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Función Pública
Gaia: La falta de contestación del Departamento de Educación a unas solicitudes de pago del grado al personal contratado, con la correspondiente retroactividad e intereses.
Función pública
Consejero de Educación
Señor Consejero:
El 11 de febrero de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, relativa al pago del grado al personal contratado.
En dicha queja venía a reclamarse el abono de la retribución citada, con la correspondiente retroactividad e intereses, tal y como había sido solicitado en vía administrativa por una serie de personas contratadas por el Departamento de Educación, representadas por el autor de la queja.
Se acompañaban a la queja varios recursos de alzada presentados con tal finalidad por distintos grupos de personas contratadas por el Departamento de Educación, frente a la desestimación tácita de una serie de solicitudes previamente formuladas (doc. 2019/837947, del 7 de octubre de 2019, doc. 2019/632800, del 31 de julio de 2019, doc. 2019/632792, del 31 de julio de 2019 y doc. 2019/632772, del 31 de julio de 2019).
Asimismo, se adjuntaba una reclamación de responsabilidad patrimonial (doc. 2019/824785, del 2 de octubre de 2019), presentada por otro grupo de contratados por el Departamento de Educación, quienes tiempo atrás acudieron a la vía judicial para reclamar el reconocimiento del grado con carácter retroactivo, así como los intereses correspondientes.
Se señalaba en la queja que el Departamento de Educación no había contestado ni a los recursos de alzada, ni a la reclamación de responsabilidad patrimonial.
Durante la tramitación de la queja se han recibido dos informes del Departamento de Educación (del 10 de marzo y del 1 de junio de 2020), que constan incorporados al expediente de queja.
Asimismo, se ha recibido un escrito de alegaciones del autor de la queja (del 22 de mayo de 2020), igualmente incorporado al expediente y del que se dio traslado al Departamento de Educación.
La retribución en concepto de grado también correspondería al personal contratado en régimen administrativo, dado que el Derecho comunitario solo permite diferencias entre trabajadores fijos (funcionarios, en este caso) y trabajadores de duración determinada si concurren razones objetivas para ello, cosa que no sucede respecto a dicha retribución.
El Decreto-Ley Foral 4/2019, de 23 de octubre, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, en relación con la citada controversia, recoge en su su exposición de motivos:
“El Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado mediante Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, regula la retribución correspondiente al grado en sus artículos 16 y 17, 40 y 42 y disposición transitoria cuarta, previendo su abono a los funcionarios mediante la aplicación de un sistema transitorio de ascenso de grado por el trascurso de 6 años y 7 meses de antigüedad en el grado inmediatamente inferior. Esta retribución se ha venido considerando inherente a la condición de funcionario y en su virtud el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, no incluye este concepto retributivo entre los que tiene derecho a percibir el personal contratado en régimen administrativo al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
A este respecto, sin embargo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado sentencia con fecha 20 de junio de 2019 en el asunto C-72/18, en el procedimiento prejudicial planteado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo N.º 1 de Pamplona, sobre interpretación de la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada, en la que concluye que la reserva del derecho a la retribución correspondiente al grado a los funcionarios de carrera, excluyendo al personal contratado en régimen administrativo, constituyendo el único requisito para la concesión de dicho complemento el haber cubierto un determinado tiempo de servicios, incurre en vulneración de la citada normativa europea.
A la vista del pronunciamiento contenido en la citada sentencia es numeroso el personal contratado en régimen administrativo que, reuniendo el requisito de antigüedad mínima establecido, está presentando solicitud de abono de la retribución correspondiente al grado.
A fin de proceder al reconocimiento y abono a todo el personal contratado en régimen administrativo de la retribución correspondiente al grado, procede modificar del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, incluyendo este concepto retributivo entre los que tiene derecho a percibir el personal contratado en régimen administrativo, con efectos retroactivos de cuatro años a contar desde el 1 de enero de 2019”.
Los casos a que se refiere la queja obedecen, según se comprueba por la documentación que se adjunta, a solicitudes retributivas presentadas con anterioridad a la aprobación del Decreto-Ley Foral 4/2019 y, en su inmensa mayoría, a la emisión de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se cita en la citada norma de rango legal y a la que responde su aprobación.
Asimismo, buena parte de las solicitudes referidas fueron presentadas con anterioridad a la fecha de 1 de enero de 2019 (en diferentes fechas del año 2018).
El artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que la Administración pública está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
El artículo 21.2 de la misma ley establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
Las solicitudes referidas en la queja no fueron resueltas por el Departamento de Educación, que vulneró la ley, incumpliendo su deber legal y abocando a los interesados a la presentación de los correspondientes recursos frente a la desestimación presunta de dichas solicitudes.
Por lo tanto, la institución ve necesario recordar al Departamento de Educación su deber legal de resolver las solicitudes que le presenten.
En relación con la resolución de los recursos presentados posteriormente por los interesados, son de aplicación los mismos preceptos que se han citado en el apartado anterior, debiendo la Administración resolver expresamente.
Respecto al plazo de resolución, el artículo 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que el plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de tres meses.
Nuevamente, el Departamento de Educación obvió su deber legal de resolver expresamente los recursos a que se refiere la queja.
En consecuencia, procede también recordar al Departamento de Educación su deber legal de resolver los recursos que le presenten.
El artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula el silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, estableciendo, en sus párrafos segundo y tercero, que:
“El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado”.
El artículo 24.2 de la misma ley dispone que:
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente
.
En los casos de los recursos de alzada a que se refiere la queja, toda vez que el Departamento de Educación no resolvió las solicitudes, ni los recursos posteriores, la inactividad del órgano administrativo propició que operara el silencio administrativo positivo, pues no se está ante ninguna de las materias a que se refiere el artículo 24.1, segundo párrafo.
De este modo, los recursos de alzada quedaron, por efecto legal, estimados y, por tanto, las solicitudes contenidas en los mismos: reconocimiento del grado, retroactividad e intereses, con arreglo a lo reclamado y a las fechas correspondientes a las solicitudes.
La inactividad del Departamento de Educación en la resolución de solicitudes y recursos ha generado auténticos
actos administrativos, con los efectos propios de la finalización del procedimiento, que dicho órgano administrativo no puede ahora desconocer y que, por lo tanto, debe ejecutar, habiendo esta institución de formular una recomendación en tal sentido.
Si, por razón de lo concretamente pedido en alguna de las solicitudes, el Departamento considerara que se está ante un acto presunto nulo o anulable, la carga de su revisión correspondería ahora al órgano administrativo, competente del mismo, conforme a los procedimientos de revisión de oficio que contempla la Ley 39/2015 (artículos 106 y 107). Ello es consecuencia de lo previsto en el artículo 24.2 antes citado, que atribuye al silencio positivo la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
En el informe emitido por el Departamento de Educación, se expone que:
“3º. Por otro lado, sobre la cuestión relativa a la resolución de los recursos de alzada reseñados por el reclamante, las reclamaciones previas que dieron origen a los mismos están siendo examinadas por el Servicio de Estudios Económicos y Nóminas del Departamento de Educación para proceder al abono del grado solicitado lo antes posible.
Una vez producido ese abono, sin perjuicio de que puedan interponerse nuevos recursos frente a la Resolución que autorice el mismo o frente a las nóminas (si así se considera necesario), los recursos de alzada pendientes quedarán sin objeto por haberse ya satisfecho las pretensiones de los recurrentes”.
A este respecto, debe señalarse que:
Los abonos a los interesados a que se alude, para resolver la controversia de fondo, habrían de acomodarse plenamente a lo solicitado por aquellos (reconocimiento de grado, retroactividad e intereses, conforme a lo pedido por cada uno de ellos).
No se aprecia, al menos hasta la fecha, que se haya procedido en tal sentido, pues el autor de la queja, en su escrito de alegaciones del 22 de mayo de 2020, insiste en el derecho de los interesados al cobro de estos conceptos.
Los interesados no tienen por qué interponer nuevos recursos administrativos frente a la Resolución que autorice el abono o frente a las nóminas, incluso aunque discreparan con tales actos administrativos, lo que podría llevar a un proceso circular o a un bucle de reclamaciones.
Son la citada Resolución y las nóminas, en cuanto actos de ejecución, los que han de acomodarse al contenido de los actos ya producidos por la inactividad del Departamento de Educación.
Como se ha expuesto, los recursos quedaron estimados por la citada inactividad y por el carácter finalizador del procedimiento que tiene el silencio positivo, y tal consecuencia sería la que les habría hecho perder su objeto, y no la actividad administrativa de abono, que queda sujeto al contenido del acto previo.
En cuanto a la reclamación de responsabilidad patrimonial que se cita en la queja (presentada el 2 de octubre de 2019), el Departamento de Educación, en su informe emitido el 6 de marzo de 2020, exponía que todavía no había vencido el plazo legalmente previsto para resolver, que es de seis meses.
En un posterior informe, del 1 de junio de 2020, el Departamento de Educación señala que la reclamación está siendo tramitada y que se notificará de forma inmediata una vez que se levante la suspensión de los plazos administrativos y procesales establecida por el real decreto por el que se declara el estado de alarma relativo la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
Por parte del autor de la queja, además de afirmarse el derecho al reconocimiento de la responsabilidad, venía a señalarse que, desde la formulación de la reclamación, no habían tenido conocimiento de ninguna actuación al respecto, ni siquiera de trámite (designación de instructor, audiencia, etcétera).
El artículo 71 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que el procedimiento administrativo está sometido al principio de celeridad y que ha de impulsarse de oficio.
El artículo 21.4 de la misma ley establece que en todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente
.
A la vista de tales preceptos legales, y considerando que la reclamación fue presentada el 2 de octubre de 2020, la institución estima que, a la fecha de formulación de la queja (febrero de 2020), el Departamento de Educación debía haber iniciado ya los trámites conducentes a resolver la citada reclamación responsabilidad patrimonial, lo que no se aprecia que sucediera.
La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias”.
En el caso que nos ocupa, atendiendo a la naturaleza del asunto (se está reclamando el pago de una retribución que se considera que corresponde a los interesados y que, a juicio de estos, se generó en el pasado), y a la voluntad que se refleja en la queja y en el escrito de alegaciones posterior, presentado este último ya durante el estado de alarma (se viene a denunciar, precisamente, la inactividad administrativa en la tramitación de la reclamación), la institución no aprecia justificada la dilación por parte del Departamento de Educación en la tramitación del expediente.
La finalidad última y material de la suspensión de plazos decretada con ocasión de la declaración del estado de alarma no es, según estima la institución, alargar el tiempo de que dispone el órgano administrativo para atender y dar respuesta a las cuestiones que susciten los ciudadanos en beneficio de la Administración, ni paralizar la actividad administrativa en perjuicio de interesados que, precisamente, reclaman tal respuesta y denuncian la inactividad.
Por ello, se ve necesario recomendar que se resuelva la reclamación de responsabilidad patrimonial con la debida celeridad.
La Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público Institucional Foral, reconoce el derecho a una buena administración (artículo 104), disponiendo que toda persona tiene derecho a que los órganos integrantes de la Administración traten sus asuntos imparcial y equitativamente dentro de un plazo razonable.
En los casos a que se refiere esta queja, la institución estima que el derecho a una buena administración ha sido lesionado, pues se aprecia que el Departamento de Educación ha obviado las solicitudes y recursos presentados por un número relevante de docentes reclamando las retribuciones que estiman les corresponde, durante un largo periodo de tiempo (algunas de las solicitudes a que se alude son de hace más de dos años).
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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