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Función Pública
Gaia: La disconformidad de la autora de la queja con determinadas cuestiones relativas al régimen de incompatibilidades establecido para el personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra.
Función pública
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señor Consejero:
1. El 13 de octubre de 2020 se recibió en esta institución un escrito de la señora [...], mediante el que se formulaba una queja referente al régimen de incompatibilidades establecido para el personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“1º.- El régimen general de incompatibilidades aplicable a los funcionarios y personal contratado al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra está contenido en el artículo 57 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto de Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, en relación asimismo con los artículos 45 y 46 de esta disposición.
El artículo 57 establece expresamente:
“1. El desempeño de la función pública será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, públicos o privados, por cuenta propia o ajena, retribuidos o meramente honoríficos, que impidan o menoscaben el estricto cumplimiento de los deberes del funcionario, comprometan su imparcialidad o su independencia o perjudiquen los intereses generales.
2. Los funcionarios públicos no podrán invocar o hacer uso de su condición de tales para el ejercicio de actividades mercantiles, industriales o profesionales.
3. Los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto no podrán percibir más de un sueldo con cargo a los Presupuestos de las Administraciones, Entidades o Instituciones Públicas o de los organismos y empresas de ellos dependientes, salvo los derivados del ejercicio de la docencia en centros universitarios.
Se entenderá, a estos efectos, por sueldo, toda retribución periódica cualquiera que sea la cuantía y denominación.
4. El ejercicio de la función pública será absolutamente incompatible con las siguientes actividades privadas:
a) El asesoramiento o la pertenencia a Consejos de Administración de empresas privadas siempre que la actividad de las mismas esté directamente relacionada con las que desarrolle la Administración Pública en la que presta sus servicios el funcionario.
b) La titularidad individual o compartida de conciertos de prestación continuada o esporádica de servicios, cualquiera que sea la naturaleza de éstos, con la Administración Pública en la que está adscrito el funcionario.
c) La participación superior al 10 por 100 en el capital de sociedades que tengan conciertos de prestación de servicios, cualquiera que sea su naturaleza, con la Administración Pública a la que esté adscrito el funcionario, así como el trabajo, regular o discontinuo, retribuido o no, sujeto o no a horario, al servicio de dichas sociedades.
5. Los funcionarios en situación de servicio activo tienen la obligación de declarar las actividades lucrativas profesionales, laborales, mercantiles o industriales que ejerzan fuera de las Administraciones Públicas, salvo las derivadas de la administración del patrimonio personal o familiar, que únicamente estarán sujetas al régimen de incompatibilidades establecido en el apartado anterior. A la vista de dicha declaración, la Administración Pública respectiva deberá dictar resolución motivada declarando la incompatibilidad de aquellas actividades que impidan o menoscaben el estricto cumplimiento de los deberes del funcionario, comprometan su imparcialidad o su independencia o perjudiquen los intereses generales.
6. Los funcionarios que representen a las Administraciones Públicas de Navarra en los órganos de gobierno de empresas en las que participen aquéllas, sólo podrán percibir las dietas o indemnizaciones que correspondan por su asistencia a las sesiones de dichos órganos.
Las cantidades devengadas por cualquier otro concepto serán abonadas directamente por las empresas a la Administración Pública respectiva.
7. Los funcionarios que desempeñen puestos de trabajo que tengan asignado el complemento de dedicación exclusiva estarán sujetos, además de a las incompatibilidades genéricas establecidas en los apartados anteriores, a la prohibición específica a que se refiere el artículo 45.2 del presente Estatuto.
8. Los funcionarios que desempeñen puestos de trabajo que tengan asignado el complemento de incompatibilidad estarán sujetos, además de a las incompatibilidades genéricas establecidas en los apartados anteriores, a la prohibición específica a que se refiere el artículo 46.2 del presente Estatuto.
9. El incumplimiento del régimen de incompatibilidades establecido en el presente artículo constituirá falta muy grave y, sin perjuicio de la inmediata adopción por la Administración de las medidas precisas para la efectividad de la incompatibilidad en que se hubiese incurrido, dará lugar a la incoación de expediente disciplinario.
10. El ejercicio de una actividad compatible no servirá de excusa al cumplimiento de los deberes de residencia y de asistencia al lugar de trabajo correspondiente al cargo de que se trate, ni al retraso, negligencia o descuido en el desempeño del mismo. En caso contrario, la Administración suspenderá inmediatamente la autorización de compatibilidad concedida e incoará expediente disciplinario para determinar y sancionar las correspondientes faltas.”
Partiendo de esta regulación, doña María Asunción Marín Gurrea plantea una serie de consideraciones sobre el régimen de incompatibilidades y su aplicación, con el que está en desacuerdo, que pasaremos a analizar a continuación.
2º.- En primer lugar, alega la interesada que el artículo 57 imposibilita que las personas empleadas que trabajan en la Administración en jornadas parciales (no a tiempo completo) puedan optar a aumentar su salario con otras jornadas reducidas en diferentes Departamentos.
Al respecto procede señalar que el artículo 57.3 dispone que los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación del Estatuto, ámbito que se extiende al personal contratado en régimen administrativo en virtud de la disposición adicional primera del Decreto Foral 68/2009, de 28 septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo, no podrán percibir más de un sueldo con cargo a los Presupuestos de las Administraciones, Entidades o Instituciones Públicas o de los organismos y empresas de ellos dependientes, salvo los derivados del ejercicio de la docencia en centros universitarios. A estos efectos, se entiende por sueldo toda retribución periódica cualquiera que sea la cuantía y denominación.
De acuerdo con esta disposición, cualquier retribución que se perciba con cargo a presupuestos de entidades públicas o sus organismos dependientes, se considera incompatible con el desempeño de la función pública, aunque no constituya un “sueldo” o “retribución a jornada completa”, siempre que cumpla el elemento de la periodicidad, por lo que no es posible en el momento actual el desempeño de dos puestos de trabajo de carácter público, aun desarrollados a tiempo parcial.
3º.- En segundo lugar, plantea objeción la interesada a que se prohíba a los empleados públicos, no sólo la participación superior al 10% en sociedades que presten servicios en régimen de concierto para la Administración, sino también el trabajo por cuenta ajena en estas sociedades.
Pues bien, de acuerdo con el artículo 57, el desempeño de la función pública resulta también incompatible con:
c) La participación superior al 10 por 100 en el capital de sociedades que tengan conciertos de prestación de servicios, cualquiera que sea su naturaleza, con la Administración Pública a la que esté adscrito el funcionario, así como el trabajo, regular o discontinuo, retribuido o no, sujeto o no a horario, al servicio de dichas sociedades.”
Se comprueba así que la incompatibilidad se extiende a los empleados de empresas de carácter privado que tengan adjudicados servicios de competencia de la Administración Pública a la que esté adscrito el empleado en régimen de
concierto, con independencia, como hemos visto, de que se presten servicios a jornada completa o parcial.
4º.- En tercer lugar, afirma la interesada estar de acuerdo con el reparto laboral, algo que el pluriempleo no favorece, si bien considera más eficaz para evitarlo la figura de la exclusividad que la de la incompatibilidad ya que, en su opinión, esta última figura perjudica a los trabajadores en empresas de servicios para la Administración y beneficia a otros (trabajadores por cuenta ajena de empresas que no presten servicios a la Administración y trabajadores autónomos).
En este sentido debe aclararse que el régimen de exclusividad, que afecta sólo a determinados puestos de trabajo, implica la plena disponibilidad y absoluta dedicación al puesto de trabajo, por lo que implica la prohibición de desarrollar cualquier otra actividad profesional o empresarial, por cuenta propia o ajena, con la salvedad de la docencia universitaria y la administración del patrimonio personal o familiar. Por ello, conlleva la asignación de un complemento salarial de dedicación exclusiva regulado en el artículo 45 del Estatuto de Personal del 55% del sueldo inicial del correspondiente nivel, y un complemento específico superior al 45% para el personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, al que le resulta aplicable la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
La finalidad de este régimen de “dedicación exclusiva”, sin perjuicio de cumplir la bondad del objetivo pretendido por la interesada en aras a propiciar el reparto de empleo, no es otra que garantizar que determinado personal, por los puestos y funciones que desempeñan, estén a plena disponibilidad y absoluta dedicación en su prestación de servicios públicos a la Administración, no pudiéndose dedicar a otras actividades públicas o privadas que pudieran limitar tal disposición.
En cambio, el régimen de “incompatibilidad” aplicable a aquellos puestos de trabajo determinados reglamentariamente, (generalmente niveles A y B y otros puestos de trabajo del personal al servicio del Servicio Navarro de Salud- Osasunbidea, con complemento específico superior al 30%), tiene relación directa con el ejercicio profesional del título con el que se ha accedido al puesto de trabajo, y no guarda conexión, como parece afirmar la interesada, con el grado de dependencia empresarial en el desarrollo de una segunda actividad en el sector privado de forma autónoma o por cuenta ajena, ni con que la empleadora preste servicio en régimen de concierto o no con la Administración, aplicándose objetivamente a todos los puestos de trabajo que tengan asignado dicho complemento.
De acuerdo con lo expuesto, el régimen de incompatibilidad trata de garantizar que el ejercicio profesional del título con el que se presta servicios se realice en exclusiva para la Administración, preservándolo así de cualquier eventual conflicto de intereses que pudiera surgir en una segunda actividad profesional del empleado público en el sector privado, bien por cuenta ajena, o bien de forma autónoma.
Todo ello sin perder de vista que, además de la sujeción al régimen de exclusividad o incompatibilidad inherente a su puesto de trabajo y a la naturaleza de sus funciones, todo el personal al servicio de la Administración, perciba o no estos complementos, está sujeto al régimen general de incompatibilidades establecido para todos los empleados públicos en el artículo 57, teniendo prohibida cualquier actividad que conlleve un impedimento o menoscabo en el estricto cumplimiento de los deberes del funcionario, comprometan su imparcialidad o su independencia o perjudiquen los intereses generales, o supongan la percepción de más de una retribución de carácter público.
5º.- Como siguiente punto, cuestiona la interesada el control realizado desde el órgano encargado de gestionar las solicitudes de compatibilidad, considerando que adolece de medios para intervenir de oficio.
El sometimiento al régimen de incompatibilidades es un “deber” exigible a los funcionarios y resto de empleados públicos en situación de activo, contemplado como tal en el artículo 56 c) del Texto Refundido del Estatuto de Personal al servicio de las Administraciones Públicas y, por tanto, resulta exigible de toda persona empleada pública el conocimiento y respeto de esta obligación.
Este deber implica tanto la obligación de declarar las actividades lucrativas profesionales, laborales, mercantiles o industriales que ejerzan fuera de las Administraciones Públicas, salvo las derivadas de la administración del patrimonio personal o familiar, hecho lo cual la Administración Pública respectiva deberá dictar resolución motivada declarando la compatibilidad o no de las mismas.
No obstante, atendiendo a lo manifestado en la queja, debe afirmarse que cuando los órganos gestores de la Administración tienen conocimiento de una situación de pluriempleo o de la realización de una segunda actividad no declarada por un empleado público -bien a través del sistema de cotización, bien a través de la comunicación de otras unidades administrativas, bien por denuncia-, desde la Dirección General de Función Pública se inicia un procedimiento de oficio requiriendo al interesado para que aporte información detallada sobre las actividades que realiza, al objeto de analizar si su desempeño vulnera el régimen de incompatibilidades que le resulte de aplicación.
Como siguiente paso, en caso de resultar incompatible, se le requiere que manifieste su renuncia a esta actividad, pudiendo derivar finalmente dicha actuación en la aplicación del régimen disciplinario al que alude la interesada, pudiendo llegar además, en última instancia, a la declaración en excedencia forzosa del funcionario.
6º.- Por último, en cuanto al agravio comparativo en el régimen de incompatibilidades que denuncia la interesada por razón de la actual pandemia de Covid-19, procede aclarar lo siguiente:
El artículo 5 de la Ley Foral 6/2020, de 6 de abril, por la que se aprueban medidas urgentes para responder al impacto generado por la crisis sanitaria del Coronavirus (Covid-19) establece, en cuanto a la flexibilización del régimen de incompatibilidades, que el órgano competente en cada caso podrá autorizar la compatibilidad de profesionales ajenos al sistema público para que puedan pasar a prestar servicios en régimen de contratación administrativa en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos. Con base en este artículo, por tanto, se ha venido autorizando la suscripción de contratos administrativos con personal sanitario que venía prestando servicios en empresas privadas, tuvieran éstas o no conciertos con la Administración, por entenderse excepcionada esta circunstancia, y avalados exclusivamente por razón de las acuciantes necesidades de personal en la prestación del servicio público sanitario derivadas de la pandemia, en tanto persista la situación excepcional de crisis sanitaria.
Y esta finalidad de reforzar el sistema sanitario público se ve reflejada asimismo en el artículo 5 del Decreto-Ley Foral 2/2020, que incluyó la posibilidad de poner a disposición del Departamento de Salud las Mutuas y el personal a su servicio, a la par que los centros y establecimientos sanitarios privados, cuando contempla su puesta a disposición en caso de que no se pueda atender la asistencia sanitaria de la población con los medios materiales y humanos “adscritos al sistema público de salud”, es decir, que aquéllos no se consideran parte del sistema público.
Sin embargo, la citada flexibilización del régimen legal de compatibilidades aplicable no alcanza al personal sanitario que está prestando servicios a esta Administración para prestarlos en otras Administraciones o Entidades Públicas, más allá de la figura de la “colaboración” de los propios empleados públicos en la prestación de servicios socio-sanitarios entre Administraciones, prevista en la disposición adicional decimoctava del Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, de medidas urgentes frente al Covid-19.
Y la citada modificación legal tampoco posibilita avalar que al personal que presta servicios en esta Administración bajo el régimen de incompatibilidad se le permita prestar servicios en el ámbito privado, precisamente por la necesidad de disponer de los máximos recursos públicos posibles que permitan afrontar la crisis sanitaria”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se refiere a diversas cuestiones del régimen de incompatibilidades de los funcionarios que prevé el artículo 57 del del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, cuyo texto refundido fue aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto.
Entre las cuestiones suscitadas, se viene a denunciar la imposibilidad de que personas que no trabajan para la Administración a tiempo completo, en jornadas reducidas, no puedan optar a completar su actividad prestando servicio en diferentes ámbitos administrativos.
4. En relación con la cuestión que se suscita, esta institución, con ocasión de la queja Q19/523 (planteada por una mujer que trabajaba como auxiliar administrativo en régimen de media jornada en un centro escolar, que pretendía compatibilizarlo con otro trabajo de similares características en la Universidad Pública de Navarra, y que venía a denunciar la situación de precariedad económica a que se veía abocada), esta institución señalaba:
“El artículo 57.3 del Texto refundido del estatuto del personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, establece que:
“Los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto no podrán percibir más de un sueldo con cargo a los Presupuestos de las Administraciones, Entidades o Instituciones Públicas o de los organismos y empresas de ellos dependientes, salvo los derivados del ejercicio de la docencia en centros universitarios.
Se entenderá, a estos efectos, por sueldo, toda retribución periódica cualquiera que sea la cuantía y denominación”.
Lo dispuesto en dicho precepto se corresponde con lo establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
La regulación de las incompatibilidades contenida en esta última ley, según se dispone en su exposición de motivos, parte, como principio fundamental, de la dedicación del personal al servicio de las Administraciones públicas a un solo puesto de trabajo, sin más excepciones que las que demande el propio servicio público, respetando el ejercicio de las actividades privadas que no puedan impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia.
Asimismo, en relación con los objetivos perseguidos con el establecimiento de un régimen de incompatibilidades para los empleados públicos, el Tribunal Constitucional ha declarado lo siguiente: “el legislador goza de un amplio margen para establecer, dentro del marco constitucional, el sistema concreto de incompatibilidad de los empleados públicos, de forma que el llamado principio de «incompatibilidad económica» como el principio de «dedicación a un solo puesto de trabajo» -al que expresamente alude el preámbulo de la Ley 53/1984- además de no vulnerar en modo alguno la Constitución, no se encuentran vinculados únicamente a la garantía de imparcialidad sino también al principio de eficacia, bien entendido que, si este último principio es uno de los que pueden inspirar el régimen de incompatibilidades, no tiene por qué ser necesariamente el único; y, por otra parte que, la tradición legislativa en nuestro ordenamiento ha sido la incompatibilidad para ejercer dos o más puestos públicos y para desempeñar, a la vez, determinadas funciones públicas y actividades profesionales. Por tanto, y teniendo en cuenta tales premisas, han de extraerse dos consecuencias relevantes atinente la primera a la libertad del legislador para diseñar un régimen de incompatibilidades en dicha Ley que puede responder, entre otros, a los principios de imparcialidad y eficacia sancionados constitucionalmente, pero no sólo a éstos; y referente la segunda, a que la regla general en la Ley, que en este sentido recoge una tradición jurídica preexistente, es la incompatibilidad -y no la compatibilidad de funciones- respecto del personal al servicio de la Administración pública” (sentencia 68/1990 de 5 abril, del Tribunal Constitucional).
Esta institución considera que los objetivos perseguidos con la regulación del régimen incompatibilidades en las Administraciones públicas, y enumerados por el Tribunal Constitucional, no se ven comprometidos en casos como el que expone la autora de la queja.
La interesada desempeña un puesto de trabajo a tiempo parcial (en régimen de media jornada) y pretende completar su jornada laboral con el desempeño de otro puesto de trabajo en la Universidad Pública de Navarra, en un puesto de trabajo de similar naturaleza al que desempeña en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (auxiliar administrativo) y también en régimen de media jornada, con la finalidad de realizar en total el mismo número de horas que desempeña un trabajador contratado en régimen de jornada completa, lo cual resulta perfectamente comprensible”.
5. La limitación que recoge el artículo 57.2 del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, inserta en el título de la ley foral que se dedica al régimen de los funcionarios, tiene como “ámbito natural” el propio de la relación de servicio ordinaria o típica de los empleados públicos, que sería la del personal funcionario a jornada completa.
Sin embargo, si se aplica tal limitación, vía remisión de la normativa relativa al personal contratado, a casos de relaciones de servicio a tiempo parcial, sean contrataciones en régimen laboral o administrativo, puede producir resultados desproporcionados y, posiblemente, no queridos por el legislador al configurar dicha limitación, ni necesarios para los fines que se pretenden.
Se ha de tener en cuenta que tales contrataciones se realizan ordinariamente para proveer servicios o en ámbitos que no son constituyen el “núcleo duro” de la función pública, vinculado al ejercicio del poder público, y, sobre todo, que, en términos también generales, recaen sobre personal cuyas condiciones laborales no son las más favorables, cuando no precarias o inestables.
Por ello, entendiendo que la aplicación rigurosa de la limitación puede producir en determinados casos resultados injustos o excesivos, se formula una sugerencia de modificación normativa, tendente a que se permita, con las condiciones que se determinen, a los empleados que sean contratados a tiempo parcial compatibilizar la prestación del servicio con trabajos en otros ámbitos administrativos y de que puedan totalizar el equivalente a un salario a jornada completa.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que valore impulsar una modificación normativa para que, con las condiciones que se determinen, los empleados de las Administraciones públicas de Navarra que sean contratados a tiempo parcial puedan compatibilizar la prestación del servicio con trabajos en otros ámbitos administrativos, de manera que puedan totalizar el equivalente a un salario a jornada completa.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el De informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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