar señalándose que, como señala la interesada en su escrito de queja, esta institución ya se ha pronunciado al respecto con anterioridad, por ejemplo, en los expedientes Q18/255, Q19/941 y Q20/300.
Así, en el expediente Q19/941, amparándose en lo dicho expediente Q18/255, esta institución señaló lo siguiente:
“4. En relación con la cuestión relativa a la falta de carrera profesional, en un expediente de queja precedente, esta institución señalaba:
‘4. La Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, establece, en su artículo 34, que este organismo propiciará la promoción de su personal, a través de distintos medios que establece el precepto.
El último apartado del citado artículo dispone que:
“Para el establecimiento de incentivos salariales, basados en la carrera profesional u otros elementos, el Gobierno de Navarra remitirá al Parlamento, en su caso, un proyecto de Ley Foral”.
En desarrollo de esta previsión legal, se han aprobado las normas que se citan tanto en la queja, como en el informe remitido por el órgano administrativo.
5. Según interpreta esta institución, lo previsto en el precepto legal (origen del sistema de carrera profesional) no excluiría al personal al que se refiere la queja, pues no se circunscribe el personal sanitario incluido en las leyes posteriormente aprobadas (facultativos y diplomados sanitarios).
Tampoco, a criterio de esta institución, en principio, se apreciarían razones de fondo que justificaran no incluir a este personal en el sistema de carrera profesional, en la forma que se determinara. Tanto el derecho a la carrera profesional, como la orientación que tiene el sistema de carrera profesional a la mejora del servicio público sanitario (valorando, en resumen, la experiencia y la formación y perfeccionamiento profesional del personal), se presentarían en similares términos en el caso del personal técnico o auxiliar sanitario.
Por otro lado, en el informe del Departamento de Salud, que es descriptivo del marco normativo vigente, no se justifica el porqué de la diferencia de trato legislativo que motiva la queja (no se dirige esta tanto a la aplicación de la norma, como a su contenido).
Por todo ello, y dada la iniciativa que, en esta materia, como se deriva del precepto legal que se ha citado, corresponde al Departamento de Salud, procede formularle una sugerencia normativa, a fin de que se extienda la carrera profesional al personal representado en la queja’.
Con ocasión de la queja ahora presentada, se ve pertinente reiterar la sugerencia, considerando subsistentes las razones que la motivaron.
(…)
6. Esta institución, a la vista de lo expuesto en la queja y de la respuesta dada por los órganos administrativos, ve pertinente formular una sugerencia, a fin de que, sin perjuicio de la negociación sindical que corresponda, se valoren y adopten medidas de mejora profesional también para el colectivo de Técnicos de Enfermería (encuadramiento, categoría, etcétera), en similar sentido a las medidas adoptadas para otros grupos de profesionales de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra”.
Posteriormente, el 3 de junio de 2020, en el Parlamento de Navarra se sometió a debate y votación una moción que tenía precisamente por objeto instar al Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra a realizar “las actuaciones necesarias para el reconocimiento de la carrera profesional en similares términos a los previstos para el restante personal sanitario a los técnicos en cuidados auxiliares de enfermería y a los técnicos sanitarios”. Tal y como se contiene en el Diario de Sesiones de aquel día, esta moción fue aprobada por unanimidad.
Dado que no se han adoptado las medidas sugeridas por esta institución e instadas en la moción aprobada por el Parlamento, esta institución no puede sino reiterar la sugerencia ya realizada con ocasión de los expedientes Q18/255 y Q19/941.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Salud y al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Púbica e Interior que, en sus ámbitos respectivos de competencia, impulsen las disposiciones necesarias para dotar a los Técnicos de Enfermería (“Técnicos en Cuidados auxiliares de Enfermería”, “Técnicos Sanitarios” o similares denominaciones) de la carrera profesional solicitada.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud y el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Púbica e Interior informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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